Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 141/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...] postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...].

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 31 grudnia 2019 r. (wtorek), co jednoznacznie wynika z urzędowego poświadczenia przedłożenia załączonego do akt administracyjnych. Zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał dla strony skarżącej z dniem 30 stycznia 2020 r. (czwartek). Tymczasem skarga na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze została nadana w placówce pocztowej w dniu 3 lutego 2020 r. (wtorek), a zatem trzy dni po upływie ustawowego terminu, co uzasadniało jej odrzucenie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 58 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 392 zdanie pierwsze, art. 46 § 5 i 6 k.p.a. oraz § 14-16 rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzenia i doręczenia dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych – przez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że dowodem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego skarżącej jest wygenerowane automatycznie urzędowe poświadczenie przedłożenia, albowiem skarżąca nie uchybiła terminowi do wniesienia skargi.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca Gmina przedstawiła argumentację na poparcie stanowiska, że w sytuacji doręczenia podmiotowi publicznemu dokumentu elektronicznego przy pomocy ePUAP, urzędowe poświadczenie przedłożenia takiego dokumentu nie jest wystarczającym dowodem jego doręczenia, konieczne jest bowiem potwierdzenie jego odebrania przez sporządzenie urzędowego poświadczenia doręczenia lub podpisanie poświadczenia doręczenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Wskazano ponadto, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze, przesłane w formie dokumentu elektronicznego bez opcji umożliwiającej adresatowi sporządzenie urzędowego poświadczenia doręczenia, pracownik Urzędu Miejskiego [...] w odpowiedzialny za obsługę elektronicznej skrzynki podawczej odebrał (odczytał), weryfikując jednocześnie podpis elektroniczny, w dniu 02.01.2020 r. o godz. 06:55. Odczyt tego dokumentu w dniu 31 grudnia 2019 r. nie był możliwy, gdyż Urząd Miejski był w tym dniu czynny do godz. 13:00. Wobec powyższego skarżący przyjął, że trzydziestodniowy termin do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze rozpoczął swój bieg w dniu 3 stycznia (w dniu 2 stycznia skarżący mógł się najwcześniej zaznajomić z treścią rozstrzygnięcia) i upłynął z dniem 3 lutego 2020 r. (poniedziałek). W ostatnim dniu tak obliczonego terminu, skarżący nadał skargę w placówce pocztowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:.

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasadnie bowiem Sąd I instancji przyjął, że skarżąca Gmina uchybiła terminowi do wniesienia skargi, co skutkowało jej odrzuceniem.

Spór w tym aspekcie sprowadzał się do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości ustalenia poczynionego przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu, wedle którego urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP) przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wygenerowane przez system z datą 31 grudnia 2019 r. jest dowodem jego doręczenia Gminie, a zatem nadając skargę w placówce pocztowej w dniu 3 lutego 2020 r., Gmina uchybiła terminowi do jej wniesienia.

Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że w myśl art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g."), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4 art. 98).

Stosownie zaś do treści art. 53 § 1 w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), skargę wnosi się do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.

Na mocy odesłania z art. art. 98 ust. 4 u.s.g. przy ustaleniu daty doręczenia Gminie rozstrzygnięcia nadzorczego będą miały odpowiednie zastosowanie "przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej", a zatem w sprawie należy odpowiednio stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a."), które w rozdziale 8 "Doręczenia" Działu II "Postępowanie" normują reguły doręczania pism. Odpowiednie stosowanie tych przepisów musi uwzględniać zatem reguły posiłkowego (pomocniczego) stosowania przepisów k.p.a. Oznacza to, iż przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio: wprost, z modyfikacjami lub nie stosuje się ich wcale. Z uwagi na charakter prawny adresata rozstrzygnięcia nadzorczego – gminę, jako jednostkę samorządu terytorialnego, w sprawie zastosowanie miał przepis art. 39² k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Przepisu art. 391 nie stosuje się". W myśl natomiast art. 46 § 9 k.p.a., warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, zaś art. 46 § 10 k.p.a. stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie". W powyższych przepisach zawarte jest odesłanie do ustawy, o której ma być mowa w § 4 pkt 3. Należy jednak zauważyć, żre odesłanie to jest nieprawidłowe, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. nie traktuje o żadnej ustawy. Przepis ten wskazując na elementy zawiadomienia przesyłanego adresatowi pisma w formie dokumentu elektronicznego stanowi jedynie, że jednym z tych elementów jest "pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis art. 46 § 4 k.p.a. został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu (sprzed wejścia w życie w/w nowelizacji) przepis art. 46 § 4 k.p.a. stanowił o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i § 10 k.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego stosowania tych przepisów, w judykaturze zgodnie przyjmuje się bowiem, że oznacza to, iż przepisy art. 46 § 9 i § 10 k.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 stycznia 2018 r., II OZ 1649/17; 11 stycznia 2018 r., II OZ 1638/17; 27 kwietnia 2018 r., II OZ 425/18; 24 lipca 2019 r., II OSK 1601/19, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 700 ze zm.) określa m. in. zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi (art. 1 pkt 6). W myśl art. 16 ust. 1 tej ustawy, podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej, zaś art. 16 ust. 1a cyt. ustawy stanowi, że podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Podmiot publiczny, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany prowadzić wymianę informacji w postaci elektronicznej: 1) z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych, spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych; 2) zgodnie z minimalnymi wymaganiami dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej (art. 16 ust. 2). Na podstawie art. 16 ust. 3 cytowanej ustawy Prezes Rady Ministrów został zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych, w tym reguł tworzenia elektronicznej skrzynki podawczej, 2) formy urzędowego poświadczania odbioru dokumentów elektronicznych przez adresatów, 3) sposobu sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych, 4) sposobu udostępniania kopii dokumentów elektronicznych oraz warunków bezpieczeństwa udostępniania formularzy i wzorów dokumentów - uwzględniając minimalne wymagania dla rejestrów publicznych i wymiany danych w postaci elektronicznej oraz potrzebę usprawnienia i ujednolicenia obiegu dokumentów między podmiotami publicznymi. Na podstawie powyższej delegacji Prezes Rady Ministrów wydał w dniu 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 180, dalej jako "rozporządzenie PRM z 2011 r.", które reguluje m. in. formę urzędowego poświadczania odbioru dokumentów elektronicznych przez adresatów oraz sposób sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP. "Urzędowego poświadczenia odbioru" to zaś – zgodnie z definicją zwartą w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne - dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 - w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru.

