Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie na czynność Starosty Krakowskiego w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatów technicznych postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r. Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie wniosła skargę na czynność Starosty Powiatowego w Krakowie polegającą na:

-przyjęciu operatu technicznego do zasobu geodezyjnego, w wyniku prac geodezyjnych o przyjęciu, ustaleniu przebiegu granic, wyznaczeniu punktów granicznych, wznowieniu znaków granicznych nieruchomości składającej się z m.in. z działki [... ob. M. (...) (znak: [...]);

-przyjęciu operatu technicznego do zasobu geodezyjnego, w wyniku prac geodezyjnych ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego drogi powiatowej nr 2125K w K., M., o jakim mowa w zawiadomieniu AGH z 22 maja 2021 roku firmy G. (załącznik nr 2), zwanego dalej: "operatem 2";

-weryfikacji danych zawartych w przekazanych wynikach zgłoszonych

prac geodezyjnych dotyczących ww. operatów i prac geodezyjnych.

Z uwagi na powyższe AGH w Krakowie wniosło o wstrzymanie przez Starostę Powiatowego w Krakowie wykonanych skarżonych czynności (1); w przypadku niewytrzymania przez Starostę Powiatowego w Krakowie wykonanych skarżonych czynności podjęcia przez Sąd postanowienia na podstawie art. 61 § 3 ppsa (2); uchylenie skarżonych czynności; zasadzenia na rzecz AGH od skarżonego organu kosztów postępowania (3).

AGH w Krakowie zarzuciło skarżonemu organowi naruszenie prawa materialnego oraz postępowania przy dokonywaniu skarżonych czynności mających zasadniczy wpływ na wynik sprawy, w tym ogólnych zasad prawidłowego postępowania przyjętych poprzez odpowiednie stosowanie art. 8 k.p.a, art. § 3 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a, w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., a poprzez to niewyjaśnienie stanu sprawy przez skarżony organ, nierozpatrzenie i nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów oraz błędne ustalenia faktyczne, a także nieodniesienie się w ogóle lub w sposób wyczerpujący do zarzutów, wniosków AGH zgłoszonych do protokołu w trakcie czynności w dniu 16 sierpnia 2021r., o jakich mowa w operatach, względnie nieumieszczenie nawet tych zastrzeżeń i dokumentów w protokole z czynności, w tym niedokończenie prawidłowo czynności rozpoczętych w dniu 16 sierpnia 2021 r. i przerwanych tego dnia na zgodny wniosek stron i prowadzącego te czynności geodety, przed sporządzeniem i podpisaniem protokołu z tych czynności (...).

W odpowiedzi na skargę Starosta Krakowski w piśmie z dnia 14 września 2023 r. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości. Organ m.in. wskazał, że na czynność materialno – techniczną przyjęcia operatu do zasobu nie przysługuje skarga (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w orzeczeniu z 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 221/17, wyrok NSA z 16 listopada 2022 r., sygn.. akt I OSK 2257/21, WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 327/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego.

Skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne,

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu,

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw,

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających,

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a,

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż określone w pkt 1-5a tego paragrafu, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie do treści art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

Mając na uwadze tak określony zakres właściwości sądów administracyjnych, przede wszystkim wymaga oceny, czy objęta zakresem skargi czynność Starosty Krakowskiego w przedmiocie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatów technicznych oraz danych w nich zawartych mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych wymienionym w ww. przepisie.

W tym zakresie wskazać należy, że w ocenie Sądu, czynność organu administracji publicznej polegająca na włączeniu (przyjęciu) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego – nie mieści się w katalogu form działania administracji zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a w szczególności nie jest ona czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tj. czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Należy w tym miejscu zaznaczyć, jak już czynił to tutejszy Sąd w podobnych przedmiotowo sprawach (w szczególności w postanowieniu z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1534/21, czy też w postanowieniu z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 923/22; oba orzeczenia dostępne w CBOSA), którą to argumentację Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela – wyjaśniając znamiona przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podkreśla się, że "dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (...) wiąże z danym aktem lub czynnością (...). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, Komentarz do art. 3 p.p.s.a., uwaga nr 47, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, LEX online). Rozważając zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy zatem w pierwszej kolejności zidentyfikować określone uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, a następnie – uchwytny, obiektywny, normatywnie przewidziany związek przyczynowo-skutkowy między kształtem, granicami tudzież możliwością bądź sposobem wykonywania tego uprawnienia lub obowiązku a wchodzącą w rachubę czynnością.

Zatem rozstrzygnięcie czy dana czynność (kategoria czynności) jest formą działania administracji określoną w ww. przepisie – musi nastąpić niejako in abstracto. Wymaga bowiem podkreślenia, że określona, przewidziana prawem czynność organu administracji publicznej, z uwagi na swoje właściwości albo generalnie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, albo nie – a takie jej zaklasyfikowanie nie powinno zależeć od okoliczności konkretnej sprawy. Zaskarżalność czynności do sądu administracyjnego, tym bardziej nie może zależeć od tego, czy in concreto jest ona wadliwa, czy też niewadliwa (co może mieć wpływ wyłącznie na ocenę zasadności skargi uprzednio uznanej za dopuszczalną) – tak WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 699/23, dostępne w CBOSA.

Analiza zaskarżonej w przedmiotowej sprawie czynności prowadzi natomiast do wniosku, że w jej następstwie odnośny operat staje się jednym z materiałów zasobu i w istocie do tego sprowadzają się skutki takiej czynności. Nie można przy tym zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku i to takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania. Jednocześnie wymaga zaznaczenia, że od tego, czy taki lub inny dokument stał się jednym z materiałów zasobu, prawo własności w żaden sposób nie zależy. Czynność przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z punktu widzenia prawa własności ani sposobu jego wykonywania nie ma jakiegokolwiek konstytutywnego znaczenia; niczego też w tym zakresie autorytatywnie nie przesądza. Czynność ta nie zamyka, ani w żaden sposób nie ogranicza także właścicielowi prawnych możliwości dochodzenia ustalenia zasięgu przysługującego mu prawa własności, w tym granic przedmiotowej nieruchomości.

Należy w tym miejscu też wskazać, że podobnie też Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do klasyfikacji tego rodzaju czynności, jak zaskarżona w przedmiotowej sprawie, wyjaśniał, iż czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podkreślając zarazem, że dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne, a czynność przyjęcia jej do przedmiotowego zasobu nie stanowi aktu ani czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r, sygn. akt I OSK 2201/13, LEX nr 1557149).

Zatem, w ocenie WSA w Krakowie, zaskarżona w tej sprawie czynność nie stanowi także żadnej innej z form działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. W jej następstwie – jak już zaznaczono – nie dochodzi bowiem do żadnego rozstrzygnięcia, które w sposób władczy kształtowałoby sytuację prawną skarżącej (w szczególności w odniesieniu do prawa własności nieruchomości, na które powołuje się w treści skargi), a wobec powyższego, w ocenie Sądu, stronie skarżącej nie przysługuje prawo do skutecznego wniesienia skargi w tak określonym przedmiocie.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 października 2013 r. (I OSK 2201/13, CBOSA) wskazał: "W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 19.4.2010 r., I OSK 560/10, Lex nr 603714). W przywołanych orzeczeniach zaakcentowano, że dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne (...). Działania te nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa" (por. też np. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r., III SA/Łd 731/18; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1251/14, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia.