Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Monika Kramek po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi [...] SA z siedzibą w K. na wystąpienie pokontrolne Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia 1 lipca 2024 r., znak: IF6.710.7.2023 w przedmiocie stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w stosunku do klientów postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić [...] SA z siedzibą w K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 6 sierpnia 2024 r. pod pozycją 26846.

[...] SA z siedzibą w K. (dalej: skarżąca, spółka), pismami z 2 sierpnia 2023 r., wniosła skargę na wystąpienie pokontrolne Generalnego Inspektora Informacji Finansowej (dalej: organ) z 1 lipca 2024 r., znak: IF6.710.7.2023.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: ppsa), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 ppsa).

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) – sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 ppsa, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 ppsa.

Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (...) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a ppsa).

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi spółki jest czynność - wystąpienie pokontrolne Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z 1 lipca 2024 r., znak: IF6.710.7.2023.

W świetle przytoczonych przepisów przyjąć należy, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ppsa orzeczenia organów, czy też działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, jak również przewlekłość. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., str. 43-45).

W orzecznictwie wskazuje się (por. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1436/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże), że akt stanowiący wystąpienie pokontrolne może mieścić się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i z tego względu będzie mógł podlegać kontroli sądowo-administracyjnej. Musi jednak wywoływać skutki prawne, a zatem oddziaływać bezpośrednio na sferę uprawnień lub obowiązków jego adresata. Przy czym sądy, opierając się na stanowiskach wyrażonych w uchwałach NSA z: 7 grudnia 1998 r., FPS 18/98 i 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, konsekwentnie prezentują pogląd, zgodnie z którym zaskarżanie wyniku kontroli jest możliwe wyjątkowo, wyłącznie wówczas, gdy akt ten nakłada na kontrolowanego określone obowiązki. Jeżeli zatem wynik kontroli wskazuje jedynie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2005 r., FSK 1714/04; postanowienie NSA z 23 września 2010 r., II FSK 1482/10; wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., II GSK 202/05; postanowienie NSA z 29 lipca 2011 r., II FSK 368/11; postanowienie NSA z 11 grudnia 2007 r., II GSK 265/07; postanowienie NSA z 18 lutego 2009 r., I OSK 405/08; postanowienie NSA z 16 września 2009 r., II GSK 1064/08; postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., II FSK 139/13; postanowienie NSA z 9 listopada 2017 r.; postanowienie NSA z 16 kwietnia 2018 r., II FSK 876/18).

W konsekwencji decydujące dla możliwości poddania wyniku kontroli kognicji sądu administracyjnego jest ustalenie, czy stanowi on dla kontrolowanego źródło obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.

Zaskarżone wystąpienie pokontrolne zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2023 r. poz. 1124, ze zm.; dalej: ustawa).

Zgodnie z art. 130 ustawy – Generalny Inspektor Informacji Finansowej sprawuje kontrolę wykonywania przez instytucje obowiązane obowiązków w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Z kolei według art. 142 ust. 1 pkt 1 ustawy, kontroler sporządza wystąpienie pokontrolne Generalnego Inspektora w terminie 30 dni od dnia doręczenia kontrolowanej instytucji obowiązanej protokołu kontroli - w przypadku braku zastrzeżeń, o których mowa w art. 141 ust. 7. Wystąpienie pokontrolne zawiera (art. 142 ust. 3 ustawy):

1) ocenę działalności instytucji obowiązanej w zakresie objętym kontrolą;

2) zwięzły opis ustaleń kontroli, a w przypadku ustalenia nieprawidłowości - wskazanie przepisów prawa, które zostały naruszone;

3) zalecenia pokontrolne ze wskazaniem sposobu i terminu usunięcia ustalonych nieprawidłowości.

W terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego kontrolowana instytucja obowiązana przesyła Generalnemu Inspektorowi informacje o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych lub o stanie ich realizacji, wraz ze wskazaniem ostatecznego terminu ich wykonania (art. 142 ust. 4).

