Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 318/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 3 stycznia 2022 r. nr 1801-IGC.48.59.2019 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie kwotę 1350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r., II SA/Rz 318/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 3 stycznia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków przewoźnika wynikających z ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 14 grudnia 2018 r. w miejscowości L. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu przeprowadzili kontrolę pojazdu ciężarowego wraz z naczepą typu cysterna. Na podstawie przedstawionych przez kierowcę dokumentów i zgłoszenia SENT ustalono, że przedmiotem przewozu był olej słonecznikowy surowy o kodzie CN 1512, w ilości 25 000 kg brutto. Podmiotem wysyłającym/nadawcą była firma G. (W.), podmiotem odbierającym firma G1 Sp. z o.o. z/s w G., natomiast przewoźnikiem była Spółka A.

W wyniku kontroli stwierdzono, że przewoźnik w zgłoszeniu SENT zgłosił dane niezgodne ze stanem faktycznym, tj. w polu ,,Miejsce wjazdu na terytorium Polski" wpisał miejscowość G2, numer drogi [...], podczas gdy przeprowadzona w dniu 14 grudnia 2018 r. kontrola odbyła się w miejscowości L. [...] (okolice miejscowości B.). Uznano, że rozbieżność stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2332 ze zm. – dalej - ustawa SENT), które zagrożone jest karą pieniężną. Według wyjaśnień spedytora błędne wpisanie w zgłoszeniu SENT miejsce wjazdu na terytorium Polski było wynikiem pomyłki. Opis ujawnionych nieprawidłowości kontrolujący zamieścili w protokole z kontroli z dnia 14 grudnia 2018 r. oraz w notatce służbowej z tego samego dnia.

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2019 r. NPUCS wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w związku z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit d) ustawy SENT.

Decyzją z dnia 28 marca 2019 r. organ I instancji nałożył na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 10 000 zł na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT za zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, dotyczących miejsca rozpoczęcia przewozu towaru na terytorium kraju, w związku z przewozem towaru o numerze referencyjnym [...].

Decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej – DIAS) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, wskazując, że podania danych w zgłoszeniu niezgodnych ze stanem faktycznym, a następnie ich skorygowania w trakcie kontroli nie można utożsamiać z wykonaniem obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy SENT.

Na powyższą decyzję DIAS z dnia 3 stycznia 2022 r., Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podnosząc zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT poprzez niewłaściwą, zawężającą wykładnię tego przepisu w zakresie interpretacji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy istotnego z punktu widzenia zastosowania przewidzianej we wskazanym przepisie instytucji i w konsekwencji niezastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na przesłankę ważnego interesu przewoźnika i interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę DIAS w Rzeszowie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej - p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje, że zgłoszenie SENT zawierało nieprawidłowość w zakresie miejsca rozpoczęcia przewozu towaru na terytorium kraju. Przewoźnik jako podmiot profesjonalny w zakresie organizowania i wykonywania przewozów winien tak zorganizować pracę podlegających mu osób, aby umożliwić prawidłowe wykonywanie powierzonych im istotnych obowiązków w zakresie wypełniania zgłoszeń SENT. Sąd wyjaśnił, że każda kara pieniężna niesie za sobą określoną dolegliwość finansową dla firmy, wpływa na jej sytuację ekonomiczną, ale też taki jest jeden z celów jej wymierzenia w następstwie stwierdzenia naruszenia nałożonych przez ustawodawcę obowiązków. Poczynione przez organ ustalenia dotyczące sytuacji finansowej skarżącej pozwalają przyjąć, że zapłata kary w wysokości 10.000 zł nie stanowi zagrożenia dla interesów skarżącej spółki ani dla jej bytu.

