III OSK 742/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-06	
Data wpływu	2025-04-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III SAB/Gl 529/24	
Skarżony organ	Inspektor Pracy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2007 nr 89 poz 589; art.31 ust. 2 i ust. 3 i ust. 4; Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1071; art. 78 §  1; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 529/24 w sprawie ze skargi M.J. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 grudnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 529/24 oddalił skargę M.J. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 15 maja 2024 r. skarżący w związku z przygotowywaniem publikacji prasowej zwrócił się do organu, na podstawie art. 3a i art. 4 ustawy Prawo prasowe, o wydanie skanu protokołu kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy w spółce P. z o.o. z siedzibą w L. w celu sporządzenia krytyki prasowej.

W odpowiedzi na powyższe żądanie organ pismem z dnia 17 maja 2024 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie pełnej nazwy kontrolowanego podmiotu wraz z podaniem danych adresowych – zgodnie z rejestrem KRS lub innym właściwym. Organ wyjaśnił, że uzupełnienie wniosku pozwoli zweryfikować stan ewentualnych działań kontrolnych Państwowej Inspekcji Pracy, Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach. Organ poinformował jednocześnie skarżącego, że w razie nieuzupełnienia braków formalnych, wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania, bez dodatkowego informowania o powyższym wnioskodawcy.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 17 maja 2024 r. wskazał, że jego wniosek dotyczy Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej P. sp. z o.o. i podał dokładny adres ww. spółki oraz numery KRS, NIP i REGON.

W związku z powyższym organ pismem z dnia 28 maja 2024 r. poinformował skarżącego, że nie jest obecnie w posiadaniu dokumentacji pokontrolnej dotyczącej Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej P. sp. z o. o. z siedzibą w L. i wskazał jednocześnie, że przewidywany termin zakończenia postępowania kontrolnego i oddania przez inspektora pracy dokumentacji pokontrolnej nastąpi w dniu 3 czerwca 2024 r. Z uwagi na powyższe organ zwrócił się do skarżącego z prośbą o ponowne złożenie wniosku o udostępnienie dokumentacji po upływie tego terminu.

W odpowiedzi na powyższą informację skarżący podniósł, że jest zaskoczony treścią pisma organu, gdyż zgodnie z jego wiedzą protokół jest już doręczony ww. spółce, co oznacza iż organ dysponuje jego odpisem. Skarżący podkreślił, że oczekuje nadesłania dokumentu w ustawowym terminie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym organ pismem z dnia 29 maja 2024 r. ponownie poinformował skarżącego, że przewidywany termin zakończenia kontroli w podmiocie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej P. sp. z o. o. z siedzibą w L. i oddania przez inspektora pracy dokumentacji pokontrolnej nastąpi w dniu 3 czerwca 2024 r. Dlatego organ powtórzył, że prosi o ponowne złożenie przedmiotowego wniosku po tym terminie.

W piśmie z dnia 30 marca 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej i wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kwocie co najmniej trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego odszkodowania w trybie art. 154 § 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kwocie co najmniej trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę w przypadku jej wyznaczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jest organem prasowym w rozumieniu ustawy Prawo prasowe, zarejestrowanym jako czasopismo przez Sąd Okręgowy w Katowicach postanowieniem z dnia 16 stycznia 2023 r., sygn. akt I Ns.Re.PR. 66/22 pod numerem rejestru [...].

Następnie skarżący wskazał, że złożył do organu wniosek o udzielenie informacji niezbędnych do sporządzenia krytyki prasowej po tym jak uzyskał informację, że podmiot zobowiązany dysponuje już dokumentem, którego udostepnienia się domaga i który został już doręczony podmiotowi kontrolowanemu.