Już zatem z powyższej treści można wywnioskować, że zaskarżony akt, będący swoistym zakończeniem postępowania kontrolnego, nie spełnia ww. kryteriów aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Nie ustala on bowiem praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, a jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego.

Z powyższego wynika, że zarówno w przepisach ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest odrębnej normy kompetencyjnej (czy ustawy szczególnej), w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na czynności związane z uprawnieniami kontrolnymi Generalnego Inspektora Informacji Finansowej.

Zatem stanowisko skarżącej, że wystąpienie pokontrolne organu podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, nie jest prawidłowe. Zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w powołanym przepisie, gdyż nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego. Akt ten jest bowiem następstwem uprawnień kontrolnych realizowanych przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej. Dopiero na skutek przeprowadzonej kontroli mogą zostać zainicjowane postępowania administracyjne w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej w zakresie naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli, o której mowa w art. 130 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. c-e oraz pkt 2 i 3 (art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Zgodnie z art. 147 pkt 15 ustawy – instytucja obowiązana, która nie dopełnia obowiązku wykonania zaleceń pokontrolnych wydanych przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej podlega karze administracyjnej. Wówczas w postępowaniu w sprawie ewentualnego nałożenia kary administracyjnej, Generalny Inspektor Informacji Finansowej będzie oceniał zasadność twierdzeń kontrolerów, zawartych w wystąpieniu pokontrolnym, a skarżąca będzie miała wtedy prawo podważenia tej oceny w środkach odwoławczych. Oznacza to, że kwestionowanie twierdzeń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym w skardze do sądu administracyjnego jest na obecnym etapie przedwczesne.

Sąd podkreśla, że wskazane postępowanie kontrolne nie kończy się wydaniem przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie. Zgadzając się ze zdaniem wyrażanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 9 czerwca 2015 r., II GSK 1125/15, trzeba zaakcentować, że wystąpienie pokontrolne "nie stanowi rozstrzygnięcia władczego zawierającego rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Przekazanie podmiotowi kontrolowanemu wystąpienia pokontrolnego, jak i ustosunkowanie do kwestii zastrzeżeń na jego tle - samo przez się nie kształtuje jeszcze sytuacji kontrolowanego podmiotu w sensie materialnoprawnym. Ustalenia i wnioski wskazane w wystąpieniu pokontrolnym nie tworzą nowej sytuacji prawnej dla skarżącego, a jedynie stwierdzają, że kontrolowany nie wypełnia obowiązków przewidzianych prawem. Zalecenia pokontrolne stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego." Podobnie w postanowieniu z 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 1591/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "wydane przez organ zalecenia pokontrolne nie rodzą żadnego obowiązku, jak również uprawnień dla podmiotu kontrolowanego, a jedynie dają temu podmiotowi możliwość zapłaty wskazanej w wezwaniu kwoty dotacji, na zasadzie dobrowolności. Stąd też wezwanie to nie może być uznane za czynność materialno-techniczną, podlegającą kontroli sądowo-administracyjnej.".

Kluczowym z punktu widzenia efektywności kontroli elementem wystąpienia pokontrolnego są tzw. zalecenia pokontrolne (art. 142 ust. 3 pkt 3 ustawy). Jest to typowa część tego typu dokumentów (także w wystąpieniach pokontrolnych Najwyższej Izby Kontroli i izb obrachunkowych). Z reguły zawiera wskazanie źródeł i przyczyn ustalonych nieprawidłowości, jak również ewentualnie ich rozmiary i osoby odpowiedzialne. Najważniejsze w zaleceniach pokontrolnych są jednak wnioski, które w przypadku kontroli przeprowadzanej na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu muszą zawierać wskazanie sposobu i terminu usunięcia zidentyfikowanych w trakcie kontroli nieprawidłowości - art. 142 ust. 3 pkt 3 ustawy (por. w: Zapadka Piotr (red.), Komentarz do ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, [w:] Prawo obrotu pieniężnego, Warszawa 2023). Należy przyjąć, że wnioski powinny być sformułowane w sposób zrozumiały i precyzyjny, tak aby nie pozostawiać wątpliwości co do ustalonych nieprawidłowości i wybranych przez kontrolera środków do ich usunięcia. Biorąc pod uwagę, że zalecenie nie jest obowiązkiem - wynik kontroli nie podlega kontroli przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z 14 kwietnia 2014 r., II FSK 3706/13; wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r., I GSK 684/18).

