Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1060/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych oraz ustalenia odpłatności za pobyt w schronisku i zobowiązania do wpłaty kosztów pobytu w schronisku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1060/18 oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych oraz ustalenia odpłatności za pobyt w schronisku i zobowiązania do wpłaty kosztów pobytu w schronisku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi M. K., a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wyrażającego się w przyznaniu skarżącej pomocy w formie tymczasowego schronienia w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w D. przy ul. [...], podczas gdy M. K. w dniu [...] czerwca 2018 r., złożyła wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o przyznanie jej pomocy w formie przedłużenia pobytu w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w R. Z uwagi na stan zdrowia i sytuację osobistą skarżącej oraz fakt, że centrum jej aktywności życiowej mieściło się w R., umieszczenie jej w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w D. przy ul. [...] stanowi dla niej nadmierną uciążliwość. Zdaniem skarżącej, organy administracji powinny uwzględnić w całości jej wniosek z [...] czerwca 2018 r. i przedłużyć jej prawo pobytu w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w R. Skarżąca wyraża przekonanie, że z uwagi na to, że jest to wypadek szczególnie uzasadniony jej sytuacją osobistą, wniosek skarżącej powinien zostać rozpoznany przez właściwą miejscowo gminę miejsca pobytu zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", Skarżąca w toku postępowania stanowczo podkreślała, że nie wnosiła o umieszczenie jej w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w D. i oczekiwała, że jej wniosek zostanie rozpoznany zgodnie z jego treścią;

b) art. 134 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, ze Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, zwłaszcza że skarżąca podkreślała, że nie wnosiła o umieszczenie jej w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w D. zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powinien rozważyć, czy w realiach niniejszej sprawy możliwe było zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s.;

c) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. polegające na nierzetelnym wykonaniu obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niekompletnym rozpoznaniu i ocenie prawnej podniesionych przez skarżącą zarzutów w skardze, jak również wskazanie błędnego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 102 zamiast art. 101 u.p.s.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu, gdyż koszty te nie zostały uregulowane w całości ani w części. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z [...] marca 2021 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem z [...] marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, w sprawie było bezsporne, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku M. K. z [...] czerwca 2018 r. skierowanego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o przyznanie pomocy społecznej w formie przedłużenia pobytu w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w R. Wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do Wójta Gminy M.

Wójt Gminy M. decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...]: 1) przyznał skarżącej pomoc w formie tymczasowego schronienia w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w D., przy ul. [...] w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] grudnia 2018 r.; 2) ustalił odpłatność w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. w wysokości 220,00 zł miesięcznie; 3) zobowiązał skarżącą do wpłaty kwoty kosztu pobytu, w rozliczeniu obejmującym okres 1 miesiąca kalendarzowego bezpośrednio w kasie Urzędu Gminy M. lub przelewem bankowym do 15. dnia każdego kolejnego miesiąca następującego za miesiąc poprzedni; 4) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ ustalił, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Źródłem dochodu skarżącej jest renta w wysokości 861,02 zł, który to dochód przekracza kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s., wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 634,00 zł. Okoliczności te – w ocenie organu - uzasadniały przyznanie skarżącej odpłatnej pomocy w formie tymczasowego miejsca schronienia. Organ wyjaśnił, że skarżąca wnioskowała o udzielenie schronienia w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w R., jednak z uwagi na brak porozumienia międzygminnego między Gminą M. a Gminą Miasto R., dotyczącego udzielenia schronienia osobom bezdomnym z terenu Gminy M., pomoc we wskazanym przez skarżącą schronisku nie mogła zostać przyznana. Natomiast Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. podpisał umowę w zakresie zapewnienia schronienia osobom bezdomnym w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w D. Do schroniska tego kierowane są wszystkie kobiety bezdomne, dla których właściwa jest Gmina M. 