Skarżący podkreślił, że organ w związku z brakiem realizacji jego wniosku pozostaje w rażącej i nieuzasadnionej zwłoce, co uzasadnia wymierzenie mu grzywny i zasądzenie na rzecz skarżącego zadośćuczynienia we właściwej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że argumenty skarżącego w niej zawarte nie zasługują na uwzględnienie, a zarzut pozostawania organu w bezczynności jest chybiony. Organ podkreślił, że wniosek skarżącego został przez niego rozpoznany w 14-dniowym terminie wynikającym z ustawy, poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji. Organ wyjaśnił bowiem, że choć protokół kontroli został podpisany przez kontrolowany podmiot w dniu 14 maja 2024 r., to jednak postępowanie inspektora pracy nie zostało z tym dniem zakończone. Organ podkreślił, że podpisanie protokołu kontroli nie kończy postępowania prowadzonego przez inspektora pracy, który na podstawie dokonanych ustaleń wydaje następnie stosowne środki prawne przewidziane w art. 33 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Tym samym organ powtórzył, że udostepnienie żądanego przez skarżącego protokołu kontroli było możliwe po dniu 4 czerwca 2024 r., tj. po zakończeniu przez inspektora pracy wszelkich czynności związanych z przeprowadzoną kontrolą i oddaniu pełnej dokumentacji celem wprowadzenia do stosownych rejestrów, o czym skarżący został poinformowany.

W związku z powyższym, w ocenie organu, w niniejszej sprawie nie doszło zatem ani do bezczynności ani do przewlekłości postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 grudnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 529/24 oddalił skargę skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a żądana informacja (protokół z kontroli) jest informacją publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dodał, że bezsporne jest także, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w ustawowym terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), jednoznacznie informując skarżącego, iż nie jest w posiadaniu żądanego protokołu z kontroli. Organ przy tym podał, że przewidywany termin zakończenia postępowania kontrolnego i oddania przez inspektora pracy dokumentacji pokontrolnej nastąpi w dniu 3 czerwca 2024 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji nie znalazł powodów, dla których mógłby podważyć oświadczenie organu, że nie posiada żądanej informacji publicznej oraz że przewidywany termin zakończenia kontroli został wyznaczony na dzień 3 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, że to, że kontrolowany podmiot podpisał protokół w dniu 14 maja 2014 r., (co potwierdził organ w odpowiedzi na skargę) nie oznacza, że organ był w jego posiadaniu.

Jak wyjaśnił bowiem Sąd I instancji, zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu. Natomiast protokół podpisuje inspektor pracy prowadzący kontrolę oraz osoba lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany (art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Podmiotowi kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole (art. 31 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Zastrzeżenia należy zgłosić na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (art. 31 ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). W razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 4, inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zobowiązany jest je zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń - zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu (art. 31 ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że z powyższych przepisów wynika, że podpisanie protokołu przez podmiot kontrolowany, nie oznacza, że jego treść jest ostateczna, a kontrola zakończona. Dodał, że z akt sprawy wynika, że zestawienie danych z kontroli zostało sporządzone w dniu 31 maja 2024 r., a wprowadzenie do rejestru nastąpiło w dniu 4 czerwca 2024 r.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że powyższe okoliczności potwierdzają zatem, że organ nie był bezczynny ani nie prowadził sprawy w sposób przewlekły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o wyznaczenie rozprawy zdalnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie wniosków skargi w całości, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na rozprawie, sygnalizując jednocześnie, iż w związku z odmową zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę, złożył skargę konstytucyjną, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu "kwalifikowane naruszenie":

1. art. 174 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 31 ust. 2 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez wadliwą wykładnię a to poprzez uznanie, iż sporządzenie przez organ kontroli protokołu kontroli i podpisanie go przez podmiot zobowiązany nie oznacza, iż dokument istnieje w porządku prawnym i jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej;

2. art. 174 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 31 ust. 4 i ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez wadliwą wykładnię, a to poprzez uznanie, iż prawo do wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli oznacza, iż dokument nie istnieje w porządku prawnym i jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, podczas gdy wniesienie zastrzeżeń nie jest integralną częścią protokołu w związku z art. 31 ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy;

