Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 307/20 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 31 marca 2020 r. nr 9003-2020-000182 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 307/20 oddalił skargę H. B. (dalej jako "skarżący") na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 marca 2020 r. nr 9003-2020-000182 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2019.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 15 maja 2019 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2019. Skarżący zadeklarował do płatności powierzchnię 13,19 ha, Wariant 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne. Wniosek został poddany kontroli administracyjnej, a następnie decyzją z dnia 6 lutego 2020 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) na rok 2019, w przedmiotowym wariancie w wysokości 8 873,14 zł. Powyższa płatność wynikała z pomniejszenia należności o kwotę w wysokości 2 095,30 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Organ I instancji ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w Wariancie: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, podjętym w dniu 15 marca 2017 r. na 12,04 ha.

W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 31 marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że stosownie do § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo- klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm. - dalej: "rozporządzenie rolno-środowiskowo–klimatyczne") - przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przeprowadzona kontrola administracyjna przedmiotowego wniosku w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (Systemu Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała nieprawidłowości w zadeklarowanej powierzchni działek rolnych skutkujące wykluczeniem z powierzchni działek [...] oraz [...] łącznie 1,15 ha. Organ odwoławczy ustalił, że powierzchnia stwierdzona z tytułu płatności na rok 2019 w ramach realizacji ww. wariantu jest większa, niż powierzchnia podjętego zobowiązania dotyczącego roku gospodarczego 2017 r. W roku gospodarczym 2017 powierzchnia stwierdzona w ramach Wariantu: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne wyniosła 12,04 ha. Organ stwierdził, że dla działki ewidencyjnej nr 745/1 - MKO TUZ wynosi 11,96 ha podczas, gdy powierzchnia zadeklarowana wynosiła 13,09 ha (wykluczono 1,13 ha). Dla działki ewidencyjnej nr 745/2 - MKO TUZ wynosi zaś 0,08 ha w sytuacji, kiedy powierzchnia zadeklarowana wynosiła 0,10 ha (wykluczono 0,02 ha).

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 307/20 ją oddalił.

W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydał decyzję zgodną z przepisami prawa materialnego. W szczególności zasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie również na ustaleniach dokonanych w czasie czynności kontrolnych na miejscu w gospodarstwie skarżącego, a prawidłowości wyników tej kontroli nie może skutecznie podważyć żaden z zarzutów sformułowanych w skardze.

W kontekście stawianych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, i uniemożliwienia skarżącemu zapoznania się z materiałem dowodnym, zaniechania przesłania raportu z kontroli przeprowadzonej na miejscu w marcu 2017 r. i konsekwencji uniemożliwienia podważenia tych wyników kontroli, WSA podzielił stanowisko ugruntowane w orzecznictwie i wynikające z literalnego brzmienia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a także wyrażone już w poprzednich wyrokach zapadłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w sprawach skarżącego za lata 2017 i 2018 r. że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, iż ustawodawca nie przewidział w tym postępowaniu obowiązywania zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony.

W ocenie WSA, nie zasługują zatem na podzielenie zarzuty odwołujące się do zasad wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77, art. 80 i art. 10 k.p.a. Jak wynika z powyższych regulacji organ jedynie na żądanie strony zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania i także jedynie na żądanie stron przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Treść dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego nie wskazuje zaś, aby w postępowaniu tym skarżący zgłaszał wymienione żądania. Treść dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego wskazuje natomiast, że organ, wbrew zarzutom skargi reagował na pisma skarżącego odnośnie przesłania poszczególnych dokumentów czy udzielenia stosownych wyjaśnień. Przede wszystkim jak wynika z akt protokół z oględzin działek nr [...] i [...] dokonanych w marcu 2017 r. skarżący otrzymał od razu, co wynika wprost z jego treści i co potwierdził własnoręcznym podpisem. Ponadto jak wynika z akt administracyjnych skarżącemu w odpowiedzi na jego żądanie zawarte w piśmie z dnia 6 grudnia 2017 r., czy 26 lipca 2018 r. przesłano płytę CD z wynikami kontroli (szkice, fotografie oraz pliki z danymi wektorowymi) i informacją, że powyższe dane stanowią cały materiał dowodowy jakim dysponuje organ z przedmiotowej kontroli (k. 232, 236, 237 niebieska teczka akt administracyjnych).

Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie podważył twierdzeń organów, iż zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych nie zostały złożone. Tym samym w okolicznościach kiedy skarżący uczestniczy w kontroli na miejscu, nie składa zastrzeżeń, to niezasadne są zarzuty skargi, iż skarżący został pozbawiony możliwości merytorycznego ustosunkowania się do wyników z kontroli na miejscu. Jak wynika z akt skarżący miał możliwości zweryfikowania wyników kontroli, czego jednak nie uczynił.

W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły, że powierzchnia działek zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 (jak i w poprzednich latach 2017, 2018, co zostało przez Sąd skontrolowane w powołanych przez organ wyrokach) nie pokrywała się z rzeczywistością, a co zostało ustalone w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia 1306/2013. Niewątpliwie ustalania dotyczące stanu z 2017 r., z uwagi na charakter zobowiązania rolo-środowiskowo-klimatycznego mają odniesienie do stanu niniejszej sprawy, albowiem jak wynika z powołanych na wstępie przepisów zobowiązanie skarżącego jest realizowane przez okres 5 lat od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej i obejmuje, co nie zostało przez skarżącego podważone ani w tym, ani w poprzednich postępowaniach dla Wariantu: 5.4. Półnaturalne Łąki wilgotne, podjętego 15 marca 2017 r., powierzchnię 12,04 ha. Organ przeprowadzając w 2017 r. kontrolę na miejscu, wizytując zadeklarowane działki i dokonując oceny i pomiaru stanu faktycznego użytkowania, z wykorzystywaniem urządzenia GPS, poczynione ustalenia udokumentował stosownymi zapisami do protokołu z kontroli i załączoną do protokołu dokumentacją fotograficzną, a wyniki tej kontroli, które nie zostały przez skarżącego skutecznie podważone, zostały w pełni uwzględnione w ustaleniu MKO TUZ dla przedmiotowych działek.

Skarżący, w trybie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 307/20. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.) tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., przez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, w wyniku czego doszło do naruszenia przepisy postępowania, tj.:

a) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1312 z późn. zm.), dalej "ustawa o płatnościach", poprzez:

- niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego,

- nieudzielenie skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych,

- niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co skutkowało pozbawieniem go możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, pomimo zgłoszenia żądania tego przed wydaniem skarżonej decyzji,

w wyniku czego w przedmiotowej sprawie wydano decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, bez merytorycznego ustosunkowania się przez organ do jego żądań i bez faktycznego udzielenia skarżącemu, który jest osobą fizyczną, wskazówek oraz informowania go w sposób zrozumiały o podjętych przez organ działaniach w sprawie, co w konsekwencji miało wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, przysługujących skarżącemu, jako obywatelowi, ponieważ wykorzystano przy tym jego nieznajomość prawa;

b) art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, noszące znamiona odstąpienia przez organ od zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie skarżącego, jako obywatela do władzy publicznej, podczas gdy taka wynikająca z prawa praktyka rozstrzygania spraw przez organy administracji publicznej jest powszechnie akceptowana i niekwestionowana;

