I SA/Op 568/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-23	
Data wpływu	2025-07-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Beata Kozicka /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
W pozostałym zakresie oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1267; art. 1 par. 1-2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 3 par. 2 pkt 5-6, art. 52 par. 1,  art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 nr 0 poz 935; art. 2, art. 18; Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1688; art. 67 ust. 3; Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1153; art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1130; art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 17 pkt 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1234; art. 52 ust. 1-3; Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 418; art. 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1071; art. 140; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 2, art. 166 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 219; par. 9 ust. 1-2; Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2404; par. 7 ust. 1 pkt 9, par. 11; Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. sp. k. w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 lutego 2025 r., Nr XIII/104/2025 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek nr a oraz nr b położonych w miejscowości S. w części ich oznaczenia symbolem "3U", 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) zasądza od Gminy Strzelce Opolskie na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. sp. k. w S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez E. sp. z o.o. sp. k. w S. [dalej: Spółka, skarżąca, strona] jest uchwała Nr XIII/104/2025 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich [dalej: Rada] z dnia 27 lutego 2025 r. w sprawie w uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce Opolskie dla wsi S. (Dz.Urz.Woj.Op. z 2025 r. poz. 570 ze zm.) [dalej: mpzp, plan miejscowy].

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.

Spółka jest właścicielem działek nr c, nr a (poprzednio d) oraz działek nr e, nr b (poprzednio f) położonych w S. Zaistniała zmiana jest skutkiem decyzji Starosty Strzeleckiego z 14 czerwca 2024 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości. Wymienione działki są objęte księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S. Dane zapisane w księdze wieczystej ujawniają, że Spółka nabyła wymienione grunty od S.1 w S. na podstawie umowy z 21 czerwca 2022 r.

Zgodnie z uchwałą Nr XXXI/257/09 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 28 stycznia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie we wsi S. (Dz.Urz.Woj.Op. z 2009 r. Nr 18, poz. 286 ze zm.) [dalej: mpzp2009], obowiązującą w dniu nabycia nieruchomości przez skarżącą:

I. Działka nr d znajdowała się na terenach:

1. MW-6 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 13 ust. 1) o przeznaczeniu: 1) podstawowym - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, 2) uzupełniającym: a) usługi podstawowe zlokalizowane w parterze budynków, b) terenowe urządzenia sportowo-rekreacyjne, c) obiekty i urządzenia towarzyszące oraz zieleń;

2. KDd-14 - drogi dojazdowe (§ 23 ust. 1);

II. Działka nr f znajdowała się na terenach:

1. MN-26 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 11 ust. 1) o przeznaczeniu: 1) podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, 2) uzupełniającym: a) usługi podstawowe, rozumiane jako lokale wbudowane będące częścią budynku przeznaczenia podstawowego; powierzchnia użytkowa usług zlokalizowanych na działce budowlanej nie może przekraczać 30% powierzchni użytkowej budynków przeznaczenia podstawowego, b) obiekty i urządzenia towarzyszące oraz zieleń;

2. MW-6 - jak wyżej;

3. ZP - teren zieleni urządzonej (§ 20 ust. 1);

4. ZL-6 - tereny lasów (§ 21 ust. 1);

5. KDd-14 - jak wyżej.

Według § 3 pkt 18 mpzp2009 usługi podstawowe to usługi służące mieszkańcom wsi, służące do wykonywania funkcji administracyjnych i biurowych, zdrowia, bankowości i łączności, handlu detalicznego i gastronomii, oświaty, kultury i rekreacji oraz rzemiosła nieuciążliwego, takiego jak zakłady fryzjerskie, krawieckie lub inne o podobnym charakterze.

Wskutek uchwalenia zaskarżonego mpzp, którego regulacje zastąpiły poprzednio obowiązujące przeznaczenia istotnych w sprawie gruntów:

I. Działka nr e znajduje się na terenie:

1. 17KDD - tereny dróg dojazdowych (§ 34);

II. Działka nr b znajduje się na terenach:

1. 25MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 15 ust. 1) o przeznaczeniu: 1) podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z wykluczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej i grupowej; 2) uzupełniającym - usługi wbudowane w budynkach mieszkalnych, o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; w zakresie przeznaczenia uzupełniającego wykluczono usługi: rzemieślnicze stanowiące działalność uciążliwą, turystyki, edukacji, nauki, sportu i rekreacji, kultury i rozrywki, kultu religijnego, bezpieczeństwa i porządku publicznego (§ 15 ust. 2); nakazano utrzymanie poziomu hałasu w środowisku poniżej dopuszczalnego lub na poziomie określonym w przepisach odrębnych - jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 15 ust. 3);

2. 3U - tereny usług (§ 21 ust. 1) o przeznaczeniu: 1) podstawowym - usługi; w zakresie przeznaczenia podstawowego wykluczono usługi: rzemieślnicze stanowiące działalność uciążliwą, nauki, kultu religijnego, bezpieczeństwa i porządku publicznego (§ 21 ust. 2);

3. 17KDD - jak wyżej;

4. 19L - tereny lasu (§ 50 ust. 1);

5. 1ZN - tereny zieleni naturalnej (§ 51 ust. 1) o przeznaczeniu: 1) podstawowym - zieleń naturalna, 2) uzupełniającym - infrastruktura techniczna;

III. Działka nr c znajduje się na terenie:

1. 17KDD - jak wyżej;

IV. Działka nr a znajduje się na terenie:

1. 3U - jak wyżej.