W przekonaniu Sądu nie została spełniona również druga z przesłanek uzasadniająca ewentualne odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, tj. istnienie interesu publicznego. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Kara pieniężna w wysokości 10 000 zł za stwierdzone naruszenie jest adekwatna do celów ustawy o SENT i nie jest dla skarżącej dotkliwa w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przesłanki interesu publicznego uwzględniającej treść zasady proporcjonalności, a przede wszystkim jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła ww. wyrok w całości i podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

1. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej, poprzez pominięcie przez Sąd I instancji zasady proporcjonalności w wymierzaniu kary oraz zasady państwa prawa, przejawiające się w zastosowaniu niewspółmiernie wysokiej kary w stosunku do zawinionego przez skarżącego czynu i pominięcie przewidzianych przez przepisy prawa możliwości zastosowania mniej surowych form rozstrzygnięcia sprawy w postaci odstąpienia od nałożenia kary;

2. art. 24 ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT, poprzez automatyczne zastosowanie maksymalnej kary za czyn przewidziany w art. 8 ust. 1 ustawy SENT bez prawidłowego rozważenia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a w szczególności przesłanki interesu publicznego, podczas gdy okoliczności zdarzenia oraz zachowanie podmiotu ukaranego wskazywało jednoznacznie na fakt, iż błędne określenie miejsca przekraczania granicy przez samochód ciężarowy było zwykłą formalną , która nie stanowiła zagrożenia dla interesu Skarbu Państwa ani nie narażała Skarbu Państwa na jakikolwiek uszczerbek.

Formułując powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 3 stycznia 2022 r. oraz decyzji Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu z dnia 28 marca 2019 r. i odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na fakt, że pracownik przewoźnika dokonał błędnego wyboru miejsca przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej i zamiast miejscowości B., wskazał w systemie SENT przejście graniczne G1. Mając na uwadze, że samochód ciężarowy przemieszczał się z miejscowości F. (W.) do miejscowości S. (P.) takie oznaczenie miejsca przejścia granicznego jest nielogiczne i nieekonomiczne. Jak wynika z Google Maps oraz oświadczenia pracownika skarżącego R. W. jedynym rozsądnym i uzasadnionym miejscem, gdzie samochód ciężarowy powinien przekroczyć granicę jest przejście graniczne B., tj. te które faktycznie przekroczył. Należy mieć na uwadze, że pojazd ciężarowy powinien jechać drogą najkrótszą i najszybszą, gdyż wynika to z ekonomii transportu towarów. Podróż przez przejście graniczne B. – 917 km, podróż przez przejście graniczne G1 - 1064 km. Różnica w odległościach wynosi aż 147 km, co przy transporcie samochodem ciężarowym stanowi bardzo znaczącą różnicę, która wprost przekłada się także na czas trwania przejazdu, jak i na jego koszt.

Podczas kontroli nie ujawniono jakichkolwiek innych naruszeń przepisów ustawy SENT. Co więcej, w najszybszym możliwym czasie błąd został naprawiony i pracownik przewoźnika zmienił w systemie miejsce przekroczenia przejścia granicznego. Funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu nie znaleźli też jakichkolwiek podstaw aby towar został zatrzymany. Zatem po usunięciu błędu, samochód ciężarowy mógł kontynuować transport towaru.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIAS w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy SENT, określony w tym przepisie system monitorowania przewozu i obrotu obejmuje gromadzenie i przetwarzanie danych o przewozie towarów i obrocie paliwami opałowymi, w szczególności z zastosowaniem środków technicznych służących do tego monitorowania, oraz kontrolę realizacji obowiązków wynikających z ustawy. Zasady kontroli realizacji obowiązków wynikających z ustawy SENT określone zostały w przepisach art. 13-20a tej ustawy. Jak wynika z jej art. 13 ust. 2, kontrola realizacji wskazanych obowiązków obejmuje weryfikację danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego, dokonanie oględzin towaru, w tym pobranie próbki towaru, oraz weryfikację wskazań lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji. Zasadnicze jednak znaczenie dla ustalenia istoty omawianej kontroli ma art. 13 ust. 1 ustawy SENT, określający przedmiot ustaleń kontrolnych właściwych organów, zgodnie z którym kontrola przewozu towarów polega na sprawdzeniu przestrzegania obowiązków, odpowiednio w zakresie: 1) dokonywania, uzupełniania i aktualizacji zgłoszenia; 2) zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym; 3) posiadania numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokumentu, o którym mowa w art. 3 ust. 7; 4) przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu.

