Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 159/12 w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników S. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sprawie orzeczeń komisji dyscyplinarnej za lata 2002-2008 oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 159/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sprawie orzeczeń komisji dyscyplinarnej za lata 2002-2008.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: wnioskiem z dnia 9 listopada 2011 r. Rada Sekcji Krajowej Pracowników S. "Solidarność" zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w K. o udzielenie informacji publicznej w zakresie 1) orzeczeń wydanych w latach 2002 – 2008 przez Komisję Dyscyplinarną przy Izbie Skarbowej w K. na podstawie przepisów o służbie cywilnej i 2) statystyk z tego okresu dotyczących liczby prowadzonych spraw dyscyplinarnych i sposobu ich załatwienia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w K. na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia żądanej informacji w zakresie punktu 1 wniosku.

W uzasadnieniu decyzji organ przytaczając treść art. 5 ust. 2 powołanej ustawy wskazał, że w jego ocenie przesłankami ograniczającymi udzielenie informacji publicznej w przedmiotowej sprawie jest tajemnica danych osobowych wynikająca z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1501 ze zm.) odpis prawomocnego orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej o ukaraniu dołącza się do akt osobowych członka korpusu służby cywilnej. Zdaniem organu dołączone do akt osobowych orzeczenie staje się ich integralną częścią, zaś akta osobowe nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Natomiast usunięcie danych osobowych pozwalających na zidentyfikowanie konkretnych osób, na co wskazuje wnioskodawca, stałoby w sprzeczności z zakazem zawartym w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Ponadto w ocenie organu dla zachowania warunków zawartych w art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych nie wystarczy usunięcie takich informacji jak imię czy nazwisko, bowiem inne informacje zawarte w orzeczeniach dyscyplinarnych mogą w wielu przypadkach pozwolić na identyfikację osoby, której zdarzenie dotyczy.

Po rozpoznaniu odwołania Rady Sekcji Krajowej Pracowników S. "Solidarność" Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K.

Na tę decyzję Rada Sekcji Krajowej Pracowników S. "Solidarność" złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącej organy orzekające pominęły milczeniem brzmienie art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego wynika, że ograniczenie w prawie do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (...).

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 159/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że zarówno z przedstawionych akt sprawy, jak i z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, w jakiej kategorii spraw zostały wydane rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu nie sposób tym samym ocenić, czy działania które spowodowały wszczęcie postępowań dyscyplinarnych dotyczyły działalności publicznej urzędników bądź osobistej lub prywatnej i czy wiązały się one z ich działalnością publiczną. Sąd uznał także, iż organy obu instancji nie wyjaśniły w jakim zakresie prawo do informacji publicznej objętej wnioskiem Rady w zakresie orzeczeń wydanych przez Komisję Dyscyplinarną podlegało ograniczeniu ze względu na ochronę danych osobowych członków korpusu służby cywilnej.

Wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie akta administracyjne zostały nieprawidłowo skompletowane.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Finansów wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) błędną interpretację art. 5 ust, 1 ustawy z dnia. 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez uznanie, że ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie danych osobowych, o których mowa w art. 5 ust. 1, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, podczas gdy wyłączenie ograniczenia ochrony dotyczy jedynie prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej);

b) błędną interpretację art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wywiedzenie, iż działania i informacje dotyczące członków korpusu służby cywilnej nie są objęte ochroną przewidzianą w przepisach o ochronie tajemnic ustawowo chronionych, podczas gdy posiadanie statusu członka korpusu służby cywilnej nie jest jednoznaczne z pełnieniem funkcji publicznej;

c) naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, z późn. zm.), poprzez nieuwzględnienie zakazu przetwarzania danych dotyczących między innymi orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym;

d) naruszenie art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1501, z późn. zm.), poprzez nieuwzględnienie faktu, iż odpis prawomocnego orzeczenia komisji dyscyplinarnej o ukaraniu dołącza się do akt osobowych członka korpusu służby cywilnej, co powoduje, że orzeczenie staje się integralną częścią akt osobowych, które nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna;

