Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygn. akt I SA/Rz 405//20 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Asesor WSA Jacek Boratyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty oddala skargę.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego (dalej: Prokurator/Skarżący) jest uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2019r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając istotne naruszenie przepisów art.6k ust.1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j Dz.U. z 2018, poz. 594 ze zm. - dalej: u.c.p.g), przez przekroczenie delegacji ustawowej i zróżnicowanie w § 2 ust.1 i 2 stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób zamieszkujących gospodarstwo domowe.

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 tejże ustawy oraz do ustalenia stawki takiej opłaty, przy czym dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie zaś do art. 6j ust. 1 ustawy, opłata za gospodarowane odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości zamieszkałych stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy.

Przepis art. 6j. ust 2 ustawy stanowi natomiast, że w przypadku nieruchomości zamieszkałych rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z kolei, w przepisie art. 6j ust. 2a, ustawodawca przewidział możliwość różnicowania stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich i miejskich, a także od rodzaju zabudowy, przy czym różnicowanie to jest możliwe jedynie w przypadku wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej w art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.

Rada Gminy, dokonując w § 1 zaskarżonej uchwały, wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy od gospodarstwa domowego, nie była zatem uprawniona do różnicowania stawek opłaty, tak jak uczyniła to w jej § 2 ust. 1 i 2.

Wskazując na istotne naruszenie prawa materialnego Skarżący odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016r. sygn. akt II FSK 16/16, w którym wskazano, że "z ustawowych zwrotów określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a wymienionej ustawy wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców, czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie, w żadnym wypadku, nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny jasno stwierdził, że skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Podkreślić trzeba bowiem, że w art. 6j ust. 1, ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Z żadnej regulacji u.p.c.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym, w zaskarżonej uchwale pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że z dniem 1 lutego 2015r. doszło do zmiany art. 6k ust. 4 ustawy, który stanowi tylko o możliwości zwolnienia przez radę gminy właścicieli nieruchomości od ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy brzmienie tegoż przepisu obowiązujące do dnia 31 stycznia 2015r. pozwalało także na różnicowanie stawek opłat ustalonych metodami stosowanymi na podstawie art. 6j ust. 1 i 2 ustawy.

W jego ocenie, Rada Gminy wydając zaskarżoną uchwałę odwołała się do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi.

Zdaniem organu Rada Gminy była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty, m.in. na podstawie art.6j ust.2a, dodanego w wyniku nowelizacji u.c.p.g. w 2013r., który taką możliwość dopuszcza. Do wniosku takiego prowadzi także analiza treści art. 6k ust. 1 u.p.c.g., w którym mowa o ustaleniu stawki opłat, bez różnicowania tego pojęcia na potrzeby wyboru metody. Oznacza to, że organ mógł zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a cyt. ustawy, zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2.

Za taką wykładnią przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie omawianego przepisu w regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat, bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Błędny i pozbawiony racjonalnego uzasadnienia jest zatem pogląd Skarżącego, że możliwość różnicowania stawek opłat przez organ samorządowy dotyczy wyłącznie metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Zdaniem WSA w Rzeszowie rada gminy, która zdecydowała się wybrać metodę naliczania "opłaty śmieciowej" od gospodarstwa domowego może ją różnicować w zależności od wielkości gospodarstwa domowego (wyrok WSA Rzeszów z dnia 9 lipca 1915 r. sygn. I SA/Rz499/15)

Ponadto organ zwrócił uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego związanego z nowelizacją ustawy. Lektura uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, a także innych dokumentów, nie pozostawia wątpliwości, że celem wprowadzenia do u.c.p.g. między innymi art. 6j ust. 2a - było uelastycznienie i zracjonalizowanie polityki gmin w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i gospodarowania tymi odpadami. Możliwość różnicowania stawki opłaty, przewidziana expressis verbis w art. 6j ust. 2a, jest narzędziem pozwalającym na prowadzenie takiej właśnie polityki.

W odniesieniu do zarzutów skargi organ wskazał też, że obecnie brak ustawowej definicji gospodarstwa domowego, natomiast ogólnodostępne definicje gospodarstwa domowego (wg GUS – jest to zespół osób zamieszkujących razem i wspólnie utrzymujących się; osoby samotne utrzymujące się samodzielnie tworzą jednoosobowe gospodarstwa domowe, wg PWN – jest to zespół osób razem zamieszkujących i wspólnie utrzymujących się, w większości połączonych więzami biologicznymi i stanowiących rodziny, choć do gospodarstw domowych zalicza się również osoby nie spokrewnione, ale wspólnie zamieszkujące i utrzymujące się, osoby samotne, utrzymujące się samodzielnie to jednoosobowe gospodarstwa domowe) pozwalają przyjąć, że każdy członek gospodarstwa domowego, który zamieszkuje nieruchomość, jest mieszkańcem tej nieruchomości, natomiast każdy mieszkaniec nieruchomości jest członkiem gospodarstwa domowego wieloosobowego lub stanowi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Określając wielkość gospodarstwa domowego (ilość osób wchodzących w skład tego gospodarstwa), lub ilość i wielkość gospodarstw domowych zamieszkujących nieruchomość, otrzymamy ilość mieszkańców tej nieruchomości. Zatem twierdzenie, że przesłanki różnicowania stawki przewidziane w art. 2a, tj. "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, jest nielogiczne.

