III OSK 339/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-06-05	
Data wpływu	2023-02-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 842/22	
Skarżony organ	Minister Insfrastruktury i Budownictwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. [...] S.A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 842/22 w sprawie ze skargi N. na decyzję P. [...] S.A. z dnia 30 marca 2022 r., nr KOZ04.0134.20.2018.AY/24 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.[...] S.A. na rzecz N. [...] S.A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 842/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. [...] S.A. (dalej: "skarżąca") na decyzję P. [...] S.A (dalej "organ") z dnia 30 marca 2022 r. nr KOZ04.0134.20.2018.AY/24 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca wnioskiem z dnia 5 marca 2018 r. wystąpiła do P. [...] S.A. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej rewitalizacji budynku zabytkowego [...] i (w zakresie dokumentów wymienionych w 14 punktach).

Decyzjami z 16 kwietnia 2018 r. i 9 maja 2018 r. P. [...] S.A. odmówiło udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt 1-3, 5-8 i 10-14 wniosku z 5 marca 2018 r. Wskazane decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 990/18.

Rozpoznając po raz kolejny wniosek skarżącej, P. [...] S.A. w zakresie pkt 1, 2 i 3 wniosku wydała decyzję z 5 kwietnia 2019 r., nr KOZ04.0134.20.2018.AY/12, odmawiając udzielenia informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony interesów gospodarczych P. [...] S.A . W odpowiedzi zaś na pozostały zakres pytań żądanych we wniosku P. [...] S.A udzieliła odpowiedzi odrębnym pismem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1139/19 (utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 12 października 2021 r., sygn. akt III OSK 842/22), uchylił decyzję P. [...] S.A. z 5 kwietnia 2019 r. W ocenie Sądu odmawiając udostępnienia żądanych informacji organ nie wyjaśnił, dlaczego wnioskowane przez skarżącą informacje publiczne stanowią dla P. [...] S.A. wartość gospodarczą. Organ wskazał bowiem wyłącznie sam fakt, że informacje te należą do sfery interesów gospodarczych P. [...] S.A., wobec czego brak jest możliwości ich udostępnienia. Organ nie wykazał zaś w żaden sposób, że informacje będące przedmiotem wniosku mają charakter obiektywnie informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności, a więc okoliczności uzasadniającej ograniczenie dostępu uprawnionego podmiotu do informacji publicznych.

P. [...] S.A. zaskarżoną decyzją z dnia 30 marca 2022 r., nr KOZ04.0134.20.2018.AY/24, ponownie odmówiły udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, uznając, że informacje, o które wnioskuje skarżąca, należą do informacji chronionych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: "u.d.i.p."). Zdaniem P. [...] S.A. wnioskowane przez skarżącą dokumenty obrazują nie tylko proces decyzyjny podejmowany w P. [...] S.A., ale zawierają również informacje, które mogą zostać wykorzystane przez skarżącą w sporze sądowym przeciwko P. [...] S.A. o zapłatę, a tym samym mogą narazić P. [...] S.A. na szkodę w przypadku uwzględnienia powództwa skarżącej.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z 4 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że odmowa udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy wymaga szczegółowego określenia warunkującej ją przesłanki, wskazania z czego jest ona wywodzona oraz w czym znajduje uzasadnienie. Nie jest możliwe prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej – w tym zwłaszcza wydanie w tym przedmiocie decyzji odmownej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy – bez wnikliwej analizy dokumentów, w których taka informacja potencjalnie jest zawarta oraz dokumentów wskazujących na podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do zachowania ich w poufności. Z tych też względów poddana kontroli Sądu decyzja wymyka się z możliwości oceny twierdzeń P. [...] S.A. co do zasadnego, bądź nie, zastosowania w zaskarżonej decyzji, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, norm stypizowanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Bardzo duży stopień ogólności argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji prowadzi do stwierdzenia, iż do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny z uwagi na utajnienie danych, co nie pozwala na ustalenie, czy mamy do czynienia z wypełnieniem przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza, że P. [...] S.A. ponownie nie spełniły wymagań wyjaśnienia, dlaczego wnioskowane przez skarżącą informacje publiczne stanowią dla P. [...] S.A. wartość gospodarczą. Tym samym P. [...] S.A. nie zastosowała się się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniej wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych.

Na powyższe orzeczenie organ wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 153 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednio wydanych wyrokach sądów administracyjnych, w tym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1139/19 i ustalenie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powtórzył jedynie swoją dotychczasową argumentację zawartą w poprzednich, uchylonych już decyzjach - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do uchylenia zaskarżonej decyzji;

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na ustaleniu, że w uzasadnieniu decyzji brak jest dokładnego wyjaśnienia dlaczego i w jakim zakresie dla P. [...] S.A. żądane informacje stanowią wartość gospodarczą oraz czy ujawnienie żądanych informacji wywołałoby szkodę organowi i w jakim zakresie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do uchylenia zaskarżonej decyzji;

art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na ustaleniu, że P. [...] S.A nie dokonała wszechstronnego rozważenia charakteru każdej z żądanych od P. [...] S.A. informacji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Dodatkowo zawnioskował o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. [...] S.A. przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie.

Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1139/19. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4136/21. Treść uzasadnienia decyzji z dnia 30 marca 2022 r. stanowi w zasadzie powielenie treści uzasadnienia decyzji z dnia 5 kwietnia 2019 r. Organ nie wyjaśnił, dlaczego objęte wnioskiem dostępowym informacje mają dla P. [...] S.A. wartość gospodarczą. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1139/19 wskazano, że kwestionowana decyzja w zakresie uzasadnienia jest ogólnikowa i nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. W uzasadnieniu decyzji z 30 marca 2022 r. zamieszczono stwierdzenie, że informacje objęte żądaniem wniosku posiadają dla P. [...] S.A. wartość gospodarczą, handlową, brak jednak wyjaśnienia, w czym wartości tej podmiot zobowiązany upatruje. Nie wykazano również w jaki sposób ujawnienie żądanych informacji mogłoby wywołać szkodę w działalności P. [...] S.A., bądź w działalności innego przedsiębiorcy (z jego wskazaniem) oraz na czym ta ewentualna szkoda miałaby polegać. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, co w istocie przemawiało za uznaniem, że żądane informacje korzystają z ochrony z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Z pierwszym zarzutem korespondują zarzuty 2 i 3 skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów k.p.a. oraz u.d.i.p. Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu powołanego prawomocnego wyroku z 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1139/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji brak jest dokładnego wyjaśnienia, dlaczego i w jakim zakresie dla organu żądane informacje stanowią wartość gospodarczą oraz czy ujawnienie żądanych informacji wywołałoby szkodę organowi i w jakim zakresie. Ponadto Sąd stwierdził, że organ nie dokonał wszechstronnego rozważenia charakteru każdej z żądanych od P. [...] S.A. informacji, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 k.p.a.

W konsekwencji, wobec niezastosowania się przez organ do wytycznych zawartych w powołanym wyroku, należało uznać, że zarzuty 2 i 3 skargi kasacyjnej również są chybione.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.