Według § 3 pkt 13 mpzp usługi rzemieślnicze stanowiące działalność uciążliwą oznaczają usługi rzemieślnicze w zakresie: obsługi i naprawy pojazdów mechanicznych, wytwórstwa i naprawy w branży budowlanej, stolarskiej, kamieniarskiej, drzewnej, tekstylnej, odzieżowej, metalowej, elektrotechnicznej, elektronicznej i spożywczej oraz usługi transportu.

Zaskarżone przeznaczenia terenów 3U oraz 25MN według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce Opolskie (uchwała Nr LV/449/2022 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 28 września 2022 r.) [dalej: Studium] znajdują się w obszarze usługowym (U), który obejmuje istniejące i planowane tereny usług wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym: 1) usługi podstawowe, 2) usługi ponadpodstawowe, 3) poza strefą śródmiejską - usługi obsługi komunikacji w zakresie ustalonym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nieuciążliwa produkcja i rzemiosło, 4) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz wielorodzinna z usługami, 5) parkingi publiczne i garaże wielopoziomowe, 6) zieleń urządzona i wody śródlądowe.

W rozumieniu Studium funkcje usług podstawowych są to usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, jako funkcji podstawowej, tworzące lokalne ośrodki usługowe obejmujące: usługi oświaty i wychowania (przedszkola, szkoły podstawowe, szkoły ponadpodstawowe), usługi opieki (żłobki, kluby dziecięce, dzienne domy opieki nad seniorami), lokalne obiekty kultury (świetlica, biblioteka, klub), lokalne obiekty kultu religijnego, plebanie, usługi zdrowia (lokalne przychodnie zdrowia, gabinety lekarskie, gabinety weterynaryjne), usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 400 m2, usługi gastronomii (restauracja, kawiarnia, cukiernia, bar, bistro, pizzeria, pub, stołówka, jadłodajnia), lokalne targowiska, usługi sportu i rekreacji, usługi administracji i zarządzania nieruchomościami (administracja osiedla, dzielnicy, sołectwa, placówki pocztowe), usługi porządku i bezpieczeństwa publicznego (posterunek policji, ochotnicza straż pożarna, straż miejska), usługi utrzymania porządku i czystości, inne nieuciążliwe usługi dla ludności (biurowe, informatyczne, projektowe, fryzjerskie, kosmetyczne, szewskie, krawieckie, zegarmistrzowskie, naprawy sprzętu elektronicznego i AGD, usługi instalatorskie itp.).

Natomiast funkcje usług ponadpodstawowych, w znaczeniu nadanym w Studium, są to usługi o znaczeniu ponadlokalnym (gminnym, powiatowym, regionalnym), z zakresu: administracji i zarządzania, finansów i ubezpieczeń, wymiaru sprawiedliwości i sądownictwa, obsługi prawnej i podatkowej, nauki, oświaty (w tym internaty, bursy), kultury (domy kultury, biblioteki, muzea, kina, teatry, sale widowiskowe, sale wystawiennicze itp.), kultu religijnego (kościoły, kaplice, domy parafialne, domy zakonne), zdrowia (szpitale, specjalistyczne usługi medyczne, zakłady opiekuńczo-lecznicze, ratownictwo medyczne), opieki (domy pomocy społecznej, domy dziecka, domy matki z dzieckiem), usług artystycznych i rozrywkowych, porządku i bezpieczeństwa publicznego (komenda policji, komenda straży pożarnej), handlu (obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2, targowiska plenerowe i hale targowe), gastronomii (restauracje, karczmy, zajazdy, sale weselne), sportu (hala sportowa, stadion, basen, lodowisko, korty tenisowe, strzelnice sportowe itp.), rekreacji i turystyki (w tym inne obiekty, w których są świadczone usługi hotelarskie), hotelarstwa (hotele, motele, pensjonaty, hotele pracownicze), więziennictwa, transportu i komunikacji zbiorowej, poczty i telekomunikacji, infrastruktury i gospodarki komunalnej itp.

W Studium, na obszarze usługowym (U), ustalono priorytet funkcji usługowych nad mieszkaniowymi. W Studium dopuszczono: mieszkania służbowe w obiektach usługowych, utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz jej wyznaczenie jako odrębnych terenów w planie miejscowym, utrzymanie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonych w planach miejscowych obowiązujących przed dniem uchwalenia Studium, lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska i przyrody. W Studium zakazano: lokalizacji nowych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Tekst Studium oraz część graficzna Studium są powszechnie dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Strzelcach Opolskich (art. 106 § 4 ppsa).

Strona, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153) [dalej: usg] zaskarżyła plan miejscowy w części graficznej oraz tekstowej w odniesieniu do (dawnych) działek nr d i nr f (w zakresie terenu 3U oraz 25MN), które to działki są przedmiotem prawa własności przysługującego skarżącej, wnosząc o stwierdzenie nieważności mpzp w tym zakresie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) [dalej: upzp], poprzez nieuwzględnienie podczas uchwalania planu miejscowego prawa własności działki przysługującego skarżącej i uwag zgłoszonych na etapie uchwalania mpzp i w efekcie błędne ograniczenie ww. prawa w postaci uniemożliwienia skarżącej wybudowania na swojej działce budynku mieszkalnego przeznaczonego dla pracowników prowadzonego w sąsiedztwie przedsiębiorstwa oraz przeznaczenia części działki nr f (w zakresie terenu 25MN) na teren bazy transportowej dla samochodów ciężarowych z budynkiem warsztatu podręcznego dla bieżącego przeglądu samochodów, a to w sytuacji, gdy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. prawo własności nieruchomości objętych planem, a do ograniczenia takiego prawa może dojść z uwagi na uzasadnioną potrzebę (np. potrzebą ochrony innej wartości z art. 1 upzp), którą to organ powinien wskazać i należycie uzasadnić, a to biorąc w szczególności pod uwagę to, iż skarżąca zgłaszała swoje uwagi na etapie uchwalania planu, które to były związane z prowadzoną przez wiele lat działalnością gospodarczą na działce położonej w bezpośredniej okolicy;

