Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021r. w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]" r. nr "[...]"; "[...]" w przedmiocie ponownej negatywnej oceny projektu postanawia: odrzucić skargę. WSA/post.1 – sentencja postanowienia

A. sp. z.o.o. (dalej skarżąca, spółka) ubiegała się o dofinansowanie projektu pt: "P.", złożonego w ramach Działania 1.3 Przedsiębiorczość (Wsparcie przedsiębiorczości) Poddziałania 1.3.1, Inkubowanie przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 ("[...]").

Projekt przeszedł pozytywnie weryfikację warunków formalnych i w dniu "[...]"r. został przedłożony do oceny formalno-merytorycznej. Po dokonaniu oceny kryteriów merytorycznych, pismem z dnia "[...]"r. IZ poinformowała skarżącą spółkę o negatywnej ocenie projektu. W dniu "[...]"r. skarżąca złożyła protest. W wyniku rozpatrzenia protestu, IZ stosownie do regulacji art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm; dalej: ustawa wdrożeniowa), uwzględniła protest i skierowała projekt do właściwego etapu oceny.

Tym samym IZ przywróciła wnioskodawcę do etapu oceny w ramach kryterium merytorycznego zerojedynkowego nr 4. Następnie pismem z "[...]"r. skarżąca została wezwana do złożenia wyjaśnień/uzupełnień. Wnioskodawca odpowiedź na wezwanie przedłożył "[...]" r. (w terminie określonym przez IZ). Ostatecznie, pismem z dnia "[...]"r. poinformowano skarżącą o negatywnej ocenie projektu, pouczając o sposobie i terminie złożenia środka zaskarżenia w postaci protestu. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej.

Spółka wniosła skargę do WSA w Olsztynie na powyższą informację, zarzucając naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie w sposób nierzetelny i z naruszeniem zasady równości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę spółki na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdzając, że zaskarżony akt nie stanowił negatywnej ponownej oceny projektu, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, lecz negatywną ocenę projektu – a więc rozstrzygnięcie, od którego służyły skarżącej środki prawne przewidziane ustawą wdrożeniową – protest.

Sąd podkreślił, że zaskarżonym pismem z dnia "[...]"r. poinformowano skarżącą o negatywnej ocenie projektu, pouczając o sposobie i terminie złożenia środka zaskarżenia w postaci protestu. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia był przepis art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Rozstrzygnięcie stanowiło zatem informację o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem, a nie ponowną negatywną ocenę, o której mowa wart. 58 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. WSA zauważył, że na skutek protestu skarżącej z dnia "[...]"r. i jego uwzględnienia na mocy art. 58 ust. 2 pkt. 1 ustawy wdrożeniowej wydano rozstrzygniecie o charakterze quasi kasatoryjnym. Tym samym podjęta następnie analiza wniosku skarżącej nie stanowiła fazy instancyjnego postępowania kontrolnego wobec pierwotnego rozstrzygnięcia, lecz powtórzenie pierwotnej fazy rozpoznania wniosku. Rozstrzygniecie z dnia "[...]"r. nie miało zatem charakteru negatywnej ponownej oceny projektu, a stanowiło nadal rozstrzygnięcie o charakterze pierwotnym, od którego dopiero służył środek prawny w postaci protestu.

Na potwierdzenie czynionych ustaleń wskazano na fakt, że podstawą objętego skargą rozstrzygnięcia IZ z dnia "[...]"r. był przepis art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Fakt ten determinował niejako kwalifikację tego aktu jako informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem, a nie jako ponownej negatywnej oceny, o której mowa w art. 58 ust. 2 pkt.2 i ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Od przedmiotowego rozstrzygnięcia służyło prawo do wniesienia protestu, z którego, co Sąd zauważył, skarżąca już po wniesieniu skargi skorzystała.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła spółka. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 września 2020r. uchylił zaskarżone postanowienie Sądu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W motywach uzasadnienia wskazano, że istota rozpoznawanej sprawy polegała na stwierdzeniu, czy zaskarżony akt – informacja Zarządu Województwa z "[...]"r. – podlegała zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w świetle przepisów p.p.s.a. i ustawy wdrożeniowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 45 ust. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny skarga do sądu administracyjnego – w myśl art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – przysługuje stronie w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane wskutek złożenia protestu przez Skarżącą na negatywną ocenę projektu, wyrażoną w piśmie Zarządu Województwa z "[...]"r., w sytuacji gdy najpierw pismem z "[...]"r. – na podstawie art. 55 pkt 1, art. 57, art. 58 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej – Zarząd Województwa protest uwzględnił, a następnie pismem z "[...]"r. (po przeanalizowaniu dokumentów nadesłanych przez stronę w odpowiedzi na wezwanie organu) poinformował stronę że wniosek o dofinansowanie projektu skarżącej został oceniony negatywnie. W kontekście wskazanych wyżej okoliczności NSA wskazywał, że zgodnie z art. 58 ust. 2 w przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, może: 1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo dokonać aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo 2) przekazać sprawę, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownego oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy. Istota uwzględnienia protestu na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 polega na tym, że organ rozpatrujący protest uznaje, że pierwotnie dokonana ocena jest błędna, zaś projekt jest kierowany do właściwego (następnego) etapu oceny lub – jeśli regulamin nie przewiduje już dalszych etapów – należy dokonać aktualizacji listy projektów wybranych do dofinansowania. Innym sposobem uwzględnienia protestu jest przekazanie sprawy instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, który to sposób nie był (i nie mógł być – z uwagi fakt, że instytucją organizującą konkurs i instytucją zarządzającą był ten sam podmiot – Zarząd Województwa) w tej sprawie zastosowany. Zatem, jeżeli organ uwzględnia protest na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, to kryterium, które zdaniem instytucji rozpatrującej protest, zostało pierwotnie ocenione błędnie, nie może być już przedmiotem oceny na dalszym etapie oceny projektu. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie Zarząd w piśmie z "[...]"r. wydanym na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej "uwzględnił protest" w zakresie oceny kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 4 "Wnioskodawca posiada doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw", stwierdzając jednocześnie, że przekazuje projekt do ponownej oceny tego samego kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 4. Następnie, ten sam organ, pismem z "[...]"r. stwierdził, że projekt nie spełnia ww. kryterium i poinformował stronę o negatywnej ocenie projektu.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie w ogóle nie doszło do "uwzględnienia protestu" w rozumieniu art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zaś działanie organu, wyrażone ostatecznie w piśmie z "[...]"r., stanowi de facto nieuwzględnienie protestu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji naruszył wskazany w pkt 2 skargi kasacyjnej przepis art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak wynika z analizy postępowania przed organem w tej sprawie, zaskarżone rozstrzygnięcie istotnie nie sposób uznać za ponowną negatywną ocenę projektu (której nie można dokonać w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – instytucją właściwą do rozpatrzenia protestu jest instytucja, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W tej sytuacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z "[...]"r., uznać należy za nieuwzględnienie protestu w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podlegające kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie tego przepisu.