Przedstawiony wyżej zakres kontroli przewozu towarów, sprowadzający się do sprawdzenia przestrzegania wskazanych enumeratywnie obowiązków, w pełni odpowiada zakresowi przedmiotowemu tej ustawy, który obejmuje reguły funkcjonowania systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, jak też konkretyzację obowiązków podmiotów uczestniczących w drogowym i kolejowym przewozie towarów oraz podmiotów dokonujących obrotu paliwami opałowymi, a ponadto określenie zasad odpowiedzialności za naruszenie obowiązków związanych z drogowym i kolejowym przewozem towarów oraz z obrotem paliwami opałowymi (art. 1 pkt 1, 1a i 2 ustawy SENT).

Jednym z obowiązków nałożonych na przewoźnika, w przypadku przewozu towaru z terytorium państwa członkowskiego albo z terytorium państwa trzeciego na terytorium kraju, jest wynikający z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy SENT obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o miejsce i datę rozpoczęcia przewozu towaru na terytorium kraju. Przewoźnik jest również obowiązany niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim był obowiązany do ich zgłoszenia (art. 8 ust. 1).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca kasacyjnie spółka była przewoźnikiem towaru podlegającego obowiązkowej rejestracji w systemie SENT i że stwierdzone nieprawidłowości w zgłoszeniu dotyczyły miejsca rozpoczęcia przewozu towaru na terytorium kraju (przejścia granicznego i drogi). Nieprawidłowość ta trafnie została zakwalifikowana jako niezgodność danych ze stanem faktycznym, inna niż dotycząca towaru, wyczerpująca przesłankę określoną w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT.

Konsekwencją niezastosowania się przez przewoźnika do ww. obowiązku jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT. Natomiast jak wynika z art. 24 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2b. z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie ww. przepisów poprzez automatyczne zastosowanie maksymalnej kary za czyn przewidziany w art. 8 ust. 1 ustawy SENT bez prawidłowego rozważenia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a w szczególności przesłanki interesu publicznego, podczas gdy okoliczności zdarzenia oraz zachowanie podmiotu ukaranego wskazywało jednoznacznie na fakt, że błędne określenia miejsca przekraczania granicy przez samochód ciężarowy było zwykłą formalną pomyłką, która nie stanowiła zagrożenia dla interesu Skarbu Państwa ani nie narażała Skarbu Państwa na jakikolwiek uszczerbek. Ponadto w ocenie skarżącej spółki doszło do naruszenia art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej, poprzez pominięcie przez Sąd I instancji zasady proporcjonalności w wymierzaniu kary oraz zasady państwa prawa przejawiające się w zastosowaniu niewspółmiernie wysokiej kary w stosunku do zawinionego przez skarżącego czynu i pominięcie przewidzianych przez przepisy prawa możliwości zastosowania mniej surowych form rozstrzygnięcia sprawy w postaci odstąpienia od nałożenia kary.

Rozstrzygając w tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że odpowiedzialność przewidzianą w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT cechuje administracyjny i obiektywny charakter, co implikuje z kolei twierdzenie, że dla zastosowania sankcji wystarczające jest już samo popełnienie czynu opisanego w przepisie prawa materialnego. Za nieznajdujące odzwierciedlenia w przepisie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT należy przy tym uznać twierdzenie skargi kasacyjnej, że zastosowano maksymalną wysokość kary pieniężnej, skoro wysokość kary za to konkretne naruszenie jest wartością stałą i wynosi 10 000 zł.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty związane z wadliwością oceny podstaw do odstąpienia od jej wymierzenia, to wskazać należy, że jak wynika z przytaczanego już art. 24 ust. 3 ustawy SENT, organ winien rozważyć zaistnienie dwóch podstawowych przesłanek uzasadniających przystąpienie do zbadania możliwości odstąpienia od nałożenia kary: wystąpienie ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego, które oceniane są indywidualnie na tle każdej konkretnej sprawy.