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw (w tym wypadku z prawa własności nieruchomości) mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne m.in. dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo wolności i praw innych osób, a ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, a to w sytuacji, gdy ograniczenie prawa własności działki należącej do skarżącej, poprzez ustanowienie przeznaczenia terenu w zaskarżonym planie miejscowym sprzecznego z interesami skarżącej wbrew jakiejkolwiek zasadności, jest nieuzasadnione jakimkolwiek interesem publicznym.

W uzasadnieniu Spółka argumentowała, że przedmiotowej sprawie projektodawca nie miał podstaw do ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącej. Wobec uchwalenia planu miejscowego w projektowanym kształcie Gmina dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego. Postanowienia uchwały wyłączają możliwość wybudowania na działkach nr d i nr f budynku mieszkalnego przeznaczonego dla pracowników prowadzonego w sąsiedztwie przedsiębiorstwa skarżącej oraz przeznaczenia działki na potrzeby bazy transportowej dla samochodów ciężarowych z budynkiem warsztatu podręcznego dla bieżącego przeglądu samochodów. Wobec powyższego skarżąca może zostać pozbawiona prawa do zabudowy swojej nieruchomości oraz zagospodarowania swojej nieruchomości zgodnie ze swoją wolą, co w konsekwencji pozbawi ją prawa do pobierania pożytków z nieruchomości oraz możliwości realnej i racjonalnej jej eksploatacji. Gmina w sprawie nie dokonała ważenia wartości, w wyniku których mogłoby dojść do ewentualnego ograniczenia prawa własności. W tym kontekście strona zaznaczyła, że obecnie uchwalony plan miejscowy wprowadził zapisy odmienne od poprzednio obowiązującego mpzp2009.

Dalej Spółka podniosła, że w projektowanej uchwale pominięto zasadę proporcjonalności oraz nie wskazano, którymi wartościami kierowano się w procesie projektowania, wbrew spoczywającemu na projektodawcy obowiązkowi rozważenia interesów indywidualnych i interesów Gminy. Zaskarżony plan miejscowy postawił stronę w znacznie gorszej pozycji niż właścicieli lub użytkowników wieczystych innych gruntów objętych planem.

Skarżąca podniosła, że w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu projektu planu miejscowego objętego skargą wniosła uwagi do projektu, które dotyczyły zmiany przeznaczenia części działek nr d i nr f w zakresie terenu 3U. Uwagi dotyczyły zmiany przeznaczenia części ww. działek na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w związku z zamiarem budowy budynku mieszkalnego przeznaczonego dla pracowników prowadzonego przedsiębiorstwa oraz zmiany przeznaczenia części działki nr f w zakresie terenu 25MN na teren bazy transportowej dla samochodów ciężarowych z budynkiem warsztatu podręcznego dla bieżącego przeglądu samochodów. Rada w postanowiła jednak nie uwzględnić uwag w całości.

Argumentacja skargi została uzupełniona w piśmie procesowym Spółki z 29 września 2025 r., w którym wskazano na naruszenie zasady proporcjonalności, nieuzasadnione przyznanie priorytetu interesowi publicznemu, a w istocie - interesowi niewielkiej grupy mieszkańców i ograniczenie prawa własności nieruchomości przysługującego stronie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu w szczególności opisał przebieg procesu zmierzającego do podjęcia uchwały dotyczącej mpzp, wskazał na konflikt interesów zaistniały pomiędzy mieszkańcami a skarżącą oraz odwołał się do postanowienia Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z 12 października 2023 r., nr [...], w sprawie uzgodnienia planu miejscowego, którego zalecenia zostały uwzględnione w planie. Burmistrz zaznaczył, że organy gminy nie dopuściły się do przekroczenia władztwa planistycznego i dokonały ważenia wartości, w wyniku których nie doszło do ewentualnego ograniczenia prawa własności. Uchwalony plan miejscowy nie wprowadził odmiennych zapisów od poprzednio obowiązującego planu miejscowego w zakresie terenu 25MN (część działki f). Natomiast zmiana przeznaczenia terenu MW-6 na 3U podyktowana była poczynionymi ustaleniami, w tym akceptacją ze strony Spółki, wypracowanym kompromisem oraz obowiązującymi przepisami prawa. Organ zaznaczył, że przyjęte rozwiązania planistyczne wynikają z obowiązujących przepisów prawa i ochrony interesu publicznego rozumianego jako dobro wspólne, w tym przypadku mieszkańców wsi S., którzy mieszkają w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącej i przebywają tam 24 h/dobę. Ochrona interesu publicznego jest priorytetem dla instytucji publicznych i w efekcie służy całemu społeczeństwu, a jej działania powinny przynieść korzyści ogółu społeczeństwa lub dużej części, a nie tylko jednostkom czy grupom interesów.

Podczas rozprawy pełnomocnik Spółki podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa].

