Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 155/21 w sprawie ze skargi A.J. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 30 listopada 2020 r. nr DSP-DSPZNA.456.14.2020.JC w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 155/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A.J. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 30 listopada 2020 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 11 sierpnia 2020 r.; w punkcie 2. zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1) art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracyjny może wznowić postępowanie administracyjne na podstawie, która nie została wskazane we wniosku strony, tj. że podstawą wznowienia postępowania powinien być art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., podczas gdy podstawą wniosku o wznowienie postępowi nią wskazaną przez skarżącą we wniosku o wznowienie był przepis art. 145a § 1 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 147 k.p.a. powinna, w przypadku wniosku strony, uznawać, że organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Komisja Nadzoru Finansowego rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania była zatem związana podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie mogła odnosić się do innych podstaw niewskazanych przez stronę, co za tym idzie nie mogła wznowić postępowania w oparciu o podstawę prawną, która nie została wskazana przez Stronę;

2) art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez przyjęcie, błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że w sprawie istniała kwestia wstępna w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. generująca konieczność wypowiedzi TSUE, która została samodzielnie rozstrzygnięta przez Komisję (zgodność prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) oraz może to być podstawą wznowienia postępowania bez względu na podstawę wznowienia wskazaną we wniosku o wznowienie. Tymczasem w sprawie nigdy nie istniała taki kwestia, która miałby zostać uprzednio rozstrzygnięta przez TSUE, a nawet gdyby takie zagadnienie rzeczywiście istniało (co KNF kwestionuje), to i tak Komisja była związana wnioskiem Strony i wznowienie na innej podstawie niż wskazana przez Stronę nie było dopuszczalne;

Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 149 § 2 w zw. z art. 147 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez uznanie, że podstawą wznowienia postępowania powinien być art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., podczas gdy podstawą wniosku o wznowienie postępowania wskazaną przez Skarżącą we wniosku o wznowienie był przepis art. 145a § 1 k.p.a., co było niedopuszczalne, gdyż Komisja Nadzoru Finansowego była ograniczona granicami rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania, które wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy org m postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ zatem, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Komisja Nadzoru Finansowego rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania była zatem związana podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie mogła odnosić się do innych podstaw niewskazanych przez stronę, co za tym idzie nie mogła wznowić postępowania w oparciu o podstawę prawną, która nie została wskazani przez Stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Gdyby Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania to nie uchyliłby zaskarżonego postanowienia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 30 listopada 2021 r. oraz poprzedzającego go postanowienia KNF z dnia 11 sierpnia 2020 r., gdyż wznowienie postępowania w oparć u o niewskazaną przez Stronę podstawę z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. było niedopuszczalne, tym samym WSA dopuścił się ww. przepisów postępowania. W związku z powyższym należy uznać, że naruszenie przepisów postępowania, których dopuścił się Sąd I instancji było istotne.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. przez uznanie, że kwestią wstępną w rozumieniu tego przepisu stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest kwestia zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Nanoszenie zatem polegało na przyjęciu przez WSA, że KNF powinna wypełnić istniejącą wówczas lukę w prawie, polegającą na braku podstawy do wznowienia postępowania z powodu wyroku TSUE poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej przepisu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., która stanowiłaby naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Gdyby 'Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów nie uchyliłby zaskarżonego postanowienia Komisji Nadzoru Finansowego oraz poprzedzającego go postanowienia KNF, gdyż wyrok TSUE nie mógł być uznany za kwestię wstępną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. W związku z powyższym należy uznać, że naruszenie przepisów postępowania jakich dopuścił się Sąd I instancji było istotne;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie istniała kwestia wstępna w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. generująca konieczność wypowiedzi TSUE, która została samodzielnie rozstrzygnięta przez Komisję, a która powinna stanowić podstawę wznowienia postępowania przez KNF. Tymczasem w sprawie nie istniała kwestia wstępna wymagająca wypowiedzi TSUE, a nawet gdyby takie zagadnienie rzeczywiście istniało (co KNF kwestionuje) to i tak Komisja była związana wnioskiem i wznowienie na innej podstawie niż wskazana przez Stronę nie było dopuszczalne. KNF na tym etapie badał i wyłącznie czy wniosek jest oparty na ustawowych podstawach wznowienia. Ustalając, że wskazana przez Stronę podstawa wznowienia postępowania nie zachodzi, Komis a mogła jedynie odmówić wszczęcia postępowania. Komisja była związana wnioskiem i wznowienie na innej podstawie niż wskazana przez Stronę nie było dopuszczalne. Gdyby Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów nie uchyliłby zaskarżonego postanowienia Komisji Nadzoru Finansowego oraz poprzedzającego go postanowienia KNF. W związku z powyższym należy uznać, że naruszenie przepisów postępowania jakich dopuścił się Sąd I instancji było istotne.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

