II SA/Lu 800/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-03-30	
Data wpływu	2015-10-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jerzy Dudek /przewodniczący/
Joanna Cylc-Malec
Witold Falczyński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 1904/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 41; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania T. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.,

nr [...], orzekającej o odmowie przyznania odwołującej specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont dachu

– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit "c", art. 41 pkt 1 oraz art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postepowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek T. W. z dnia [...] maja 2015 r., w którym wnioskodawczyni zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie świadczeń "wg pkt 5 i 6 orzeczenia o stopniu niepełnosprawności" oraz "dożywiania z dotacji".

W dniu [...] maja 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony o wyłączenie od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] B. Ś. oraz pracownic socjalnych: H. L. i E. W..

W dniu [...] maja 2015 r. Wójt Gminy [...] wydał postanowienie o odmowie wyłączenia od udziału w sprawie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], zaś Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (działając z upoważnienia Wójta Gminy [...]) w tym samym dniu wydał postanowienie o odmowie wyłączenia ww. pracownic socjalnych.

W dniu [...] maja 2015 r. w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni przeprowadzono w asyście policji wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że dochód T. W., który stanowi jej emerytura, wynosi [...] zł, przy czym z kwoty tej strona otrzymuje jedynie [...] zł, albowiem kwota [...]zł jest jej potrącana na poczet zaległości komorniczych. Ustalono również, że odwołująca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane centralnym ogrzewaniem. W tym samym budynku mieszka mąż odwołującej, z którym odwołująca pozostaje w separacji sądowej. Prowadzi on własne gospodarstwo domowe. Odwołująca stwierdziła, że mąż udziela jej pomocy tylko w sprawach urzędowych, natomiast w czynnościach domowych pomocy nie udziela. Odwołująca oświadczyła również, że ponosi wydatki na lekarstwa i środki pomocnicze w wysokości [...] zł miesięcznie (strona dostarczyła faktury za zakupione leki na kwotę [...]zł). Inne ponoszone przez nią wydatki to opłata za odprowadzanie ścieków - [...] zł, oraz za telefon - [...] zł. Pozostałe wydatki (w tym opłaty za energię elektryczną) pokrywa mąż. Odwołująca jest osobą przewlekle chorą, systematycznie przyjmuje lekarstwa, jest pod stałą opieką lekarską z powodu astmy oskrzelowej, chorób płuc oraz cukrzycy. Wnioskodawczyni ma jednego syna, który mieszka w okolicach P. i z którym utrzymuje telefoniczny kontakt oraz okazjonalnie się spotyka, np. z okazji świąt.

Z obserwacji pracownika socjalnego wynikało, że T. W. jest sprawna fizycznie, porusza się bez żadnych ograniczeń, sprawnie, w granicach normy wiekowej. Odwołująca udzieliła ww. informacji podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, jednak nie wyraziła zgody na podpisanie wywiadu.

Organ I instancji ustalił ponadto, że w dniu [...] listopada 2013 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. zaliczył odwołującą do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, zaś Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2013r. utrzymał ww. orzeczenie w mocy, co oznacza, że obecne schorzenia powodują u odwołującej konieczność częściowej pomocy osób drugich. Organ I instancji zaznaczył, że ostatnie dostarczone przez stronę zaświadczenie lekarskie datowane jest na [...] lutego 2014 r. i wynika z niego, że wnioskodawczyni jest leczona z powodu schorzeń przewlekłych. Wprawdzie strona została wezwana do przedłożenia aktualnego zaświadczenia lekarskiego wskazującego na konieczność pomocy osób drogich, jednak w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. oświadczyła, że aktualnego zaświadczenia lekarskiego nie dostarczy, bowiem według niej ww. zaświadczenie z 2014 r. nie utraciło ważności.

Orzekając o odmowie przyznania T. W. wnioskowanej pomocy organ I instancji podniósł, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego, wynoszącego [...] zł w przypadku osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Udzielenie pomocy z przeznaczeniem m.in. na remonty osobom z przekroczonym kryterium dochodowym nie jest jednak obligatoryjne. Przyznanie pomocy i jej wysokość zależy bowiem od uznania organu pomocy społecznej, wynikającego z oceny sytuacji osoby potrzebującej pomocy. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ winien kierować się ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Organ I instancji zaznaczył, iż nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawczyni, w związku z którą od wielu lat korzysta ona ze wsparcia pomocy społecznej, jednak rozpatrując jej wniosek wziął również pod uwagę sytuację życiową innych osób i rodzin, które zwracają się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o zabezpieczenie ich potrzeb, a także możliwości finansowe samego Ośrodka. Organ wziął również pod uwagę fakt, że odwołującej przyznano w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzją nr [...] świadczenie w wysokości [...] zł na zakup żywności, zaś decyzją nr [...] - świadczenie w wysokości [...] zł na dofinansowanie zakupu lekarstw i środków pomocniczych. Organ zaznaczył także, że do [...] maja 2015 r. wykorzystał już ponad połowę środków z budżetu Ośrodka przeznaczonych na realizację zasiłków celowych i pomocy w naturze w 2015 r. Odwołująca od lat natomiast korzysta z pomocy Ośrodka i w okresie od 2003 do 2015 roku otrzymała pomoc w łącznej wysokości [...] zł, w tym specjalne zasiłki celowe i zasiłki celowe na kwotę [...]zł.