Na podstawie art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Według art. 28 ust. 1 upzp, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, ponieważ zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podstawę prawną wniesienia skargi stanowi art. 101 ust. 1 usg, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wskutek nowelizacji cytowanego wyżej przepisu, która obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. (art. 2 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r. poz. 935), warunkiem wniesienia skargi na akt prawa miejscowego uchwalony po 31 maja 2017 r. przestało być bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Z tego powodu, w niniejszej sprawie, skarżąca nie była zobowiązana do wystosowania do Rady wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia spowodowanego podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego.

Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 ppsa). W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że stronie, przed wniesieniem skargi, nie przysługiwał środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ppsa. Wniesienie skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było też ograniczone terminem.

Z akt sprawy administracyjnej przedłożonych Sądowi wynika, że: 1) Rada podjęła 30 listopada 2022 r. uchwałę Nr LIX/470/2022 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce Opolskie dla wsi S.; 2) pismem z 25 kwietnia 2023 r. Burmistrz ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce Opolskie dla wsi S., obwieszczenie opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej, prasie miejscowej i na tablicach ogłoszeń (art. 17 pkt 1 upzp), o podjęciu uchwały z 30 listopada 2022 r., Nr LIX/470/2022, Burmistrz zawiadomił również instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2 upzp); 3) Burmistrz wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie projektu mpzp pismem z 21 września 2023 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688 z późn. zm.) [dalej: ustawa nowelizująca], co nastąpiło 24 września 2023 r. Oznacza to, że na zasadzie art. 67 ust. 3 ustawy nowelizującej do opracowania i uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego stosuje się przepisy w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r.

Niewątpliwa jest w sprawie kwestia uprawnień rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 usg oraz z art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp. Stosownie do art. 3 ust. 1 upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając, z zachowaniem wymogu legalności, do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone regulacje. Elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 1 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne stanowi uprawnienie rady gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie jest jednak prawem nieograniczonym. Wykonując to władztwo, gmina (rada gminy) ma obowiązek działać w granicach prawa, a kierując się interesem publicznym wyważać go z interesami prywatnymi (można dodać: słusznymi interesami prywatnymi). Kształtowanie polityki przestrzennej przez radę gminy powinno w konsekwencji uwzględniać prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania w sposób przez nią oczekiwany, ale zgodny z prawem, lecz z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania przez gminę władczych działań planistycznych służących zaspokojeniu potrzeb wspólnoty gminnej (art. 166 ust. 1 Konstytucji).

Prawo własności nie jest prawem absolutnym. Prawo własności chronią przepisy art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, ale także przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Mimo takiej podstawy prawnej ochrony prawa własności doznaje ono pewnych ograniczeń (art. 64 ust. 3 Konstytucji - własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności). Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego.

Uwzględniając zachowanie przez skarżącą wymogów formalnych skargi, w następnej kolejności konieczne było wyjaśnienie czy strona była legitymowana do skutecznego zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 usg, to znaczy, czy posiadała interes prawny umożliwiający zaskarżenie uchwały, a dalej, czy interes ten został naruszony uchwałą. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie i na tym etapie nie może jednak dotyczyć celowości i słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Na gruncie usg pojęcie interesu prawnego nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna). Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polega na tym, że uchwała oddziałuje na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, ograniczając jego uprawnienie lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Konieczne jest także wykazanie przez stronę wnoszącą skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnienia związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny musi być aktualny, zaistniały w dniu wnoszenia skargi, a nie ewentualny, na przyszłość. Nadto interes prawny musi być własny, osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Dopiero stwierdzenie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego daje sądowi możliwość merytorycznej oceny uchwały na skutek skargi wniesionej w tym trybie (postanowienie WSA w Opolu z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 334/20, postanowienie NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2792/21).

Podkreślić należy, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 usg nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem, jak również ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12).

Przepis art. 101 ust. 1 usg był badany przez Trybunał Konstytucyjny wskutek wniesienia skarg konstytucyjnych. W wyroku z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, Trybunał wypowiedział się o konstytucyjności tego uregulowania, oceniając charakter przewidzianego w tym przepisie uprawnienia. Trybunał orzekł, że art. 101 usg został skontrolowany w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, w którym orzekając o zgodności art. 101 ust. 2 usg z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji, wypowiedział się także odnośnie do treści normatywnej art. 101 ust. 1 usg. W związku z rozpatrywaną wówczas skargą Trybunał ustalił między innymi, że art. 101 usg stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Legitymacja z art. 101 ust. 1 usg opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skoro skarga na podstawie art. 101 usg nie ma charakteru actio popularis, to podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób, na przykład jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy.

Również w uzasadnieniu wyroku z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że przyjęta powszechnie przez sądy wykładnia pojęcia "interes prawny", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego, powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Natomiast przyjęcie interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej, w oderwaniu od prawa materialnego - powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej mogłaby uruchomić kontrolę legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny, chroniony przez prawo materialne. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby ochronie indywidualnych praw skarżących, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których mowa w art. 101 ust. 1 usg; taka legitymacja skargowa nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty sprawowania wymiaru sprawiedliwości, wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Trybunał podkreślił, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji. Taki sposób rozumienia legitymacji skargowej przyjmowany jest też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Między innymi w wyroku NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 902/11, wskazano, że dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym.

Interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Akcentuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 usg, prawo do skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, na przykład przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 usg musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. O skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 usg przesądza wykazanie albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego, naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyroki NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01; postanowienie NSA z 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95; wyrok WSA w Białymstoku z 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05).