Stosownie do treści § 10 rozporządzenia PRM z 2011 r., dokument elektroniczny doręczany na informatycznym nośniku danych jest przekazywany odbiorcy wraz z tym nośnikiem. Doręczenie zaś dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia (§ 11 ust. 1 pkt 1), które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego lub - jeżeli adresat ma takie możliwości techniczne - zapisywane na dodatkowym informatycznym nośniku danych dostarczonym przez doręczającego wraz z nośnikiem, na którym znajduje się doręczany dokument. (§ 11 ust. 2 pkt 2).

W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 dokument elektroniczny powinien być podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, albo opatrzony kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną (art. 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia PRM z 2011 r.). W § 13 ust. 1 cytowanego rozporządzenia wskazano, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. W literaturze wskazuje się, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka (por. K. Wojsyk, w: G. Szpor, C. Martysz, K. Wojsyk, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 164) - dokument w postaci urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP) jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i automatycznie przekazywany nadawcy. Ponadto w myśl § 8 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego.

Mając to wszystko na względzie, podzielić należy pogląd zaprezentowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1601/19, iż z analizy powyższych przepisów wynika, że jeżeli wniesiono dokument elektroniczny na informatycznym nośniku danych, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP oznacza, że dokument ten wpłynął do urzędu, samo zaś UPP, stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, stanowi potwierdzenie doręczenia dokumentu elektronicznego.

Zatem w rozpoznawanej sprawie wygenerowanie przez system teleinformatyczny Gminy [...] opatrzonego datą 31 grudnia 2019 r. UPP odnoszącego się do doręczanego przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] stanowiło, stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia PRM z 2011 r., dowód doręczenia tegoż aktu w/w jednostce samorządu terytorialnego w dacie wskazanej w tym poświadczeniu. Utworzenie dokumentu na elektronicznej skrzynce podawczej ePUAP w dniu 31 grudnia 2019 r. potwierdza również załączony do zażalenie wydruk z platformy ePUAP przedstawiający historie dokumentu. W konsekwencji przyjąć należało, że termin do wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze rozpoczął bieg w dniu 1 stycznia 2020 r., upływał zaś 30 stycznia 2020 r.(czwartek). Zatem skarga wniesiona przez Gminę [...] w dniu 3 lutego 2020 r. (data nadania w UP) oznacza, że doszło do uchybienia terminu. Wniesienie skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia obliguje zaś sąd administracyjny jej odrzucenia na postawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych przyczyn zasadne jest oddalenie zażalenia Gminy [...].

Wpływu na powyższą ocenę nie mogły mieć podnoszone w zażaleniu argumenty dotyczące skróconych godzin czasu pracy Urzędu w dniu 31 grudnia 2019 r. Zauważyć bowiem trzeba, że po pierwsze, brak jest przepisów prawa, które uzależniałyby obliczanie terminu do wniesienia przez gminę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze od czasu pracy urzędu w danym dniu, po drugie, obowiązkiem organu kierującego urzędem jest takie zapewnienie obsługi, które zapewni sprawny obieg dokumentów i nie będzie miało negatywnego wpływu na sytuację procesową gminy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.