Organ ustalił także, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2017 r., osobom bezdomnym, których dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, udziela się pomoc w formie odpłatnego pobytu w schronisku. Miesięczny koszt pobytu w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w D. wynosi 1 000 zł. Zgodnie z tabelą odpłatności stanowiącą załącznik do ww. uchwały, ustalono skarżącej odpłatność w wysokości 220 zł miesięcznie, co stanowi 22% wysokości odpłatności za każdy miesiąc pobytu w Schronisku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania M. K., decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wybór Towarzystwa Pomocy im. [...] w D. jako miejsca tymczasowego schronienia dla odwołującej wynikał z umowy zawartej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M., wybór ten był więc racjonalny, podyktowany względami finansowymi oraz organizacyjnymi. Nie naruszył tym samym konstytucyjnego prawa skarżącej do wyboru miejsca zamieszkania, zwłaszcza że skorzystanie z pomocy społecznej w formie schronienia tymczasowego w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w D. zależy wyłącznie od woli skarżącej. Organ uznał także, że ustalona odpłatność za pobyt w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w D. odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę M. K. na powyższą decyzję wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca była ostatnio zameldowana na pobyt stały w miejscowości T., Gmina M., ul. [...], stąd właściwość miejscowa do wydania decyzji w pierwszej instancji została prawidłowo przypisana Wójtowi Gminy M. W miejscowości R. skarżąca posiadała wyłącznie miejsce zameldowania czasowego, co wobec jednoznacznej treści "art. 102 ust. 2 u.p.s." pozostawało bez wpływu na właściwość organu w sprawie. Organ przyznał pomoc w formie tymczasowego schronienia w ramach posiadanych możliwości organizacyjnych. Gmina M. nie miała podpisanej umowy, która pozwalałaby skierować skarżącą do schroniska w R., więc przyznano skarżącej tymczasowe schronienie w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w D., z którym Gmina posiadała podpisaną umowę i wyłącznie do tego ośrodka kierowano bezdomne kobiety. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że organ nie ma możliwości zapewnienia miejsca udzielania pomocy społecznej wedle potrzeb beneficjentów.

W petitum skargi kasacyjnej jej autor oparł zarzuty wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., art. 134 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., a argumentacja powołana jako uzasadnienie tych zarzutów koncentruje się na niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do tego, że wniosek skarżącej z [...] czerwca 2018 r. o przedłużenie prawa pobytu w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w R. nie został rozważony w świetle art. 101 ust. 3 u.p.s. Skarżąca utrzymuje bowiem, że jej sytuacja osobista stanowi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu, a co za tym idzie wniosek powinien być rozpatrzony przez gminę właściwą ze względu na miejsce pobytu, a nie gminę ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały. Skarżąca podniosła, że okoliczności te Sąd pierwszej instancji powinien był rozważyć nie będąc związany zarzutami skargi i powinien dokonać kompletnej oceny prawnej zarzutów skargi.

Na wstępie należy wskazać, że zasadnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie wskazano, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, art. 102 u.p.s. zamiast art. 101 tej ustawy. Uchybienie to jednak nie może mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż z treści uzasadnienia jasno wynika, że Sąd pierwszej instancji powołuje się na brzmienie właściwych przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie. Należało zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji omyłkowo podał w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku art. 102 u.p.s.

Zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. i w związku z art. 48 i art. 48a u.p.s. pomoc społeczna o charakterze niepieniężnym może przybrać formę świadczenia w formie udzielenia schronienia. Udzielenie schronienia następuje m.in. przez przyznanie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 101 ust. 2 u.p.s., który stanowi, że organem właściwym do rozpoznania wniosku osoby bezdomnej jest organ właściwy ze względu na ostatnie stałe zameldowanie. Niesporne jest także, że ostatnim miejscem zameldowania na stałe wnioskodawczyni była miejscowość T. położona w gminie M. Autor skargi kasacyjnej powołuje się natomiast na art. 101 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku związane jest z ustaleniem, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą wnioskodawcy lub czy dana sprawa jest niecierpiącą zwłoki.

Podnieść należy, że z konstrukcji art. 101 u.p.s. wynika, że wyznaczenie jako właściwej miejscowo gminy miejsca pobytu osoby bezdomnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażającej właściwość miejscową gminy ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ustalając zatem istnienie przesłanek z art. 101 ust. 3 należy zbadać: po pierwsze - czy sytuacja osobista i majątkowa osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie na tyle odbiega od niedostatku środków utrzymania występującego w innych tego rodzaju sprawach, że pozwala na przyjęcie, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony: po drugie - czy z uwagi na charakter sprawy wnioskodawcy można ją zakwalifikować jako niecierpiącą zwłoki. O przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej można też mówić w kontekście podjęcia przez nią działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej (postanowienia NSA z 13 października 2010 r. sygn. akt I OW 111/10 i 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OW 210/19).

