Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Rejonowego Policji W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 189/20 w sprawie ze skargi A.M. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 189/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A.M. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 9 września 2019 r. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Komendanta Rejonowego Policji W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

W niniejszej sprawie, organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] września 2019 r. o przeliczenie i wypłatę dodatkowego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, pismem z [...] września 2019 r. poinformował o braku podstaw prawnych do wypłaty ekwiwalentu w innej wysokości niż ustalona dotychczas.

W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że odmawiając wypłaty dodatkowego świadczenia za niewykorzystany urlop organ – zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. – winien orzec w formie decyzji.

Poinformowanie skarżącego, że wniosek nie może być załatwiony z uwagi na brak normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania ekwiwalentu nie może być uznane za załatwienie wniosku strony.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu o braku podstaw do procedowania, WSA podzielił pogląd judykatury o możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a TK nie stwierdził niekonstytucyjności art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), zatem przepis ten należy stosować w zakresie w jakim nie utracił mocy obowiązującej. Odwołanie się do stanowiska TK pozwala na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy w zakresie sposobu obliczania wysokości rzeczonego świadczenia.

Z powyższych względów – wobec przekroczenia terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. - sąd wojewódzki stwierdził bezczynność organu i zobowiązał go do rozpoznania wniosku strony skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Rejonowy Policji W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. przez błędną, zawężającą wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie miała miejsce bezczynność, bez uwzględnienia przez Sąd wskazywanych przez organ okoliczności, tj. utratę mocy obowiązującej normy prawnej precyzującej sposób obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy;

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez uznanie, że organ działał w sposób przewlekły, uchybiając ustawowym terminom, podczas, gdy w niniejszej sprawie istnieje przyczyna niezależna od organu, tj. brak przepisu prawnego umożliwiającego realizację wniosku skarżącego, o czym został poinformowany;

- art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a p.p.s.a. przez ich zastosowanie, gdy w sprawie nie doszło do bezczynności ani przewlekłości prowadzonego postępowania, z uwagi na utratę mocy obowiązującej normy prawnej precyzującej sposób obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, uniemożliwiając rozpatrzenie wniosku skarżącego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a. przez ich niezastosowanie podczas, gdy zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że organ nie posiada podstawy prawnej do ustalenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, co oznacza, że nie może stosować innych zasad jego ustalania niż wynikające z przepisów pragmatyki służbowej policjantów, powodując brak możliwości rozpoznania wniosku skarżącego.

Mając na względzie powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz wyznaczenie rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a p.p.s.a. wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność i zobowiązującemu do rozpoznania wniosku, zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z: 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

Podobnie za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Po pierwsze Sąd w niniejszej sprawie nie orzekał w przedmiocie przewlekłości prowadzonego postępowania, nadto w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę, natomiast odmowa wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11; 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13). Zatem złożony przez A.M. wniosek organ powinien rozpatrzyć w terminie określonym w art. 35 § 2 lub 36 § 1 k.p.a. przyznając ekwiwalent za niewykorzystany urlop w drodze czynności materialno-technicznej albo wydając decyzję administracyjną odmawiającą przyznania tego świadczenia. Wysłanie do wnioskodawcy pisma informującego, że brak jest regulacji prawnej, która uprawniałaby organ Policji do ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłacenia ewentualnej różnicy pomiędzy świadczeniem otrzymanym po zwolnieniu ze służby w Policji a świadczeniem na nowo naliczonym nie realizuje wyżej wskazanych działań, które powinien podjąć. Organ nie odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu, a jedynie poinformował, że brak jest podstaw prawnych do ponownego przeliczenia wypłaconego ekwiwalentu.

Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niewątpliwie organ ustawowo zakreślonych terminów nie dotrzymał.

Nie ma również racji skarżący kasacyjnie organ wywodząc, iż w dacie złożenia przez skarżącego wniosku brak było możliwości jego rozpatrzenia z uwagi na brak podstawy prawnej. Odnośnie powyższego podkreślić należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Niekonstytucyjność dotknęła wyłącznie jednego elementu przepisu, wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie element ten pozostaje niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z ustawą zasadniczą wynika jednoznacznie z uzasadnienia orzeczenia Trybunału. Trybunał wskazał bowiem, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Przy przyjęciu poglądu organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku przez ustawodawcę, funkcjonariuszom odchodzącym w tym czasie ze służby nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia orzeczenia TK. Powyższe powodowałoby, że korzystny dla tej grupy zawodowej wyrok Trybunału powodowałby w istocie uszczuplenie ich praw. Stąd nie można było podzielić poglądu organu o niemożności zastosowania art. 115 a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym orzeczeniem Trybunału, jak również, że wyrok ten z uwagi na jego zakresowy charakter nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Sądowi I instancji można zarzucić naruszenie ww. przepisu tylko wówczas, gdy stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ zgodnie z zasadą legalności wyrażoną w art. 6 k.p.a. istniały podstawy prawne do rozpatrzenia wniosku o wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.