W sprawie ze skargi na plan miejscowy konieczne jest ustalenie, czy związek pomiędzy własną sytuacją skarżącej a zaskarżoną uchwałą powodował w dacie wniesienia skargi następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia strony prawa własności, bądź nałożenia obowiązku lub ograniczenia uprawnień. Wymagane jest więc ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Przy czym podkreślić należy, że ciężar wykazania, na czym polega to naruszenie, spoczywa na stronie wnoszącej skargę. W szczególności należy najpierw wykazać naruszenie interesu prawnego, aby w dalszej kolejności sąd mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Stanowi to odwrócenie zasad trybu skargowego.

W skardze Spółka argumentowała, że jest właścicielem gruntów objętych przepisami zaskarżonego planu miejscowego oraz że postanowienia mpzp naruszają jej uprawnienie do korzystania z nieruchomości (art. 140 Kodeksu cywilnego), a w szczególności ograniczają prawo zabudowy gruntu zgodnie z potrzebami strony (art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.). W świetle przedstawionych rozważań i okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarżąca posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, opierającą się na przepisie prawa materialnego, ponieważ wykazała, że zaskarżone przepisy mpzp naruszają jej interes prawny, istniejący w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej jej własność.

Z ujawnionego w sprawie i niespornego stanu faktycznego wynika, że części działek gruntu, których właścicielem jest Spółka, znajdujące się na terenie oznaczonym 3U nie mogą - zgodnie z ich przeznaczeniem planistycznym - być wykorzystane pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, choć poprzednio było to dopuszczalne. Natomiast część działki znajdująca się na terenie 25MN nie może być wykorzystana pod usługi: rzemieślnicze stanowiące działalność uciążliwą, turystyki, edukacji, nauki, sportu i rekreacji, kultury i rozrywki, kultu religijnego, bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak również pod działalność produkcyjną, czy prowadzenie bazy transportowej dla samochodów ciężarowych z budynkiem warsztatu. Trudno się przy tym nie zgodzić ze skarżącą, że jako właściciel korzysta z ochrony prawa własności, mając na uwadze art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi, Sąd dostrzegł, że nieruchomość strony (działka nr b) w części oznaczonej jako 25MN, poprzez ulicę [...] sąsiaduje z nieruchomościami, które w planie miejscowym są zlokalizowane w granicach terenu 24MN, gdzie również przewidziana w planie miejscowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz z nieruchomościami, których przeznaczenie terenu oznaczono jako 5MWW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wolnostojącej, z wykluczeniem usług: rzemieślniczych stanowiących działalność uciążliwą, nauki, edukacji, kultury i rozrywki, kultu religijnego, bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Sąd zauważa w tym miejscu, że analizowane przeznaczenie terenu 25MN jest zbieżne z poprzednim przeznaczeniem terenu MN-26 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wynikającym z mpzp2009, i w takich też uwarunkowaniach planistycznych Spółka zakupiła tę nieruchomość w roku 2022. Nie można też nie dostrzec faktu, że okoliczne, sąsiadujące przez ulicę Małą, nieruchomości również przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową.

Sąd podkreśla, że art. 32 Konstytucji RP wyraża zasadę równości wobec prawa. Zasada równości rozumiana jest w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości (wyrok WSA w Olsztynie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 369/19).

Wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, z prawnego punktu widzenia, oznacza nakaz traktowania sytuacji osób podobnych (znajdujących się w takiej samej sytuacji w sposób podobny) tak samo, a zarazem dopuszczenie traktowania podmiotów znajdujących się w odmiennej sytuacji (podmiotów odmiennych) w odmienny sposób. Z kolei zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa w procesie stanowienia oraz stosowania prawa (wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1908/19).

W rozpoznanej sprawie należy podkreślić, że skarżąca posiada działkę gruntu planistycznie przeznaczoną w części pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, która w ewidencji gruntów i budynków jest zakwalifikowana jako N, Lz, RV, RIVb - nieużytki, grunty zadrzewione i zakrzewione, grunty orne (tak: decyzja podziałowa z załącznikiem, § 9 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz.U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.), a więc taką, co do której nie można zakładać, że jest ona obecnie (ze względu na klasyfikację użytków gruntowych) zdatna, bez poczynienia znacznych inwestycji w celu zmiany stanu dotychczasowego zagospodarowania terenu, do wykorzystania w celu prowadzenia działalności gospodarczej, a w szczególności do wzniesienia na niej bazy pojazdów wraz z warsztatem. Ponadto zarówno grunt strony, jak i grunty blisko sąsiadujące są konsekwentnie przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową. Co więcej, uchwalenie mpzp nie zmieniło też dotychczasowego planistycznego przeznaczenia gruntów.

W takim stanie sprawy Sąd stwierdził, że stan działki wynikający z akt administracyjnych potwierdza, że sytuacja skarżącej jest w tym zakresie istotnie podobna do sytuacji właścicieli sąsiednich nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę. Analizując dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, można stwierdzić, że ani przeznaczenie planistyczne (poprzednie i obecne), ani rodzaje użytków gruntowych działki nr b, ani też bliskie otoczenie działki, nie wskazują na to, by działka ta, w ramach opracowanego przez Gminę ładu przestrzennego wsi S., mogła być wykorzystywana w celu prowadzenia na niej działalności produkcyjnej lub uciążliwej działalności usługowej.