3. art. 174 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez wadliwą wykładnię, a to poprzez uznanie, iż złożenie podpisu pod dokumentem nie oznacza zaistnienia tego dokumentu jako aktu prawnego – protokołu kontroli.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od kwestii ustalenia czy datą posiadania informacji publicznej jest data sporządzenia i podpisania dokumentu, a następnie od ustalenia czy fakt powstania dokumentu wytworzonego przez organ kontroli oznacza, że istnieje on w jego dyspozycji. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy protokół kontroli jest dokumentem zawierającym szereg elementów, w tym – zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy – podpis osoby kontrolującej czyli inspektora Państwowej Inspekcji Pracy, który sporządza protokół, a także podpis podmiotu kontrolowanego. Jak wskazał skarżący kasacyjnie, złożenie podpisu pod dokumentem oznacza zaistnienie go w porządku prawnym, a więc nadanie mu statusu dokumentu, poprzez czynność określoną w art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe oznacza, że z chwilą sporządzenia i podpisania protokołu staje się on dokumentem istniejącym, a w okolicznościach niniejszej sprawy dokument ten staje się informacją publiczną.

Skarżący kasacyjnie dodał przy tym, że nie ma znaczenia dla faktu istnienia tej informacji publicznej to, że zgodnie z art. 31 ust. 4 i ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy podmiot kontrolowany może wnieść zastrzeżenia do treści protokołu, skoro zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy treść protokołu kontroli nie mogła już ulec zmianie. Ponadto, co ma w ocenie skarżącego kasacyjnie fundamentalne znaczenie w sprawie, termin sporządzenia przedmiotowego protokołu to 14 maja 2024 r. i w tym dniu protokół został podpisany zarówno przez inspektora Państwowej Inspekcji Pracy, jak i podmiot kontrolowany. Skarżący kasacyjnie dodał także, że zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy termin do wniesienia zastrzeżeń mijał po 7 dniach, a więc w dniu 21 maja 2014 r., co oznacza jego zdaniem, że w dniu 28 maja 2024 r., tj. w momencie poinformowania skarżącego o braku istnienia tego dokumentu – w rzeczywistości był on w posiadaniu podmiotu zobowiązanego jako organu kontrolującego. Skoro zatem inspektor Państwowej Inspekcji Pracy jest pracownikiem organu, a jednocześnie działa jako organ, to oznacza zdaniem skarżącego kasacyjnie, że organ w dniu 28 maja 2024 r. był w posiadaniu żądanej informacji publicznej i udzielił skarżącemu nieprawdziwej informacji, że będącym przedmiotem wniosku dokumentem nie dysponuje.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że organ miał oczywiście - z powodów faktycznych - prawo przedłużenia terminu do udzielenia informacji publicznej, o ile z powodów technicznych nie był w stanie udzielić odpowiedzi na pytanie prasowe skarżącego w terminie wskazanym w ustawie, jednak braku udzielenia odpowiedzi nie mogło uzasadniać podanie nieprawdziwej informacji, że informacja publiczna w ogóle nie istnieje i nie jest w posiadaniu organu.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że celem regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest umożliwienie organom wydłużenia przysługującego im czasu w sytuacjach, gdy charakter wnioskowanej informacji powoduje, że nie jest możliwe wyodrębnienie jej i udostepnienie w ustawowym terminie 14 dni lub gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zakresu złożonego wniosku, np. jest on nieprecyzyjny lub wielowątkowy. Regulacja ta nie może natomiast służyć dowolnemu wydłużaniu terminu przez organ albo usprawiedliwianiu zwłoki, gdy uzyskanie informacji konieczne jest "tu i teraz" dla sporządzenia krytyki prasowej. Skarżący kasacyjnie podniósł, że zupełnie nie do przyjęcia jest uznanie, że wykonywanie w sposób wadliwy normalnych, ustawowych zadań przez podmiot zobowiązany miałoby utrudniać sporządzenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w szczególności nie jest taką przesłanką fakt istnienia pozornych trudności albo konieczność zanonimizowania dokumentów. Właśnie dlatego w ocenie skarżącego kasacyjnie ustawa przewiduje 14-dniowy termin na udzielenie informacji, aby w tym czasie nastąpiło dokonanie czynności niezbędnych do ujawnienia informacji publicznej wnioskującemu. Nie jest natomiast dopuszczalne, co podkreślił skarżący kasacyjnie, stosowanie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu uchylania się od podejmowania obowiązków ustawowych w terminie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podtrzymując stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Treść i konstrukcja zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na podstawie każdego z nich skarżący kasacyjnie wskazując na "kwalifikowane naruszenie" przepisów, tj. art. 174 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) – dalej zwanej: u.d.i.p. i art. 31 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1712 ze zm.) – dalej zwanej: u.p.i.p., art. 174 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 31 ust. 4 i ust. 5 u.p.i.p. oraz art. 174 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 31 ust. 3 u.p.i.p. i art. 78 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.) – dalej zwanej: k.c., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji ich błędnej wykładni, w rzeczywistości usiłuje zakwestionować i podważyć dokonane w sprawie ustalenia faktyczne dotyczące tego czy organ w momencie złożenia wniosku oraz udzielenia na niego odpowiedzi dysponował żądanym przez skarżącego kasacyjnie dokumentem. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku.

Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego, czy z podstawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych, z uwagi na treść powyższych zarzutów podkreślenia wymaga to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie przywołanych w zarzutach przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Niezależnie jednak od powyższego o wadliwości sformułowanych w skardze kasacyjnie zarzutów świadczy przede wszystkim ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnej wykładni art. 174 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 31 ust. 2 i ust. 3 u.p.i.p., a także art. 174 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 31 ust. 4 i ust. 5 u.p.i.p. oraz art. 174 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 31 ust. 3 u.p.i.p. i art. 78 § 1 k.c., jak już wskazano, kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w uznaniu za prawidłowe wyjaśnień organu jakoby w momencie złożenia wniosku i udzielenia odpowiedzi na niego nie dysponował jeszcze dokumentem będącym przedmiotem żądania skarżącego.

Choć strona skarżąca kasacyjnie nie doprecyzowała podstaw kasacyjnych w niniejszej sprawie, to w związku z tym, że zarzuca Sądowi I instancji na ich podstawie dokonanie błędnej wykładni wskazanych w zarzutach przepisów, domniemywać można, iż jej intencją było sformułowanie zarzutów w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty okazały się niezasadne przede wszystkim z tego powodu.

Na koniec wskazać należy, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stwierdził, że "sporządzenie przez organ kontroli protokołu kontroli i podpisanie go przez podmiot zobowiązany nie oznacza, iż dokument istnieje w porządku prawnym i jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej", "prawo do wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli oznacza, iż dokument nie istnieje w porządku prawnym i jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej" oraz że "złożenie podpisu pod dokumentem nie oznacza zaistnienia tego dokumentu jako aktu prawnego – protokołu kontroli". Sąd I instancji wskazał bowiem jedynie, że "to, że kontrolowany podmiot podpisał protokół w dniu 14 maja 2014 r., (co potwierdził organ w odpowiedzi na skargę) nie oznacza, że organ był w jego posiadaniu. (...) podpisanie protokołu przez podmiot kontrolowany, nie oznacza, że jego treść jest ostateczna, a kontrola zakończona. Z akt sprawy wynika, że zestawienie danych z kontroli zostało sporządzone w dniu 31 maja 2024 r., a wprowadzenie do rejestru nastąpiło w dniu 4 czerwca 2024 r.". Skoro zatem Sąd I instancji nie wyraził poglądu przypisywanego mu przez skarżącego kasacyjnie, to tym samym nie mógł w przypisywany mu sposób naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, a zatem również przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.