W związku z tym, należy przyjąć, że wystąpienie pokontrolne, które wskazuje wyłącznie na stwierdzone uchybienia i zawiera wnioski o ich usunięcie, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że takie wystąpienie zawiera jedynie ustalenia i związane z nimi wnioski, które z istoty swej nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego. Spoczywający na kontrolowanym lub jednostce nadrzędnej obowiązek udzielenia odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne nie mieści się w związku z tym w pojęciu obowiązków w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż nie występuje tu wymagany związek z kwestionowanym aktem. Należy zaznaczyć, że wystąpienie pokontrolne nie nakłada na kontrolowanego żadnych obowiązków, które mogłyby zmienić jego sytuację prawną, a jedynie formułuje wnioski, mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Wystąpienie pokontrolne wskazuje, że nie jest ono nakierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec spółki (por. postanowienie NSA z 30 maja 2023 r., II GSK 179/23; postanowienie NSA z 29 maja 2007 r., II GSK 29/07).

Sąd wskazuje także, że przepisy prawa nie przewidują przypadku odwołania od wystąpienia pokontrolnego Generalnego Inspektora Informacji Finansowej czy też zgłoszenia kolejnych zastrzeżeń do organu wyższego rzędu. Ten etap kontroli został zakończony. Dokument ten nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego. Nie można zatem porównywać wystąpienia pokontrolnego z decyzją administracyjną. tj. jednostronnym, władczym aktem organu administracyjnego, rozstrzygającym indywidualną sprawę konkretnego adresata (szeroko analizowano tę sprawę w: E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, Warszawa 2017, s. 208 i n.; a także E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Dopuszczalność zaskarżania wyników kontroli – możliwość weryfikacji ustaleń pokontrolnych, KP 2013/4).

Zatem wystąpienie pokontrolne Generalnego Inspektora Informacji Finansowej nie ma charakteru orzeczenia administracyjnego, a stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia. Może być ono podstawą późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które dopiero zakończą się właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Sam organ nie dysponuje jednak środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym oraz nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Podobne rozwiązania przyjęto w orzecznictwie sądowym wydanym w związku ze stosowaniem ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 224). Wskazuje ono, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie obejmuje działalności kontrolnej, realizowanej przez organy administracji publicznej. Oznacza to brak kognicji sądu administracyjnego do badania wystąpień kontrolnych wydanych na podstawie ustawy o kontroli w administracji rządowej. Polska judykatura jednolicie przyjmuje, że wystąpienie pokontrolne: nie jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa); nie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa); nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ppsa); nie jest także wskazane w innej ustawie (art. 3 § 3 ppsa) jako akt, który podlegałby kontroli sądów administracyjnych. Tym samym wystąpienie pokontrolne nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. M. Nowikowska, Dopuszczalność zaskarżania do sądu wystąpień pokontrolnych – ustawa o kontroli w administracji rządowej, "Kontrola Państwowa" 3/2021).

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, sąd uznał, że wniesienie skargi na przedmiotowe wystąpienie pokontrolne powinno skutkować jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zajął tutejszy sąd w postanowieniach z 21 września 2017 r., V SA/Wa 1232/17 i z 11 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 412/18, z

19 grudnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2086/23, podzielone przez NSA w postanowieniach z 6 grudnia 2018 r., I GSK 684/18 i z 9 listopada 2018 r., I GSK 3146/18, z 11 grudnia 2024 r. II GSK 1204/24.

Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonych wpisów sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.