c) art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, ponieważ takim działaniem uniemożliwił stronie wypowiedzenie się, co do przeprowadzonych przez organ kontroli administracyjnych i na miejscu, w wyniku czego, skarżona decyzja została wydana niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym, powodując wystąpienie po stronie skarżącego szkody;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku ku temu przesłanek, zwłaszcza w sytuacji naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieprzekazanie istotnych dla skarżącego informacji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania przez niego wniosków, na podstawie których to informacji mógłby on dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach względem dowodowego zgromadzonego przez ARiMR, stanowiącego faktyczną podstawę skarżonej decyzji podjętej w oparciu o niezorientowaną w czasie ortofotomapę, ponieważ widniejąca na niej data 29 marca 2017 r, nie odpowiadała porze roku, którą dokumentowała ortofotomapa, a tej z dnia 28 września 2017 r., w ogóle nie doręczono, co skutkowało pozbawieniem skarżącego czynnego udziału w sprawie;

e) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie dowodów, w szczególności ekspertyzy biegłego geodety oraz zdjęć wykonanych przez pracowników ARiMR w czasie kontroli z marca 2017 r., co skutkowało rozpatrzeniem sprawy w oparciu o niektóre dowody, a nie o całokształt materiału dowodowego;

f) art. 106 § 5 p.p.s.a., w zw. z art. 233 § 1 k.p.a., poprzez niewszechstronne rozważenie zebranego materiału dowodowego, w wyniku czego zaistniały nieusuwalne sprzeczności w rozumowaniu Sądu I instancji, skutkujące tym, że podstawa faktyczna wyroku stała się niezgodna ze stanem rzeczywistym;

g) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wybiórcze wskazanie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, z powodu których Sąd I instancji dowodom przedstawionym w sprawie przez skarżącego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

2. Art. 133 p.p.s.a. w zw. z art 54 § 2 p.p.s.a przez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, który to błędnie uznał, przez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, który to błędnie uznał, że przesłane przez organ akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone zaskarżonym orzeczeniem, chociaż treść przepisu art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a., wskazuje na obowiązek organu do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy, co w rzeczywistości nie miało miejsca, o czym min. świadczy niezałączenie do akt ekspertyzy biegłego geodety;

3. przepisu art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem decyzji, co z kolei było wynikiem całkowicie błędnego przyjęcia, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy mamy do czynienia z naruszeniem całego szeregu przepisów prawa, co czyniło zasadnym uwzględnieniem skargi.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) NR 809/2014 z dn. 17 lipca 2014 r., Dz. Urz. UE.L. Nr 227, str. 69, poprzez uznanie, że nie ma on w przedmiotowej sprawie zastosowania, pomimo zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie tj., umożliwienie stronie zapoznania się z wynikami kontroli w taki sposób, aby mogła ona merytorycznie do niej się odnieść, w szczególności poprzez zaniechanie przesłania stronie raportu, o którym mowa w tym przepisie z kontroli prowadzonej na miejscu 29 marca - 30 marca 2017 r.;

b) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 217), dalej "ustawa o PROW 2014-2020", poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że ARiMR nie ma obowiązku zapoznawania drugiej strony z zebranymi w ramach kontroli dowodami, a obowiązek ich przedstawiania ciąży wyłącznie na wnioskodawcy;

c) art. 74 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkowało m.in. zaniechaniem przeprowadzenia kolejnej wizytacji terenowej i oparcie skarżonych decyzji wyłącznie na pomiarach dokonanych na ortofotomapach, mimo, że skarżący wielokrotnie o to wnioskował;

d) art. 5 rozporządzenia Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, poprzez dokonanie korekt w systemie LPIS, skutkujących powstaniem działki referencyjnej nieodpowiadającej wymaganym tym przepisem cechom, jak również stanowi rzeczywistemu.

Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wskazując na przytoczone wyżej podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie od ARiMR na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Jak również o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w istocie skarżący podważa przepisy prawa procesowego poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego w sprawie.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 w łącznej wysokości 8 873,14 zł. Kwota ta jest wynikiem pomniejszenia całej płatności o kwotę w wysokości 2.095,30 zł z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności.