Wynikający z akt sprawy stan faktyczny potwierdza, że plan miejscowy uwzględnił z jednej strony istniejący stan zagospodarowania działki (grunty rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione), a z drugiej - wykonał wytyczne wynikające ze Studium, w którym dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz jej wyznaczenie jako odrębnych terenów w planie miejscowym, utrzymanie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonych w planach miejscowych obowiązujących przed dniem uchwalenia Studium. Postanowienia planu uwzględniają sposób zagospodarowania działek sąsiednich, a także wcześniejsze planistyczne przeznaczenie terenu oznaczonego obecnie symbolem 25MN. Te cztery elementy uwzględnione razem uzasadniają, trafne w ocenie Sądu, stanowisko Gminy, że przeznaczenie terenu 25MN odpowiada ustalonemu, dotychczasowemu sposobowi zagospodarowania gruntów zlokalizowanych tej części wsi S.

W takiej sytuacji Sąd nie stwierdził, by na właściciela działki nr b w zakresie terenu 25MN nałożono nieproporcjonalnie duże ograniczenia w zakresie korzystania z gruntu, czy też postawiono Spółkę w sytuacji prawnej gorszej niż sytuacja właścicieli gruntów sąsiadujących. Strona odwołała się w skardze do ewentualnie możliwego sposobu zagospodarowania działki, ale pominęła okoliczność, że działka również przed uchwaleniem mpzp nie była przeznaczona pod produkcję lub uciążliwe usługi. Spółka odwołuje się zatem do okoliczności tylko przez nią pożądanych, a nie już istniejących. Brak tu jest rzeczywistego naruszenia aktualnych interesów skarżącej, a tym samym postanowienia planu miejscowego, pomimo że - w ramach władztwa planistycznego - istotnie ingerują w prawo własności, nie mogą być uznane za sprzeczne z prawem, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności mpzp w zakresie terenu 25MN.

W opisanych okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie zdołali wykazać, że realnie, aktualnie napotykają niedopuszczalne ograniczenia w wykonywaniu przysługującego im prawa własności, które to ograniczenia zostały nałożone z przekroczeniem zakresu władztwa planistycznego Gminy, zasady proporcjonalności i zasady niezbędności, a to z tego powodu, że założenia ładu przestrzennego zapisane w zaskarżonym planie miejscowym stanowią racjonalnie i prawnie uzasadnioną kontynuację założeń planistycznych zapisanych w mpzp2009 oraz w Studium.

Podkreślić jeszcze raz trzeba, że skarga z art. 101 usg służy w szczególności ochronie przed naruszeniami interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, ale ochrony takiej sąd administracyjny może udzielić stronie tylko w przypadku, gdy ingerencja w prawo własności nie znajduje wystarczającego umocowania w normach prawa powszechnie obowiązującego. Sąd, w sprawie niniejszej, doszedł do przekonania, że żaden z przepisów prawa, które wskazano w skardze, nie przyznaje skarżącej prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu, w relacji do stanu istniejącego pod rządami mpzp2009, czyli w czasie, kiedy strona nabyła grunty.

Skoro więc nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza prawo w zakresie przeznaczenia terenu 25MN, należało skargę oddalić w powyższej części na podstawie art. 151 ppsa, o czym Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku.

Inaczej jednak przedstawia się kwestia przypisania w planie miejscowym (części gruntów należących do skarżącej) przeznaczenia oznaczonego symbolem 3U - tereny usług o przeznaczeniu podstawowym - usługi, z wykluczeniem usług rzemieślniczych stanowiących działalność uciążliwą, nauki, kultu religijnego, bezpieczeństwa i porządku publicznego. Już w tym miejscu należy zauważyć, że na terenie oznaczonym 3U wykluczona jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, chociaż na terenie oznaczonym 2U dopuszczono przeznaczenie uzupełniające w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 21 ust. 1 pkt 2 lit. a mpzp).

Dalej na obszarze objętym planem miejscowym zakazano w szczególności lokalizacji przedsięwzięć, które zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony środowiska kwalifikowane są jako: a) mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - z pewnymi wyjątkami, b) mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - z pewnymi wyjątkami. Zakazano też składowania i magazynowania materiałów sypkich luzem, w tym kruszyw i opału, mogących powodować zapylenie lub zanieczyszczenie powietrza. Zakazano ponadto lokalizacji usług handlu wielkopowierzchniowego, to jest obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej (§ 6 pkt 2-3 mpzp).

W takim kontekście należy przypomnieć, że skarżąca zakupiła grunty w S. od S.1 w czasie, kiedy obowiązywał mpzp2009 i grunty te w części oznaczonej MW-6 były terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z natury takiego przeznaczenia wynikały dla właściciela gruntów ograniczenia w zagospodarowaniu terenu opisane w § 13 ust. 1-2 mpzp2009, a w szczególności przeznaczenie uzupełniające określono jako usługi podstawowe zlokalizowane w parterze budynków, terenowe urządzenia sportowo - rekreacyjne, obiekty i urządzenia towarzyszące oraz zieleń. Nakazano też utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub na poziomie określonym w przepisach odrębnych - jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dopuszczalne usługi podstawowe zostały zdefiniowane w § 3 pkt 18 mpzp2009. Można tylko przypomnieć, że są to usługi służące mieszkańcom wsi, służące do wykonywania funkcji administracyjnych i biurowych, zdrowia, bankowości i łączności, handlu detalicznego i gastronomii, oświaty, kultury i rekreacji oraz rzemiosła nieuciążliwego. Ponadto na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami MW ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć, dla których zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony środowiska mogących znacząco oddziaływać na środowisko: a) mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, b) mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostanie stwierdzony przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopuszczono jednak lokalizację przedsięwzięć polegających na budowie dróg oraz sieci infrastruktury technicznej (§ 6 pkt 1-3 mpzp2009).

