II SA/Ol 5/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-02-08	
Data wpływu	2018-01-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 930; art. 11 ust. 1 i 2, art. 12, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 3; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 8 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 roku sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.	
Uzasadnienie
W dniu "[...]" r. Kierownikowi Działu ds. Osób Starszych, Niepełnosprawnych i Interwencji Kryzysowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta (dalej jako: "organ I instancji") wydał decyzję nr "[...]" o skierowaniu C. D. do Domu Pomocy Społecznej na pobyt stały. Organ I instancji orzekł ponadto, że termin umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej zostanie określony

w decyzji o umieszczeniu oraz że opłata za pobyt w Domu Pomocy Społecznej zostanie ustalona w odrębnej decyzji. Wskazał, że C. D. jest wdową, ma troje dzieci: M. D., B. D. oraz Z. D.

Odrębną decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. organ I instancji ustalił odpłatność za pobyt C. D. w DPS w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca tego domu, co w dniu wydania decyzji stanowiło kwotę 3.323,00 zł. Rozstrzygnął, że C. D. będzie ponosiła odpłatność za pobyt w DPS w kwocie 1.200,75 zł miesięcznie, począwszy od dnia umieszczenia w DPS. Ustalił brak obowiązku ponoszenia odpłatności przez M. D. i Z. D. Wskazał, że B. D. winien ponosić opłatę za pobyt w DPS w kwocie 2.122,25 zł miesięcznie, począwszy od dnia umieszczenia C.D. w DPS. Orzekł, że Gmina Miasto nie będzie wnosiła odpłatności za pobyt C. D. w DPS. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji powołał się na decyzję o skierowaniu C. D. do DPS oraz treść art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016r. poz. 930 ze zm., dalej jako: "u.p.s."), normujących zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS. Stwierdził, że obowiązek ponoszenia opłat za dom pomocy społecznej, jak również wysokość tych opłat uzależnione są od składu rodziny zstępnych, ich dochodu, a także od określonego kryterium dochodowego. Podał, że ustawa o pomocy społecznej wprowadza własną definicję dochodu w art. 8 ust. 3 i 4. Ustalił, że M. D. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i synem. Zatrudniona jest w ramach umowy o pracę, za którą otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1.459,48 zł miesięcznie. Mąż M. D. podejmuje pracę poza granicami kraju. Zgodnie z oświadczeniem K.D. w kwietniu 2017 r. nie osiągnął żadnego dochodu, w maju 2017r. uzyskał dochód w wysokości 8.000,00 zł, w czerwcu 2017r. ponownie nie uzyskał żadnego dochodu, natomiast w lipcu zarobił 4.500,00 zł. W związku z tym, iż dochód K. D. przedstawia się inaczej w każdym miesiącu, organ przyjął średnią za wyżej wskazany okres ustalając kwotę dochodu w wysokości 3.125 zł. Syn M. D. – T. D. nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie osiąga żadnego dochodu. W związku z powyższym organ I instancji przyjął, że dochód rodziny wynosi 4.584,48 zł, co stanowi 1.528,16 zł na osobę w rodzinie. Wskazał, że kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 514,00 zł. Wyjaśnił, że kwota pozostająca do dyspozycji na osobę w rodzinie po wniesieniu opłaty za pobyt członka rodziny w DPS, nie powinna być niższa niż 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, tj. od kwoty 1.542,00 zł. Stwierdził, że dochód na osobę w rodzinie M. D.nie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wobec powyższego M. D. nie będzie ponosiła odpłatności za pobyt swojej matki w DPS. Następnie organ I instancji podał, że Z. D. posiada adres zameldowania na pobyt stały w E., jednak od wielu lat mieszka w Niemczech. Ośrodek nawiązał kontakt ze Z. D. w sprawie skierowania i ustalenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Jednak Z. D. podczas swojego pobytu w Polsce pod adresem zameldowania nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W związku z powyższym Ośrodek podjął działania w kierunku ustalenia sytuacji dochodowej w/w z urzędu. Zgodnie z zaświadczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Z. D. nie pobiera żadnych świadczeń z ZUS. Ponadto w bazie danych Zakładu brak jest aktualnych zgłoszeń do ubezpieczenia społecznego. Na podstawie informacji Urzędu Skarbowego ustalono, że Z. D. nie złożył zeznania podatkowego za rok 2015 i rok 2016. Wobec powyższego, organ I instancji uznał, że nie ma możliwości ustalenia sytuacji dochodowej w/w pod kątem ustalenia odpłatności za pobyt C. D.w DPS. Dlatego rozstrzygnął, że Z. D. nie będzie ponosił odpłatności za pobyt swojej matki w DPS. Natomiast co do B. D. (dalej jako: "skarżący") organ I instancji ustalił, że mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Dochód rodziny stanowi wynagrodzenie skarżącego za pracę. Organ I instancji uwzględnił dochód z miesiąca poprzedzającego wszczęcie postępowania tj. z kwietnia 2017r.(pomniejszony o zaliczkę na podatek, składkę zdrowotną i składki społeczne) w łącznej wysokości 5.925,29 zł, co stanowi 2.962,65 zł na osobę w rodzinie. Wyliczył, że skarżący winien wnosić opłatę za pobyt swojej matki w DPS w wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w DPS, a odpłatnością wnoszoną przez C. D.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w związku