Za nieusprawiedliwione, należy uznać ujęte w punkcie I.1 od b) do g) petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. zauważyć należy, że w systemie płatności rolniczych ustawodawca odmiennie uregulował zasady prowadzenia tych postępowań, zmodyfikował reguły wynikające z k.p.a. W art. 4 ustawy o PROW 2014-2020, ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 przytoczonego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy o PROW 2014-2020, z której wynikają pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji k.p.a. Ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o PROW 2014-2020 a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o PROW 2014-2020, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia spełnienia kryteriów przyznania pomocy. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, tamże). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, tamże). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, tamże).

Zatem przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. W tym świetle nie może być mowy również o naruszeniu w zaskarżonym wyroku oceny standardów postępowania dowodowego przeprowadzonego w tej sprawie przez organy ARiMR jak również zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do zarzucenia Sądowi I instancji nieprawidłowego zastosowania tych przepisów, gdyż to nie według tych regulacji prowadzone było postępowanie. Innymi słowy Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mógł naruszyć tych przepisów, gdyż ich nie stosował, podobnie jak rozstrzygające sprawę organy.

Podobnie odnośnie zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., formułującego zasadę swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu I instancji, którą podziela Naczelny Sąd Administracyjny, organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego sprawy w pełni respektując regulację art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie został on jednak w ogóle uzasadniony, skarżący nie wskazał na czym - jego zdaniem uchybienie miałoby polegać.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, OSP 2007, z. 3, poz. 26 z glosą W. Tarasa, uchwała siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 66), że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, a także wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07, tamże). Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Skarżący nie wykazał by zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego w rozpoznawanej sprawie nie wykazano.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do przekonania, że w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej nie doszło do naruszenia prawa. Zarówno organy, ale także i Sąd I instancji jednoznacznie wskazały, że postępowanie dowodowe na gruncie ustawy PROW 2014-2020 podlega modyfikacjom w stosunku do zasad zawartych w k.p.a. Zakres tych modyfikacji odnosi się przede wszystkim do roli strony w postępowaniu wyjaśniającym, domagając się od niej aktywności dowodowej. Sąd I instancji zasadnie potwierdził słuszność argumentacji organu, że w przedmiotowej sprawie wyznaczając MKO wziął pod uwagę ortofotomapy, odzwierciedlające stan pokrycia i zagospodarowania powierzchni trwałych użytków zielonych jako obszaru zajętego pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych) okresie nie krótszym niż pięcioletni.

WSA trafnie wskazał co było postawą ustalenia MKO TUZ dla przedmiotowej działki. Była to nie tylko ortofotomapa sporządzona ze zdjęć wykonanych dnia 28 września 2017 r. obowiązujących w systemie LPIS od 11 czerwca 2018 r. ale i uwzględnienie wyników wizytacji terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu 29 marca 2017 r., której nieodzownym elementem, co wynika również z akt jest, dokumentacja fotograficzna. Istotne również jest, i wynika to także z informacji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 9 marca 2020 r., że zweryfikowano 5-letniośc MKO TUZ na ortofotomapoach wcześniejszych niż aktualne pokrycie i utworzono warstwę TUZ w miejscach spełniających ten warunek. Ustalono, że na działce 745/1 w roku 2017 były zaskrzeczenia, co wyklucza możliwość nałożenia warstwy TUZ na całej powierzchni.

Z tego więc powodu nie można przyjąć stanowiska skarżącego kasacyjnie, że dane powierzchniowe działek zostały wadliwie ustalone, a przyjęte przez organy ustalenia dotyczące tej powierzchni nie zostały dokonane zgodnie z prawem. Prawidłowość wyników kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej nie została skutecznie przez skarżącego podważona. Stanowisko organów jest jednoznaczne i logiczne, a potwierdzenie znajduje w zgromadzonym materialne dowodowym. Decyzja organu odwoławczego została zaś obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Zatem, skoro wyrok Sądu I instancji akceptował poprawne ustalenia, to nie mógł naruszyć przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. zawarty w pkt I.1 lit. f) petitum skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 19 września 2017r., I FSK 136/16 tamże). W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji takiego uzupełniającego postępowania dowodowego nie przeprowadził, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3098/18, tamże). Z tych samych względów nie mogło dojść do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a.