Jak wynika z powyższego, w pewnym uproszczeniu, zarówno zaskarżony plan miejscowy, jak i mpzp2009, dopuszczają zagospodarowanie omawianych terenów pod usługi nieuciążliwe, a swoboda prowadzenia tam działalności gospodarczej podlegała i nadal podlega istotnym restrykcjom. Z tego powodu, w ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia odebranie skarżącej uprawnienia do zabudowy gruntu budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, mimo że uprzednio było to dopuszczalne, a nawet było to podstawowe przeznaczenie terenu. Istotne jest też to, że teren 3U znajduje się w niewielkiej odległości od terenów 5MWW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wolnostojącej oraz terenów 25MN i 24MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wpisując się w spójną koncepcję ładu przestrzennego. Nie sposób nie zgodzić się ze Spółką, że nabyła od S.1 grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i nieuciążliwe usługi, a następnie wskutek uchwalenia mpzp te same grunty zostały przeznaczone wyłącznie pod nieuciążliwe usługi, co skutkowało radykalnym ograniczeniem uprawnienia strony do korzystania z nieruchomości oraz jej zabudowy, mimo że podobne ograniczenia nie zostały nałożone na inne grunty znajdujące się w sąsiedztwie. W ocenie Sądu taka ingerencja w prawo własności nieruchomości jest zbyt daleko idąca i w efekcie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 upzp), a to ze względu na to, że tak głęboka ingerencja w prawo własności nie była w sprawie ani niezbędna, ani przydatna do zachowania ładu przestrzennego wsi S., a wprowadzone restrykcje są nieproporcjonalne w stosunku do celu, jakim jest ustalenie i zachowanie ładu przestrzennego Gminy. Jak stanowi art. 6 upzp: (ust. 1) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednakże w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp), a w tym prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu słusznie podniosła Spółka, że oznaczenie terenu symbolem 3U wprowadza względem strony nieproporcjonalne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, których to ograniczeń nie doznają właściciele gruntów sąsiednich. Co więcej, również założenia Studium nie wykluczają na istotnych w sprawie gruntach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Dalej zdaniem Sądu wyjaśnienia Gminy, która podniosła, że ograniczenie zabudowy gruntu związane są z hałasem, który powstaje w związku z intensywną eksploatacją pobliskiej linii kolejowej, nie zasługują na uwzględnienie. Otóż rozstrzygnięcie postanowienia Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego [dalej: Prezes UTK] z 12 października 2023 r. literalnie brzmi cyt. "postanawiam odmówić uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce Opolskie dla wsi S., w odniesieniu do obszarów przyległych do odcinka P. – W. linii kolejowej nr [...] B. – W., który zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 552, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r.", ma charakter linii kolejowej o znaczeniu państwowym, jednocześnie wnosząc o uwzględnienie następujących uwag: 1. należy zrezygnować z przeznaczenia pod inne funkcje niż kolejowe części działki o nr identyfikacyjnym g, która w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1786, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o transporcie kolejowym", stanowi obszar kolejowy; 2. w części tekstowej projektu planu należy zrezygnować z zapisów § 35 ust. 1 pkt 2 projektu uchwały dotyczących przeznaczenia uzupełniającego dla terenu komunikacji kolejowej i szynowej oznaczonego symbolem 1KK; 3. w części tekstowej projektu planu miejscowego należy wskazać na szczególne warunki zagospodarowania terenów przyległych bezpośrednio do linii kolejowej oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w zakresie sytuowania budowli i budynków, drzew i krzewów oraz wykonywania robót ziemnych, wynikające z sąsiedztwa obszaru kolejowego; 4. w części graficznej projektu planu należy skorygować linie zabudowy od strony linii kolejowej, zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym; 5. w części tekstowej projektu planu dla terenów komunikacji kolejowej i szynowej należy dopuścić maksymalną wysokość zabudowy do 50 m."

Jak wynika z powyższego Prezes UTK jednoznacznie nawiązał do art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1234), przy czym w ust. 1 tego artykułu wprost ustawodawca zapisał, że usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Natomiast w art. 53 ust. 3 ww. ustawy postanowiono, że odległości, o których mowa w art. 53 ust. 2, dla budynków mieszkalnych powinny być zwiększone w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, określonych w odrębnych przepisach. Oznacza to zatem, że w przypadku gruntów znajdujących się w pobliżu linii kolejowej ograniczona jest możliwość posadowienia budynku mieszkalnego, a to ze względu na konieczność zachowania odległości zapewniających bezpieczeństwo ruchu kolejowego oraz zachowania norm dopuszczalnego hałasu. Są to więc zagadnienia należące w szczególności do zakresu procesu budowlanego w aspekcie zlokalizowania określonego obiektu budowlanego na konkretnej działce. Natomiast w przypadku planu miejscowego w granicach władztwa planistycznego Gminy pozostawała w takim przypadku możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy (§ 7 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. poz. 2404) w celu zachowania odpowiedniej odległości od obszaru kolejowego. Tymczasem w sprawie niniejszej Gmina, uchwalając mpzp, wprost wykluczyła możliwość zabudowania działki należącej do Spółki budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, co jawi się - w ocenie Sądu - jako działanie obarczone nadmierną restrykcyjnością nieznajdującą uzasadnienia w regulacjach odnoszących się do transportu kolejowego. Zdaniem Sądu strona bezpodstawnie została pozbawiona możliwości zabudowy gruntu 3U budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w sytuacji, gdy uprawnione i wystarczające byłoby zachowanie odpowiedniej, prawem wyznaczonej, odległości budynku od granicy obszaru kolejowego (art. 53 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast to - czy i w jaki sposób właściciel zabuduje swój grunt - powinno być w tym konkretnym przypadku, oczywiście po uwzględnieniu linii zabudowy, pozostawione decyzji Spółki.