z naruszeniem art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 8 ust. 3 u.p.s.., poprzez błędne ustalenie dochodu oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez jego zastosowanie bez zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Uznał za rażąco niesprawiedliwe obciążenie tylko jego opłatą. Zarzucił organowi I instancji przyjęcie niejednolitych zasad w zakresie ustalenia zobowiązań skarżącego i jego rodzeństwa. Nie zgodził się

z pominięciem dochodu w rodzinie siostry z maja i z uśrednieniem tych dochodów. Za bezpodstawne uznał również pominięcie faktu zatrudnienia brata w Niemczech

i zaniechanie zawarcia z nim umowy na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. Podniósł, że organ I instancji nie uwzględnił jego realnej sytuacji materialnej. Podał, że wynagrodzenie za miesiąc kwiecień obejmowało także "trzynastkę". Oświadczył, że oboje z żoną chorują przewlekle na chorobę neurologiczną i ponoszą koszty leczenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

, decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji. Dodatkowo wskazał, że C. D. znajduje się na liście osób oczekujących na przyjęcie do DPS pod nr 11. W związku z tym sytuacja dochodowa rodzin zobowiązanych do alimentacji zostanie ponownie rozpatrzona bezpośrednio przed przyjęciem C. D. do DPS. Kolegium wskazało, że kwota 3.323 zł, tj. średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS w 2017 r. została ustalona na podstawie § 1 ust. 1 zarządzenia Nr 100/2017 Prezydenta Miasta z dnia 8 marca 2017 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie Miasta w 2017 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 14 marca 2017 r., poz. 1199). Potwierdził, że na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., C. D. będzie ponosiła opłatę za pobyt w DPS w wysokości 1.200,75 zł (70 % uzyskiwanego dochodu w postaci renty rodzinnej i dodatku pielęgnacyjnego). Wyjaśnił, że ponieważ osoba kierowana do DPS nie będzie w stanie ponosić pełnych kosztów utrzymania w DPS, zaistniała potrzeba partycypowania w opłacie po stronie skarżącego, jako osoby zstępnej, a jednocześnie jedynej która z uwagi na sytuację dochodową posiada możliwość ponoszenia takiej opłaty. Kolegium potwierdziło prawidłowość kwotowych obliczeń, w oparciu o które ustalono zarówno brak obowiązku opłaty po stronie M. D.j, a także obowiązek jej wnoszenia po stronie skarżącego. Odnosząc się do zarzutu obciążenia opłatą skarżącego, jako jedynego z trojga rodzeństwa, Kolegium stwierdziło brak możliwości ustalania takowej opłaty w sposób solidarny lub w równych częściach ułamkowych, w sytuacji braku takowych zapisów w przepisach u.p.s. Organ II instancji argumentował też, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Kolegium oceniło, że organ I instancji podejmował wszelkie możliwe czynności zmierzające do jak najbardziej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (na dowód czego kilkukrotnie informował strony o przedłużeniu postępowania, celem uzyskania określonego rodzaju dokumentacji i ustalenia sytuacji dochodowej członków rodziny), a także do jej rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium w stosunku do trojga rodzeństwa przyjęte były jednolite zasady postępowania, inną natomiast kwestią pozostaje to, że dochody C. D., rodziny M. D. oraz rodziny skarżącego kształtowały się w różnych wysokościach, co miało bezpośredni wpływ na ustalenie opłaty wobec matki i jednego z synów oraz na okoliczność ustalenia braku odpłatności córki oraz drugiego z synów. Organ odwoławczy zauważył, że trzynasta pensja nie podlega odliczeniu od dochodu rodziny, o ile została uzyskana w miesiącu, z którego uwzględniane są dochody (art. 8 ust. 3 ustawy). Zaznaczono też, że z przedłożonego przez pracodawcę zaświadczenia o zarobkach skarżącego wynika, iż kwota przyjętego przez organ I instancji dochodu skarżącego za kwiecień 2017 r. (5.925,29 zł) była o wiele niższa od trzymiesięcznej średniej za okres kwiecień - czerwiec 2017 r. (a więc od kwoty 6.965,71 zł). Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odwołaniu kosztów leczenia, Kolegium uznało, że skarżący nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej w zakresie schorzeń ani też żadnych dokumentów potwierdzających ponoszone koszty leków i leczenia. Organ odwoławczy ocenił, że w ramach istniejących możliwości dowodowych organ I instancji podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do uzyskania informacji o sytuacji rodzinnej i dochodowej przebywającego w Niemczech Z. D. Próba uzyskania szczegółowych informacji w tym zakresie była podejmowana bezpośrednio z synem C. D. (który konsekwentnie odmawiał przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych), jak też organ I instancji czynił to za pośrednictwem ZUS oraz Urzędu Skarbowego. Uzyskał jednak od tychże instytucji informacje, które nie pozwalały na ustalenie wysokości dochodu Z. D., skutkiem czego dopiero wówczas zdecydował o ustaleniu wobec niego braku odpłatności. Kolegium podkreśliło, że nie jest uprawnione do czynienia jakichkolwiek sugestii odnośnie do sposobu rozwiązania zaistniałej sytuacji w sposób, który pozwoliłby na "solidarne" (bardziej równomierne) obciążenie opłatą za pobyt w DPS wszystkich czterech zainteresowanych osób - tj. matki oraz trojga jej dzieci. Organ wskazał na brak porozumienia między rodzeństwem i brak uregulowania kwestii związanych ze sprzedażą (lub wynajmem) nieużywanego obecnie - a pozostającego współwłasnością w częściach ułamkowych - mieszkania przy ul. "[...]", co mogłoby mieć wpływ na wygenerowanie potrzebnych środków finansowych (intencję taką zadeklarowała wyłącznie córka, podkreślając jednak niemożność porozumienia się w tej sprawie z braćmi, jako współwłaścicielami).

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Nie zgodził się ze stanowiskiem organów co do zwolnienia z odpłatności siostry i brata za pobyt matki w DPS. Zakwestionował przyjęte zasady ustalania dochodu, uwzględnienie dochodu z kwietnia 2017r., a nie z lipca 2017r., tj. miesiąca poprzedzającego wydanie decyzji. Wskazał, że w orzecznictwie prezentowany jest nawet pogląd, że znaczenie ma dochód z miesiąca poprzedzającego faktyczne umieszczenie w DPS. Podniósł, że art. 8 ust. 3 u.p.s. winien być zastosowany z uwzględnieniem art. 59 ust. 1 u.p.s.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności

z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Tym samym, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie odrębną i prawomocną decyzją potwierdzone zostało, na podstawie art. 54 ust. 1 u.p.s., prawo C. D. do umieszczenia w domu pomocy społecznej, gdyż jest osobą przewlekle chorą i wymaga całodobowej opieki na stałe w pełnym zakresie. Jednocześnie w dniu wydania decyzji o skierowaniu do DPS organ I instancji wydał odrębną decyzję, będącą przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, o ustaleniu odpłatności za pobyt C. D. w DPS. Przy czym, po wydaniu tej decyzji organ I instancji pismem z dnia 6 września 2017 r. poinformował M. D. - opiekuna prawnego beneficjentki, że jej mama została wpisana na listę osób oczekujących na umieszczenie w DPS pod pozycją nr 11. Podano, że przewidywany termin umieszczenia w DPS to grudzień 2017 r./ styczeń 2018 r., zastrzegając, że termin może ulec zmianie, co jest niezależne od Ośrodka.