Analiza ww. przesłanek stanowi pierwszy, merytoryczny etap analizy kwestii odstąpienia od nałożenia kary, od którego rozpoczyna się procedura w tym zakresie, będąca składową sprawy dotyczącej ukarania przewoźnika za stwierdzone naruszenie. Przesądzenie istnienia tych przesłanek daje dalszą możliwość, przy spełnieniu jeszcze innych wymogów (zawartych w art. 26 ust. 3 ustawy SENT) odstąpienia od kary za popełniony delikt administracyjny.

W niniejszej sprawie "ważny interes przewoźnika" jest w zasadzie niesporny i został przez Sąd I instancji właściwie opisany. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika, iż nałożona kara pieniężna nie doprowadzi do skutków niepożądanych z punktu widzenia jej ekonomicznego interesu indywidualnego.

Szerzej należy jednak odnieść się do przesłanki "interesu publicznego". Kwestia klauzul generalnych, zawartych w art. 24 ust. 3 ustawy SENT oraz stosowania tego przepisu wielokrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., II GSK 1867/21 i powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula "interesu publicznego", rodzi problemy z określeniem istoty takiej klauzuli. Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie "interesu publicznego" nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być ustalana w sposób dowolny. Sankcja przewidziana w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT jest określona w sposób bezwzględnie oznaczony, co wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia przesłanki interesu publicznego, by nie doprowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności.

Właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego, powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, co rodzi po stronie organu rozważenia, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona (wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., II GSK 2219/22, CBOSA).

Podkreślenia wymaga również, że art. 24 ust. 3 ustawy SENT nie daje ani też nie tworzy podstaw, aby w odniesieniu do pojęć, którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, odnosić pojęcie "ważnego interesu przewoźnika" jedynie do kondycji finansowej (ekonomicznej) przewoźnika.

Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy SENT powinno mieć jednak charakter wyjątkowy. Rozważenia wymaga, czy z uwagi na zakres działalności przewoźnika, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków.

Należy zatem zwrócić uwagę, że przewożony w dniu kontroli towar stanowił towar, którego przewóz został objęty szczególnym nadzorem. Przewóz tego rodzaju wymagał od przewoźnika przestrzegania ściśle określonych obowiązków, z których ten się nie wywiązał. Doszło bowiem do stwierdzenia, że towar został wwieziony na terytorium kraju w innym miejscu niż to zgłoszono.

W tym miejscu nie można nie odwołać się do celu, jakiemu służyć miała ustawa SENT. Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu projektu wskazano na potrzebę wprowadzenia tej ustawy, ponieważ wyspecjalizowane grupy przestępcze działające na rynkach towarów wrażliwych nie płaciły należnych podatków oraz dokonywały wyłudzeń nienależnych zwrotów, wykorzystując do tego wyłącznie sfałszowane dokumenty (faktury). Istniała więc konieczność powiązania przepływu dokumentów oraz faktycznego przepływu towaru. Podano, że dzięki danym z rejestru możliwe będzie m.in. dokonywanie analiz schematów działań podmiotów biorących udział w przewozie towarów. Z drugiej strony łatwiejsze będzie ujawnianie przewozów towarów niedeklarowanych jako opodatkowane. Wprowadzany projektowaną ustawą obowiązek dokonywania zgłoszenia przewozu towaru do rejestru nałożył na podmioty prowadzące działalność gospodarczą dodatkowe obowiązki. Jednakże oceniono je jako w pełni uzasadnione i proporcjonalne w stosunku do obszarów, które będą podlegały ochronie, ponieważ przedmiotem monitorowania przewozu towarów będą towary określane jako "wrażliwe" i należące do grupy najwyższego ryzyka w kraju ze względu na naruszenia przepisów prawa podatkowego oraz negatywny wpływ na konkurencję (www.sejm.gov.pl. Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 1244).