W ocenie NSA nietrafny jest również podniesiony w punkcie II.3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie za podstawę wyrokowania stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18). Naruszenie art. 133 p.p.s.a. może bowiem stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej w tym przepisie naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś, aby skarżący kasacyjnie wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza granice w których mógł operować, a w konsekwencji, aby Sąd ten oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Przywołany zaś w tym zarzucie przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. ma następujące brzmienie: "§ 2. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Skargę wniesioną za pośrednictwem konsula oraz skargę na decyzję wydaną przez ministra właściwego do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, minister właściwy do spraw zagranicznych przekazuje sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jej otrzymania odpowiednio przez ministra właściwego do spraw zagranicznych albo konsula."

Skoro powyższy przepis formułuje obowiązki organu, którego działanie lub zaniechanie stało się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to przepis ten nie mógł z natury rzeczy zostać naruszony przez sąd administracyjny.

Na marginesie należy odnotować, że Sąd I instancji zajął stanowisko w kwestii zarzutu skarżącego, że akta sprawy są niekompletne i wskazał, dlaczego zarzut ten uznał za nieuzasadniony. WSA zauważył, iż skarżący dowodu w postaci prywatnej opinii geodety w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie nie złożył. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza się, iż skarżący "Nie przedłożył go również na rozprawie i wskazał, że nie pamięta kiedy taki dowód miałby być do organu złożony. Również pełnomocnik skarżącego przyznał na rozprawie, że nie dysponuje kopią tego dokumentu i opinii tej nie widział. Pełnomocnik organu oświadczył, że przesłane do Sądu akta administracyjne są kompletne i były podstawą orzekania przez organ".

W pkt. I.3 petitum skargi kasacyjnej wskazano naruszenie art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji. Można go powołać w zarzucie jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, tamże). Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez wojewódzki sąd administracyjny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Na koniec należy zwrócić uwagę, odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt. II lit. b) petitum skargi kasacyjnej, że został on wadliwie skonstruowany, gdyż kasator podniósł naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o PROW 2014-2020 w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tymczasem przepis ma jednoznacznie procesowy charakter. Dotyczy on bowiem sposobu prowadzenia postępowania w sprawie o przyznanie pomocy, której różne formy zostały przewidziane w ustawie o PROW 2014-2020. Tego rodzaju regulacja określa obowiązki stron tego rodzaju postępowania, a także odnosi się do kwestii ciężaru dowodu, co stanowi jednoznacznie procesową materię.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zawartego w pkt. I.1 lit. a) zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1312 z późn. zm.), stwierdza, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia wskazanych przepisów, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, bowiem nie dotyczy on płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły bowiem przepisy ustawy o PROW 2014-2020 oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 z późn. zm.).

W odniesieniu do zarzutów naruszeń sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ujętych w punkcie II. lit a), c), d) petitum skargi kasacyjnej wobec sformalizowanych wymogów skargi kasacyjnej i braku uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zarzuty te nie podlegają kontroli kasacyjnej w tej sprawie. Składowi orzekającemu nie są znane prawne powody, z jakich kasator uważa, iż doszło do naruszenia ujętych w petitum skargi kasacyjnej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się zamierzeń autora skargi kasacyjnej w zakresie konstrukcji tego środka prawnego. Enumeratywne wyliczenie przepisów powszechnie obowiązujących, które w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji rozpoznając skargę, nie jest bowiem równoznaczne ze spełnieniem obowiązków stawianych wobec autora skargi kasacyjnej przez przepis art. 174 p.p.s.a., a o których była mowa wyżej. Treść tych zarzutów, brak uzasadnienia oraz konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.