Odnosząc powyższy stan prawny do przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skargi kasacyjnej, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 103 ust. 3 u.p.s., gdyż podnoszone w tej mierze argumenty sprowadzają się do żądania by uwzględnić wolę strony i wziąć pod uwagę fakt, że stronie udzielono pomocy w postaci tymczasowego schronienia w R., która znajduje się w gminie B. Tymczasem sytuacje, w których ma zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s., mają miejsce jedynie wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie właściwym na podstawie art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby skarżąca nie miała możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia w organie właściwym, co prawidłowo ocenił Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. W tej sytuacji nie można było uznać, że organy naruszyły prawo rozstrzygając sprawę wedle art. 101 ust. 2 u.p.s., a Sąd pierwszej instancji akceptując ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organy administracyjne. Podkreślenia wymaga przy tym, że zasadnie akcentował Sąd pierwszej instancji okoliczność, która miała w zasadzie najistotniejsze znaczenie w sprawie, dotyczącą konieczności uwzględnienia w przy przyznaniu tymczasowego schronienia możliwości organizacyjnych gminy M. Nie jest kwestionowane w sprawie przecież, że Gmina ta nie podpisała umowy ze Schroniskiem dla Bezdomnych Kobiet w R., ale zleciła wykonanie zadania w tym zakresie Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w D. W sytuacji więc, w której nie można stwierdzić obiektywnych przyczyn, które uniemożliwiają ubieganie się o przyznanie świadczenia w organie właściwym na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., to prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ nie ma możliwości udzielania pomocy społecznej wyłącznie wedle potrzeb beneficjentów i decydujące znaczenie przy przyznaniu skarżącej pomocy powinny mieć możliwości organizacyjne Gminy M., czyli podpisana umowa ze Schroniskiem dla Bezdomnych Kobiet w D. Znajduje to oparcie w przepisach, które stanowią, że realizacja pomocy społecznej w formie udzielenia schronienia należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 17 ust. 1pkt 3 u.p.s.). Zgodnie z art. 16 u.p.s. obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego w zakresie ustalonym ustawą. Organy administracji samorządowej mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej (art. 25 u.p.s.). Gmina obowiązana zgodnie z przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej, nie może odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Pomocy nie mogą również odmówić podmioty, którym jednostki samorządu terytorialnego zleciły realizację zadań, na zasadach określonych w art. 25.

W tej sytuacji nie można było skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 134 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie przyznania pomocy M. K. w postaci tymczasowego schronienia. Nie orzekał zatem w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Gdyby nawet przyjąć, że autor skargi kasacyjnej dopełnił ten wymóg przez powiązanie go z art. 101 ust. 3 u.p.s., to w żadnej mierze nie można go uznać za zasadny. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił bowiem, że nie ma możliwości udzielania pomocy społecznej wyłącznie wedle potrzeb beneficjentów i decydujące znaczenie przy przyznaniu skarżącej pomocy w tej formie musi mieć podpisana umowa ze Schroniskiem dla Bezdomnych Kobiet w D.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), co w skardze kasacyjnej uczyniono nieskutecznie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. wskazać trzeba, że do naruszenia tego przepisu dochodzi np. wówczas, gdy Sąd pominie istotną część akt sprawy, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a., a mimo to sąd oddali skargę. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie stanowi środka do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Ponadto, co najistotniejsze w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mógł być skuteczny z tego względu, ze przepis art. 1 P.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny.

Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., to wskazać trzeba, że zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Z kolei odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zauważenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że może on być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę orzekania. Niedostatki argumentacyjne uzasadnienia decyzji administracyjnych i zaskarżonego wyroku w zakresie rozważenia przesłanek wynikających z art. 101 ust. 3 u.p.s. nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ wola strony nie może być wystarczającym argumentem dla zastosowania przepisu art. 101 ust. 3 u.p.s. Przepisy dotyczące właściwości organów administracyjnych nie przewidują opcjonalnej możliwości wyboru organu właściwego przez stronę postępowania. Podobnie z faktu udzielenia pomocy społecznej stronie, która znalazła się na terenie gminy objętej zakresem właściwości działania organu pomocy społecznej, nie wiąże tego organu w zakresie konieczności udzielania dalszej pomocy takiej stronie na przyszłość, o ile możliwe jest ustalenie organu właściwego na gruncie przepisów regulujących właściwość ustawową organów.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.