W dacie wydania decyzji pracownik socjalny stwierdził w notatce urzędowej, że

z powodu oczekiwania na przyjęcie, sytuacja dochodowa rodzin zobowiązanych do alimentacji zostanie ponownie rozpatrzona bezpośrednio przed przyjęciem C. D. do DPS. W związku z tym, należy zastanowić się nad zasadnością wydania kwestionowanej decyzji już w sierpniu 2017 r. i rozstrzygania o braku obowiązku, czy też konkretyzowania wysokości opłaty w sytuacji, kiedy ustalono co najmniej czteromiesięczny okres oczekiwania na przyjęcie do DPS, a wysokość ponoszenia tej opłaty uzależniona jest od sytuacji dochodowej i majątkowej zobowiązanych występującej w czasie ziszczenia się obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w DPS, czyli faktycznego przyjęcia do DPS. Organy orzekające w ogóle nie wyjaśniły tego aspektu sprawy. Jak wnioskować można, organ I instancji, wydając jednocześnie decyzję

o skierowaniu i o ustaleniu opłaty, kierował się literalnym brzmieniem art. 59 ust. 1 u.p.s., który stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Jednak przepis ten nie określa momentu wydania decyzji o ustaleniu opłaty, a jedynie właściwość organu do wydania decyzji w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 704/17, publ. w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście realiów niniejszej sprawy na szczególną uwagę zasługuje wywód prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3163/14 (publ. w CBOSA), dotyczący prawidłowego rozumienia i stosowania wskazanych przepisów. NSA przekonywująco argumentował, że na podstawie art. 54 ust. 2 u.p.s. najpierw osobę, o której mowa w art. 54 ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej. Skierowanie jest dokonywane w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Skierowanie nie jest jednoznaczne z umieszczeniem osoby w domu pomocy społecznej. Jeśli przyjęcie osoby do domu pomocy społecznej poprzedza okres oczekiwania na przyjęcie, związany ze zwolnieniem się miejsca dla osoby skierowanej, po zaistnieniu możliwości przyjęcia wydawana jest decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964 ze zm.) dyrektor domu zawiadamia pisemnie osobę ubiegającą się lub jej przedstawiciela ustawowego o terminie przyjęcia do domu. Stosownie do ust. 3 § 12 tego rozporządzenia w trakcie przyjęcia dyrektor domu przeprowadza rozmowę z osobą przyjmowaną oraz z jej przedstawicielem ustawowym, podczas której m.in. ustala jej aktualną sytuację i odnotowuje zmiany zaistniałe w jej sytuacji od momentu złożenia wniosku. Od przyjęcia rozpoczyna się pobyt w domu pomocy społecznej, który, w myśl art. 60 ust. 1 ustawy, jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca, ustalony i ogłoszony trybie art. 60 ust. 2 ustawy, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Ustalenie odpłatności powinno uwzględniać średni miesięczny koszt utrzymania aktualny na dzień przyjęcia. W sytuacji więc, gdy przyjęcie ma nastąpić po upływie okresu oczekiwania, a średni miesięczny koszt utrzymania może się zmienić od daty skierowania, z uwagi na regulację art. 60 ust. 2 u.p.s., ustalenie odpłatności