Końcowo organ I instancji zwrócił uwagę, że osoba występująca o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej powinna także sama pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych, dostępnych jej środków. Funkcją pomocy społecznej nie jest stałe bowiem pokrywanie kosztów utrzymania i nie może ona być w ten sposób traktowana. Zdaniem organu I instancji, biorąc pod uwagę niewysoki koszt remontu (2 rolki papy, których koszt łącznie z robocizną wyniesie ok. [...] zł), odwołująca oraz jej mąż, mieszkający w tym samym budynku, powinni sfinansować remont we własnym zakresie. Ponadto odwołująca jest jednym z czterech współwłaścicieli budynku i pozostali współwłaściciele również powinni uczestniczyć w kosztach jego remontu.

Od decyzji organu I instancji T. W. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła, że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący "ponieważ wszelkie preteksty zawarte w uzasadnieniu nie są dowodami istotnymi (...)". Zdaniem odwołującej sytuacja innych osób i rodzin nie ma znaczenia w jej sprawie, zaś świadczenie na naprawę dachu lub remont mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Strona podniosła ponadto, że nie jest współwłaścicielem budynku, przy czym – jak zaznaczyła – "współwłaścicieli jest wielu, wydaje się, że 8 osób nie mieszkających na posesji".

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia i wnioski organu I instancji. Stwierdziło, że organ ten – odmawiając przyznania odwołującej specjalnego zasiłku celowego na remont dachu – wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

Kolegium podkreśliło, że T. W. już wielokrotnie otrzymywała pomoc w postaci specjalnych zasiłków celowych i zasiłków celowych. Ponadto ostatni remont dachu w budynku, w którym zamieszkuje, był przeprowadzony w 2007 r., a jego koszt pokrył OPS. Biorąc pod uwagę niski koszt remontu dachu, organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu I instancji, iż wydatki związane z remontem powinni pokryć odwołująca i jej mąż. Zdaniem Kolegium słusznie także organ I instancji powołał fakt, iż odwołująca jest jednym z czterech współwłaścicieli budynku, a jednym ze współwłaścicieli jest jej syn M.. Konieczność wspólnego ponoszenia kosztów takich przedsięwzięć jak remont dachu, wynika natomiast z art. 207 Kodeksu cywilnego. Nie ma więc w sprawie znaczenia fakt niezamieszkiwania przez niektórych współwłaścicieli w budynku, albowiem i tak są oni obowiązani do wspólnego ponoszenia kosztów remontu, zwłaszcza napraw niewynikających z bezpośredniego użytkowania budynku.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że są one bezzasadne i nie mogą zostać uwzględnione.

Jako błędne Kolegium uznało twierdzenie odwołującej, jakoby sytuacja innych osób i rodzin nie miała znaczenia w jej sprawie. Podniosło w tym względzie, że Ośrodek Pomocy Społecznej ma za zadanie udzielać pomocy również innym osobom i rodzinom z rejonu zwracającym się o zabezpieczenie ich potrzeb, a nie tylko odwołującej. Ośrodek ma przy tym obowiązek stosowanego dysponowania swoimi środkami finansowymi przeznaczonymi na te cele w budżecie, w taki sposób, aby były one wystarczające do zaspokojenia potrzeb wszystkich tych osób, które spełniają wymogi określone przepisami prawa.

Kolegium podzieliło ponadto stanowisko organu I instancji, iż udzielenie pomocy z przeznaczeniem m.in. na remonty dla osób z przekroczonym kryterium dochodowym nie jest obligatoryjne, a tym samym zależy od uznania organu administracji.

Odnosząc się do twierdzenia T. W. dotyczącego stanu własności zamieszkiwanej przez nią nieruchomości Kolegium stwierdziło, że odwołująca jest jednym z czterech współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Jednym ze współwłaścicieli jest też jej syn M.. Pozostałymi współwłaścicielami – jak wynika z ustaleń pracownika socjalnego – są natomiast dwie siostry Z. W.. Twierdzenie odwołującej, iż nie jest współwłaścicielką, jest zatem błędne.