e) naruszenie art. 129 ustawy o służbie cywilnej poprzez nieuwzględnienie faktu, iż orzeczone kary dyscyplinarne po upływie okresu wskazanego w ustawie podlegają zatarciu, zaś odpis orzeczenia dołączony do akt osobowych - zniszczeniu, co oznacza, że uważa się za niebyłe;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. wskutek uznania, że organy nie ustaliły, jakie informacje podlegają ochronie i nie wskazały, czy dane objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową czy też statystyczną, podczas gdy organy ustaliły, że chodzi o ochronę danych osobowych zawartych w orzeczeniach dyscyplinarnych w rozumieniu art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych, tj. wszelkich informacji dotyczących zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia akt sprawy w przypadku uznania, że akta administracyjne zostały nieprawidłowo skompletowane, to jest nie zawierały orzeczeń dyscyplinarnych czyli dokumentów których dotyczyła zaskarżona decyzja, co zdaniem sądu uniemożliwiło poddanie ich kontroli sądowej, podczas gdy z akt sporządzonych przez organ I instancji jednoznacznie wynikało, jakich dokumentów i z jakich przyczyn nie udostępniono wnioskodawcy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ogólnikowość uzasadnienia wyroku oraz w szczególności uchylenie się od oceny prawnej przepisów prawa, na podstawie których podjęto zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dokonał błędnej interpretacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wywiedzenie wniosku, iż ochroną nie są objęte działania i informacje dotyczące członków korpusu służby cywilnej. Zaznaczono, że posiadanie statusu członka korpusu służby cywilnej nie jest jednoznaczne z pełnieniem funkcji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 roku, nr 112, poz. 1198 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w j ustawie. Z ustępu 2 tego artykułu wynika przy tym, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, iż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy) i podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Z art. 5 ust. 2 ustawy wynika ponadto, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy), w tym organy władzy publicznej, będące w posiadaniu takich informacji. Ponadto z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1.

Wskazać dalej należy, że w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zabrania się przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, jak również danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Powołany przepis zawiera zatem kategoryczny zakaz przetwarzania określonych kategorii danych osobowych.

W niniejszej sprawie wnioskodawca wniósł o przekazanie informacji publicznej w postaci orzeczeń wydanych w latach 2002-2008 przez Komisję Dyscyplinarną przy Izbie Skarbowej w K. na podstawie przepisów o służbie cywilnej oraz statystyk z tego okresu dotyczących liczby prowadzonych spraw dyscyplinarnych i sposobu ich załatwienia. We wniosku wskazano, że w orzeczeniach należy zakryć dane osób, wobec których prowadzono postępowanie. Zdaniem organu nie jest to jednak możliwe, gdyż usunięcie danych z tego typu orzeczeń stałoby w sprzeczności z zakazem przetwarzania danych zawartym w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

Ze stanowiskiem organu administracyjnego nie zgodził się Sąd pierwszej instancji uznając, że usunięcie danych osobowych z odpisu orzeczenia komisji dyscyplinarnej nie stanowi przetwarzania danych osobowych objętych regulacją tej ustawy.

Z poglądem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić.

Zauważyć należy, że w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano, że ograniczenie tego przepisu nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z powyższego wynika więc, że dostęp do informacji publicznej jest regułą, od której wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Zatem ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Ograniczenie takiego prawa mogłoby nastąpić jedynie w przypadku, gdyby osoba pełniąca funkcje publiczne – w tym przypadku członek korpusu służby cywilnej – odpowiadał dyscyplinarnie za zachowanie niezwiązane z pełnieniem funkcji publicznej w rozumieniu powołanego przepisu, na przykład niegodnie zachowywał się poza służbą.

W niniejszej sprawie organ administracyjny nie rozważył, czy wszystkie osoby będące pracownikami korpusu służby cywilnej są także "osobami pełniącymi funkcje publiczne". Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że niezbędne jest dokonanie wykładni pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne" użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż ustawa ta nie definiuje tego terminu. Wobec tego Sąd – posiłkując się art. 115 § 13 pkt 4 k.k. oraz art. 104 ustawy o służbie cywilnej – przyjął, że funkcjonariuszem publicznym jest między innymi osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba, że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym jest uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą taką jest w tym zakresie także członek korpusu służby cywilnej. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że we wskazanym wyżej znaczeniu członek korpusu służby cywilnej jest funkcjonariuszem publicznym, do którego ma zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za prawidłowe należy więc uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że co do zasady na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy przyjąć, iż orzeczenia dyscyplinarne dotyczące członków korpusu służby cywilnej dotyczące przewinień związanych z wykonywaniem ich funkcji są informacjami publicznymi nie podlegającymi ograniczeniom co do dostępu. Co do takich informacji nie ma więc zastosowania art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych.

Wskazać ponadto należy, że z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych wynika, że ustawę tę stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i w innych zbiorach ewidencyjnych, w systemach informatycznych. W katalogu tym nie znajduje się dokument orzeczenia komisji dyscyplinarnej. Nie można w związku z tym za trafny uznać poglądu, że anonimizacja orzeczeń dyscyplinarnych stanowi niedozwolone przetwarzanie danych osobowych. Stosownie zaś do brzmienia art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przez pojęcie przetwarzania danych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Natomiast usunięcie danych osobowych z odpisu orzeczenia komisji dyscyplinarnej – o co wnosiła strona w niniejszej sprawie – nie stanowi jednego z przejawów przetwarzania danych, o których jest mowa w tym przepisie.

Wobec poczynionych wyżej wywodów oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych oraz pozostałych przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Za chybione należy również uznać zarzuty dotyczące ogólnikowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Spełnia on bowiem wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.