Idąc dalej, Sąd stwierdził, że wskazywana przez Gminę zgoda strony na takie, a nie inne oznaczenie przeznaczenia terenu w toku procedury planistycznej nie pozbawiła Spółki uprawnienia do wniesienia skargi na plan miejscowy. Jest też dla Sądu zrozumiały opór okolicznych mieszkańców przed dopuszczeniem w mpzp takiego sposobu zagospodarowania gruntów Spółki, który pozostawałby w jawnej kolizji z mieszkaniowym przeznaczeniem gruntów sąsiednich. Nie znajduje jednak prawnego uzasadnienia uszczuplenie uprawnień Spółki w zakresie zabudowy terenu 3U. Tak daleko posunięte ograniczenie prawa własności nie było bowiem konieczne do uzgodnienia przepisów planu z wymaganiami przedstawionymi w postanowieniu Prezesa UTK. Przepisy zaskarżonego planu miejscowego w zakresie terenu 3U zostały zatem uchwalone z naruszeniem zakresu władztwa planistycznego i spełniona została przesłanka istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 upzp) warunkująca stwierdzenie nieważności mpzp. W ocenie Sądu wprowadzone ograniczenie zabudowy terenu 3U nie było ani niezbędne, ani proporcjonalne do celów realizowanych przez plan miejscowy.

Z opisanych wyżej powodów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie przeznaczenia terenu 3U, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku.

Co do procedury planistycznej Sąd stwierdza, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały wszystkie wymagane etapy procedury sporządzania planu, określone w art. 17 upzp, co wynika z dokumentacji planistycznej zgodnej z wymogami określonymi w § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404) [dalej: rozporządzenie].

Zgodnie z dokumentacją planistyczną procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rady Nr LIX/470/2022 z dnia 30 listopada 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce Opolskie dla wsi S., w której wskazano, że granice obszaru objętego planem miejscowym określone są w załączniku graficznym. O podjęciu ww. uchwały, a także o przystąpieniu do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Burmistrz poinformował w drodze obwieszczenia z 25 kwietnia 2023 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa S. [...], zamieszczonego w prasie lokalnej oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego [dalej: BIP]. Burmistrz przesłał również do odpowiednich organów zawiadomienia o podjęciu ww. uchwały z dnia 30 listopada 2022 r., o przystąpieniu do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko oraz o terminie składania wniosków.

Po podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszonych wniosków Burmistrz przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Przygotowano w szczególności prognozę oddziaływania na środowisko oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Projekt planu przekazano do opinii i uzgodnień (pisma z 21 września 2023 r.), po czym takie opinie i uzgodnienia uzyskano.

W toku dalszej procedury planistycznej obwieszczeniem z 14 marca 2024 r. wywieszonym na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim, tablicy ogłoszeń sołectwa S., zamieszczonym w prasie lokalnej oraz na stronie BIP, poinformowano o wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu w terminie od 27 marca 2024 r. do 16 kwietnia 2024 r., o wyznaczonej na dzień 9 kwietnia 2024 r. dyskusji publicznej, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do 30 kwietnia 2024 r. W dniu 9 kwietnia 2024 r. został sporządzony protokół przeprowadzonej dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego. Dalej, w dniu 17 maja 2024 r. Burmistrz podjął rozstrzygnięcie w sprawie wniesionych uwag. Z dokumentacji planistycznej wynika, że projekt planu miejscowego był jeszcze trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu wraz z ponowieniem opisanej wyżej procedury, a w tym dyskusji publicznej oraz zbierania i rozpatrywania uwag.

W dniu z 27 lutego 2025 r. Rada uchwaliła plan miejscowy, stwierdzając równocześnie, że nie narusza on ustaleń Studium. W § 1 ust. 3-4 wskazano, że granice obszaru objętego planem oznaczono na rysunku planu stanowiącym załącznik graficzny do uchwały, o którym mowa w ust. 4 pkt 1. Załącznikami do niniejszej uchwały są: 1) załącznik nr 1 - rysunek planu w skali 1:2000; 2) załącznik nr 2 - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu; 3) załącznik nr 3 - rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych; 4) załącznik nr 4 - dane przestrzenne. Zdaniem Sądu czynności sporządzenia planu miejscowego zostały zatem przeprowadzone prawidłowo.

Na koniec warto odnotować, że Wojewoda Opolski wydał 1 kwietnia 2025 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], mocą, którego na podstawie art. 91 ust. 1 usg oraz art. 28 ust. 1 upzp stwierdził nieważność uchwały Nr XIII/104/2025 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 27 lutego 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce Opolskie dla wsi S. w części tekstowej dotyczącej: § 49 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 50 ust. 4. Przepisy te nie zostały jednak zaskarżone przez stronę w sprawie niniejszej.

Z tych powodów Sąd orzekł jak na wstępie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wpis sądowy w kwocie 300 zł, stawkę opłaty za czynności radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.