w dacie skierowania może nie odpowiadać rzeczywistemu kosztowi utrzymania. NSA zaznaczył, że przy ustaleniu odpłatności uwzględnieniu podlega aktualny stan dochodów i możliwości zobowiązanych do odpłatności oraz obowiązujący w dacie przyjęcia osoby skierowanej do domu średni miesięczny koszt utrzymania. NSA wskazał, że wobec treści art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., który wprowadza bezwzględny obowiązek ponoszenia odpłatności według kolejności przez: małżonka, zstępnych przed wstępnymi, jeżeli mieszkaniec domu nie ponosi pełnej odpłatności, a także obowiązywania art. 103 ust. 2 u.p.s., który stanowi, że kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca

w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 -

w pierwszej kolejności należy dążyć do zawarcia umowy z osobami, o których mowa

w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., które mogą wystąpić o zwolnienie z opłaty, na podstawie art. 64 pkt 1-4 u.p.s. Zawarcie umowy jest możliwe po dokonaniu ustaleń w zakresie wysokości dochodów i możliwości. Kierownik powinien uwzględniać aktualny stan tych dochodów i możliwości oraz obowiązujący w dacie przyjęcia osoby skierowanej do domu średni miesięczny koszt utrzymania. Te wszystkie uwarunkowania organ musi mieć na uwadze przy ustalaniu, w drodze decyzji, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt, organ dążył do zawarcia umowy ze zstępnymi, ale skarżący i jego brat negowali w ogóle swój obowiązek, odmawiając współpracy. Tym samym, niemożliwe było zawarcie umowy. Jednak nawet jej zawarcie nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia odpłatności w drodze decyzji. Wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS jest obligatoryjne, co wynika jednoznacznie z treści art. 59 ust. 1 u.p.s. Przepis ten nakazuje wydanie decyzji konkretyzującej obowiązek wynikający z mocy prawa, wobec ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest sporne, że decyzja ta ma charakter konstytutywny, rozbieżnie natomiast oceniana była możliwość działania jej z mocą wsteczną, tj. ustalenie odpłatności za okres poprzedzający wydanie decyzji ustalającej odpłatność. Skład orzekający podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu odpłatności ma konkretyzować datę powstania obowiązku i może wywierać skutki z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2017r., sygn. akt I OSK 704/17 i powołane w nim orzecznictwo, także wyrok NSA z dnia 14 października 2016r., sygn. akt I OSK 410/15, z dnia 19 lutego 2016r., sygn. akt I OSK 1449/14, publ w CBOSA). Okoliczność ta przemawia także przeciwko wydawaniu decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w DPS ze znacznym wyprzedzeniem, kiedy wiadomy jest długotrwały czas oczekiwania na przyjęcie i trzeba będzie na nowo rozważać sytuację dochodową i majątkową zobowiązanych do ponoszenia opłat.

Ponadto, wydając decyzję ustalającą opłatę należy mieć na uwadze, że na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s., do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu. Jedną z zasad ustawy o pomocy społecznej jest zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych. Państwo i samorządy terytorialne nie tylko mają obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej, ale muszą również ponosić związane z tym obciążenia finansowe. Uzupełnieniem powyższej zasady jest zasada odpłatności, określająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej. Świadczenia mogą być udzielane odpłatnie i nieodpłatnie, a część z nich może podlegać zwrotowi. W zakresie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej konkretyzację tych zasad stanowią przepisy art. 61 ust. 2 pkt 1-3 oraz art. 61 ust. 3 u.p.s. Z przepisów tych wynika, że po pierwsze gmina musi wnosić opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., a więc jeżeli mieszkańca, małżonka, zstępnych przed wstępnymi nie stać na ponoszenie opłat w ogóle lub w części, co musi zostać stwierdzone w decyzji ustalającej odpłatność. Obowiązek wnoszenia przez gminę tej części opłat nie jest uzależniony od wywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 z obowiązku. Odmienne jest uregulowanie art. 61 ust. 3 zdanie pierwsze u.p.s. Wynika z niego obowiązek ponoszenia przez gminę opłat zastępczych w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W takiej sytuacji gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Zatem gmina może dochodzić zwrotu tylko opłat uiszczonych zastępczo, czyli opłat ustalonych uprzednio decyzją wiążącą osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s.