Rada Gminy zgadza się natomiast ze Skarżącym, że osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Takie osoby stanowią wówczas odrębne gospodarstwa domowe.

Organ dodał, że uchwała nie była kwestionowana w trybie nadzoru wykonywanym zgodnie z przepisami art. 91 i następnych u.s.g., co oznacza że nie stwierdzono, aby była w zaskarżonej części sprzeczna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a tego rodzaju aktem jest zaskarżona w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Raniżów z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty.

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz.506 ze zm. – dalej: u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W ocenie Sądu, żadnego z opisanych powyżej naruszeń prawa nie można jednak przypisać Radzie Gminy.

W zakwestionowanej przez Prokuratora uchwale dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w taki sposób, że w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobierana jest od gospodarstwa domowego, przy czym stawkę opłaty od gospodarstwa domowego zróżnicowano w zależności od liczby osób stanowiących gospodarstwo domowe (§ 1 i § 2 uchwały).

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art.42 u.s.g. oraz art. 6k u.c.p.g.

Spór dotyczy w istocie wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.s.p.g., tj. czy dopuszczalny jest wybór przez radę gminy metody ustalania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. przy jednoczesnym jej zróżnicowaniu w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Natomiast art. 6k ust. 2a u.c.p.g. określa maksymalne stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny.

Zgodnie z art.6j ust.2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także rodzaju zabudowy.

W ocenie Sądu, literalne brzmienie przepisu art.6j ust.2a u.c.p.g. wskazuje na możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do wszystkich metod określonych w art.6j ust.1 i ust.2. Wybór metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nie wyklucza więc zastosowania art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W konsekwencji, gmina może zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy.

Za taką wykładnią przemawia też systematyka omawianej ustawy. Przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. został zamieszczony przez ustawodawcę bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., co prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie do stawek opłat ustalonych na podstawie obu przewidzianych metod. Ponadto sformułowanie o liczbie mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (w art.6j ust.2a) dotyczy również osób tworzących gospodarstwo domowe, bo przecież członkowie gospodarstwa domowego są jednocześnie mieszkańcami zamieszkującymi nieruchomość, zatem kryterium wielkości gospodarstwa domowego nie może być uznane za kryterium pozaustawowe.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 499/15 o braku podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącego, że użycie przez ustawodawcę wyrażenia ustawowego, że "(...) rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty (...) od gospodarstwa domowego" oznacza, że stawka ta nie może być różnicowana w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a ustawy. Sens językowy użytego sformułowania jest taki, że od danego gospodarstwa domowego jest należna jedna stawka opłaty, a to nie oznacza, że ta stawka jest taka sama odnośnie do wszystkich gospodarstw domowych, niezależnie od powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Użycie omawianego sformułowania przez ustawodawcę jest racjonalnie uzasadnione również tym, że pozostałe trzy metody ustalenia opłat (art. 6j ust. 1 pkt pkt 1, 2 i 3) wymagają przy obliczeniu opłaty wykonania działania matematycznego – mnożenia, co nie ma miejsca przy przyjęciu metody "od gospodarstwa domowego". W powyższym wyroku Sąd dokonał wykładni powołanych przepisów w nawiązaniu do procesu legislacyjnego, który został szczegółowo omówiony, a wynikiem tego była konkluzja, że kryteria z art. 6j ust. 2a jako mogące różnicować stawki opłaty, mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2 u.p.c.g.

Cytowany wyrok nie jest odosobniony. W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala różnicować opłaty za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego przy uwzględnieniu kryteriów dotyczących powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszańców zamieszkujących daną nieruchomość (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II FSK 1797/15; z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3231/15).

W ocenie Sądu, ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Ponadto wskazać trzeba, że ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U . z 2019r., poz.1579), która weszła w życie z dniem 6 września 2019r., do przepisu art.6j ust.2a dodano zdanie drugie, w myśl którego rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Z uzasadnienia do projektu w zakresie powyższej zmiany wynika, że nowa regulacja stanowi doprecyzowanie art.6j ust. 2a i ma umożliwić bardziej elastyczne korzystanie z kryteriów różnicujących stawki opłaty w gminach. Kierunek omawianej zmiany wskazuje, że jej celem było zracjonalizowanie polityki gmin w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i gospodarowania tymi odpadami, czemu ma służyć bardziej elastyczna możliwość różnicowania stawki opłaty.

Oznacza to, że Rada Gminy była uprawniona do wyboru metody ustalenia opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g, przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi, uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.