W rozpoznawanym przypadku przewoźnik wskazał istotne dane niezgodne ze stanem faktycznym, co stanowi poważne naruszenie, zakłócające kontrolę faktycznego przepływu towarów. Działanie przewoźnika z jednej strony godzi zatem w cel ustawy SENT, a z drugiej strony potwierdza zasadność wprowadzenia samej ustawy, jak i kar pieniężnych za tego rodzaju zachowania.

Mając na uwadze, że system kontroli powinien być szczelny, skuteczny i bezpieczny, a podmioty trudniące się obrotem towarami "wrażliwymi", objętymi systemem monitorowania powinny dochować należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków, należało uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji o braku przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na ważny interes publiczny.

Jako że celem systemu monitorowania drogowego przewozu towarów, regulowanego ustawą SENT jest zapobieganie i zwalczanie nielegalnego obrotu towarami "wrażliwymi", transport tego typu towarów podlega szczególnemu nadzorowi i daleko idącej formalizacji. Z obowiązkami nałożonymi na uczestników tego obrotu (podmioty wysyłające, podmioty odbierające, przewoźnicy i kierujący) sprzężony jest system sankcji administracyjnoprawnych nakładanych w przypadku naruszenia przepisów ustawy.

Jeśli chodzi o zasadę karania, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przewidziana w przepisach ustawy SENT odpowiedzialność ma charakter obiektywny bez względu na zaistnienie w sprawie winy lub braku winy ukaranego. Podstawą odpowiedzialności jest samo naruszenie przepisu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących granic tej odpowiedzialności wskazać należy, że sądy administracyjne starają się podchodzić do konstrukcji odpowiedzialności regulowanej ustawą SENT i przewidzianego jej przepisami automatyzmu kar w sposób refleksyjny, mający swoje oparcie w określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej zasadzie proporcjonalności, w szczególności w zakresie współmierności zastosowanych kar względem celu i funkcji, którym służy ustawa SENT. Stanowisko takie prezentowane jest jednak w sprawach, w których trudno znaleźć jakiekolwiek racjonalne argumenty za akceptacją automatyzmu karania, jak i wysokości nakładanych kar.

Z powyższego względu surowość kary znajduje usprawiedliwienie w kontrolowanym stanie faktycznym i nie ma w tym przypadku powodu, aby podważać jej wymiar przez odniesienie się do ewentualnych skutków, jakie spowodowało stwierdzone naruszenie prawa lub wskazywanie na rażącą niewspółmierność w stosunku do popełnionego uchybienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że wysokość kary administracyjnej, aby mogła spełniać swą rolę prewencyjną, nie może być zbyt niska, a zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 marca 2002 r., SK 2/01, OTK ZU 2/A/2002, poz. 15 oraz wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1362/21). W świetle powyższego, NSA uznał zarzut wydania decyzji z naruszeniem zasady proporcjonalności za bezzasadny.

W tym stanie rzeczy, według składu orzekającego NSA, za trafną uznać należy ocenę, że skarżąca kasacyjnie uchybiła wymogom określonym w przepisach ustawy SENT, a uchybienie skarżącej ma znaczenie dla monitorowania przewozu towaru zaliczonego do towarów "wrażliwych". Z tych względów organ nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, ponieważ niedopełnienie obowiązku nie budzi wątpliwości i nie zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Z tych względów NSA uznaje za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy SENT w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organy dokonały wyczerpującej oceny tej przesłanki a ich rozstrzygnięcie nie przekracza granic uznania administracyjnego.

Kary przewidziane w ustawie SENT nie mają więc charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Sam fakt braku wpływu naruszenia na uszczuplenie należności publicznoprawnych nie przesądza, że spełniona jest przesłanka "interesu publicznego" w rozumieniu art. 24 ust. 3 tejże ustawy. Nieprawidłowe wypełnienie obowiązku przewoźnika polegającego na zgłaszaniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym odnośnie do trasy przejazdu środka transportu realizującego przewóz towarów, objętego zgłoszeniami SENT, może uniemożliwić realizację celów i założeń ustawy SENT. Uzasadnia to stwierdzenie, że uchybienie to może stwarzać ryzyko, a nawet realne zagrożenie interesów Skarbu Państwa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).