Uwzględniając powyższe, niezasadnie organ I instancji orzekł w pkt 6 sentencji decyzji, że gmina nie będzie wnosiła odpłatności za pobyt C. D. w DPS. Całkowicie bezpodstawnie ustalono brak obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS przez Z. D., który ewidentnie odmawiał ponoszenia opłaty i uniemożliwił ustalenie jego pełnej sytuacji dochodowej, majątkowej i rodzinnej. Postawa taka w żaden sposób nie może być promowana zwolnieniem z odpłatności. Brak obowiązku odpłatności może dotyczyć tylko osoby, która wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Za takim rozumieniem tych przepisów przemawia art. 60 ust. 1 u.p.s. oraz 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., które obligują zstępnych do wnoszenia opłat za pobyt w DPS. Kwestia ta nie jest zatem pozostawiona uznaniu i dobrej woli zstępnego. Zastrzeżenia Sądu budzi też uwzględnienie przy obliczaniu kryterium dochodowego rodziny M. D. jej 32-letniego syna, który nigdzie nie pracuje i nie jest zarejestrowany w PUP, a z akt sprawy nie wynika żaden racjonalny powód pozostawania dorosłego mężczyzny na utrzymaniu rodziców. Sytuacja ta przełożyła się na ustalenie przez organy braku odpłatności M. D. za pobyt matki w DPS, z uwagi na sytuacje majątkową jej rodziny. Wskazać jednak należy na treść art. 11 u.p.s., który, w przypadku zaistnienia opisanych w nim przesłanek, daje podstawę do ograniczenia albo odmowy przyznania pomocy (tutaj poprzez ustalenie odpłatności), co organy powinny rozważyć.

Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ powinien dążyć do równomiernego obciążenia zstępnych opłatą za pobyt matki w DPS. Każdy bowiem z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat, a jedynie różnicować je może wykazana przez każdego ze zstępnych sytuacja dochodowa lub majątkowa (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 201 7r., poz. II SA/Bk 259/17 i powołane

w nim orzecznictwo, publ. w CBOSA). Organ nie może zatem arbitralnie dokonać wyboru osoby spośród zstępnych, którą jego zdaniem stać na uiszczenie wymaganej części opłaty, bez należytego rozważenia możliwości finansowych pozostały zstępnych,

a nawet samego mieszkańca DPS. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Przede wszystkim z akt administracyjnych wynika, że C. D,

w dacie wydania zaskarżonej decyzji przebywała w prywatnym Domu Seniora

w S. Koszt pobytu w kwocie 2700 zł opłacała z renty i świadczenia pielęgnacyjnego oraz posiadanych oszczędności. Tak wyjaśniła jej córka w oświadczeniu z dnia 9 maja 2017 r. Brak jest informacji jakiego rzędu oszczędności posiada beneficjentka. Okoliczność ta może mieć znaczenie przy wyliczaniu jej dochodu. W wyroku z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 20/15 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. mogą być także oszczędności zgromadzone na lokacie terminowej. Ponadto uwzględnić należy, że w świetle art. 12 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia, zgromadzone oszczędności mogą uzasadniać ustalenie pełnej odpłatności po stronie mieszkańca domu. Przepis art. 12 u.p.s. należy także odpowiednio odnosić do sytuacji majątkowej zstępnych C. D., którzy są współwłaścicielami mieszkania w E. przez nikogo nieużytkowanego, przedstawiającego konkretną wartość. Już tylko ta okoliczność uzasadnia ustalenie opłaty w stosunku do wszystkich zstępnych. M. D. posiada udział 6/8 w mieszkaniu, a jej bracia po 1/8. Może więc, w przypadku braku porozumienia z braćmi, wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem o zniesienie współwłasności, a następnie środki uzyskane z ewentualnej sprzedaży lokalu lub ze spłaty otrzymanej od innego współwłaściciela przeznaczyć na pokrycie części kosztów pobytu matki w DPS.

Z przedstawionych powodów decyzje wydane w obu instancjach podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, wobec błędnej wykładni

i niewłaściwego zastosowania lub braku zastosowania omówionych przepisów u.p.s. oraz nienależytego wyjaśnienia podanych okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a., będąc związanym dokonaną przez Sąd wykładnią powołanych przepisów.