T. W. w ustawowym terminie zaskarżyła powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W ocenie skarżącej w wyniku zaskarżonej decyzji dochodzi do niszczenia jej budynku. Strona podniosła, że ustawa o pomocy społecznej nie określa możliwości finansowych, ani ich nie ogranicza, a remont dachu "stanowi przedmiot mieszczący się w możliwościach pomocy społecznej".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie zasiłku celowego, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), dalej "u.p.s.".

Na wstępie podnieść należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego.

W myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

W przypadku osoby samotnie gospodarującej, jaką jest skarżąca, przyznanie powyższego świadczenia uwarunkowane jest zachowaniem kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., które w czasie orzekania przez organy obu instancji wynosiło 542 zł.

Z niewadliwych ustaleń organów administracji wynika, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Pozostaje w separacji z mężem, który mieszka w tym samym budynku. Jej dochód, który stanowi emerytura w wysokości [...] zł miesięcznie, przekracza kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Na wysokość dochodu skarżącej w rozumieniu art. 8 ust. 1 – 4 u.p.s. nie ma przy tym wpływu okoliczność, że z jej emerytury potrącane są egzekwowane przez komornika należności niealimentacyjne w wysokości [...] zł.

W związku z powyższym należy uznać, że organy administracji prawidłowo, już na etapie subsumpcji, przyjęły jako podstawę orzekania w niniejszej sprawie przepis art. 41 u.p.s. Zgodnie z tym unormowaniem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), ewentualnie zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wnioskowanego przez skarżącą zasiłku, w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, zależy od uznania organu, który nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania tego świadczenia ustala, czy w danej sprawie ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s.

Wskazać należy, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00).

W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 u.p.s. Przypomnieć należy, że skarżąca domagała się przyznania świadczenia na pokrycie kosztu naprawy dachu w zamieszkiwanym przez nią budynku. W ocenie Sądu potrzeby wykonania remontu nie sposób natomiast uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powyższego przepisu. Pojęcie to – jak podkreśla się w orzecznictwie – dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji drastycznych, niecodziennych, nie tylko nadzwyczajnych, lecz także wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 803/10, dostępny w CBOSA). Dlatego też do najczęstszych przypadków przyznania pomocy, o których stanowi art. 41 u.p.s., zalicza się zdarzenie losowe takie jak stan klęski żywiołowej lub ekologicznej. Takiej sytuacji z całą pewnością nie stanowi dająca się przewidzieć potrzeba naprawy dachu, której przewidywalny koszt – jak stwierdziły organy – wyniósłby łącznie z kosztem robocizny ok [...] zł, zwłaszcza w sytuacji osoby, która posiada stały dochód przekraczający kwotę kryterium dochodowego, a ponadto – pomimo przekroczonego kryterium – od lat regularnie uzyskuje w szerokim zakresie pomoc w formie różnorodnych świadczeń z pomocy społecznej. W przypadku skarżącej o braku podstaw do uznania potrzeby remontu dachu w zamieszkiwanym przez nią budynku za "szczególnie uzasadniony przypadek" zasługujący na wsparcie w postaci specjalnego zasiłku celowego, dodatkowo świadczy trafnie podniesiona przez organy okoliczność, iż skarżąca jest jedynie jednym ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku, zaś zgodnie z art. 207 Kodeksu cywilnego wszyscy współwłaściciele zobowiązani są w stosunku odpowiadającym wielkości udziału ponosić wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną. Koszt planowanego przez stronę remontu powinien zatem ją obciążać jedynie w odpowiedniej części. Sytuacja materialna skarżącej, zwłaszcza fakt posiadania stałego dochodu, nie pozwala natomiast na przyjęcie, że nie jest ona w stanie stosownej kwoty na przedmiotowy remont wygospodarować z własnych środków.

Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena sytuacji życiowej skarżącej nie nosi zatem cech dowolności oraz nie przekracza granic uznania administracyjnego, przy czym prowadząc postępowanie wyjaśniające organy nie naruszyły zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślić wypada, że - wbrew twierdzeniu skarżącej - rozpoznając jej wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ I instancji nie mógł pominąć wielkości środków, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej. Oczywistym jest bowiem, że środki te nie są nieograniczone i organ zmuszony jest rozdysponowywać je w sposób umożliwiający udzielenie racjonalnego wsparcia jak największej liczbie osób potrzebujących. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie dowolnych celów w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być zatem dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.