W związku z powyższym, oddalając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego przez siebie wyroku ograniczył się do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Komisji Nadzoru Finansowego uznał, że można przyjąć, że zaskarżone postanowienie zostało wydana nieprawidłowo. WSA wskazał, iż we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 16 października 2019 r. w sprawie C-189/18 Glencore-Agriculture Hungary, a w kodeksie postępowania administracyjnego brak było uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900) bądź art. 273 § 2 p.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowań podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE. Jednakże w świetle zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych. Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienia odmawiające wznowienia postępowania naruszają przepisy postępowania. Wprawdzie skarżąca jako podstawę wznowienia powinna powołać raczej art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. to jednak nie upoważniało organu do stwierdzenia, że wniosek nie jest oparty na ustawowych przesłankach, a tym samym bezzasadny.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela. W dacie złożenia spornego wniosku, w kodeksie postępowania administracyjnego brak było uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa bądź do art. 273 § 2 p.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowania podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE.

Nie oznacza to, że wyrok taki pozostaje bez znaczenia dla ostatecznej decyzji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego pozwalały przy odpowiedniej systemowej i dynamicznej wykładni przyjąć, że wydanie takiego rozstrzygnięcia TSUE powinno być oceniane jako przesłanka do wznowienia postępowania w oparciu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. (tak m.in. J. Wegner w "Wykonanie wyroku Trybunału Sprawiedliwości w trybie administracyjnym nadzwyczajnym", Europejski Przegląd Sądowy, grudzień 2020 r.; M. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości - w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n.; wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 1456/21). Zgodnie z treścią tego przepisu organ wznawia postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Takim zagadnieniem wstępnym pozostawałby wyrok TSUE, który w odpowiedni sposób rozstrzygałby kwestię stanowiącą istotę ostatecznej decyzji, a co oznaczałoby, że wcześniejsze założenia przyjęte przez organ administracji było błędne.

Przyjęcie takiego stanowiska stanowiło pogodzenie zasady efektywności (związanej z koniecznością wykonywania orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości) z zasadą trwałości decyzji administracyjnej oraz autonomii proceduralnej prawa krajowego.

Wątpliwości w tym zakresie usunął dopiero ustawodawca, wprowadzając z dniem 26 stycznia 2021 r. do kodeksu postępowania administracyjnego art. 145aa na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 54). Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanej decyzji (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia publikacji sentencji orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (§ 2).

Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle konstytucyjnej, ale także traktatowej, zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. oraz art. 149 k.p.a.

Odrębną kwestią, jest to czy wskazane przez Stronę w złożonym we wniosku z dnia 15 listopada 2019 r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 29 sierpnia 2017 r., wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 14 lutego 2017 r. nakładającą karę pieniężną w wysokości [...] zł - orzeczenie TSUE, ma wpływ na treść wydanej decyzji. Organ administracji w zaskarżonym postanowieniu nie badał tej kwestii. Jedynie stwierdził, iż "na etapie poprzedzającym wydanie przedmiotowego postanowienia Komisja nie badała merytorycznych podstaw wznowienia postępowania, na które powoływała się Wnioskodawczyni tj. treści przywołanego wyroku TSUE w kontekście sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego, wznowienia którego domaga się Strona" (s. 37 zaskarżonego postanowienia).

Organ administracji ponownie rozstrzygając sprawę zastosuje się do wytycznych zawartych w uzasadnianiu zaskarżonego wyroku.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.