Jednocześnie NSA wskazał, że powyższej oceny nie zmienia fakt znany Sądowi z urzędu, że strona od rozstrzygnięcia z "[...]"r. złożyła również protest (zgodnie z błędnym pouczeniem), któremu nadano dalszy bieg. Jak zaznaczał NSA Rozstrzygnięcia wydane w konsekwencji tego protestu nie mogły być oceniane na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej. NSA wskazywał jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponownie rozpoznając sprawę winien ocenić, czy rozstrzygnięcia wydane w konsekwencji złożenia protestu od rozstrzygnięcia z "[...]"r. mają wpływ na przedmiot niniejszego postępowania w kontekście art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

W rzeczonej sprawie istotna pozostaje okoliczność, że Sąd orzeka w tej sprawie, będąc związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2020r. sygn. akt I GSK 893/20, którym uchylono postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie z 14 maja 2020r. o sygn. I SA/Ol 127/20. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 598/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I FSK 2019/17, dost. CBOSA). Moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (zob. wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt II FSK 2370/18, dost. CBOSA).

Kierując się wskazaniami Naczelnego Sadu Administracyjnego, w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd wziął pod uwagę fakt, że strona od rozstrzygnięcia z "[...]"r. złożyła, prócz skargi, również protest (zgodnie z błędnym pouczeniem), któremu nadano dalszy bieg. Sądowi znane jest z urzędu, że IZ pismem z dnia "[...]"r. znak "[...]" poinformowała następnie skarżącą o nie uwzględnieniu protestu i podtrzymaniu negatywnej oceny projektu z dnia "[...]"r. Od powyższego rozstrzygnięcia, Spółka wywiodła skargę do WSA w Olsztynie. Sprawa ww. skargi rozpoznawana była pod sygn. akt I SA/Ol 245/20, a Sąd po merytorycznym zbadaniu sprawy, wyrokiem z 14 maja 2020 r. skargę oddalił.

Powyższe okoliczności, biorąc pod uwagę wiążące wytyczne Naczelnego Sadu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z 9 września 2020r. mają kluczowe znaczenia dla rozpoznania sprawy.

Wskazać należy, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Przepis ten odwołuje się do dwóch, wywodzących się jeszcze z prawa rzymskiego, zasad: lis pendens oraz res iudicata. Pierwsza z nich stanowi, że nie można wszczynać postępowania, jeżeli sprawa w zakresie tego samego przedmiotu i między tymi samymi podmiotami już się toczy. Druga zaś, że nie można wszczynać postępowania sądowego, jeżeli sprawa w zakresie tego samego przedmiotu i między tymi samymi podmiotami została prawomocnie zakończona. Istotą obu zasad jest to, że w tej samej sprawie między tymi samymi stronami skarga przysługuje tylko raz. Do zaistnienia przesłanki określonej w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. niezbędne jest stwierdzenie, że skarga dotyczy tego samego przedmiotu (aktu, czynności lub bezczynności organu) i tych samych stron postępowania. Przesłanka ta została spełniona. Skarga w sprawie o sygn. I SA/Ol 245/20 wniesiona została przez ten sam podmiot co w niniejszej sprawie, a jej przedmiotem było de facto to samo rozstrzygnięcie co objęte skargą w niniejszej sprawie. Sąd rozpoznając skargę w sprawie o sygn. akt SA/Ol 245/20 również poddawał kontroli postępowanie związane z oceną projektu pt: "P", złożonego w ramach Działania 1.3 Przedsiębiorczość (Wsparcie przedsiębiorczości) Poddziałania 1.3.1, Inkubowanie przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (EFRR-"[...]"). W sprawie o sygn. akt I SA/Ol 245/20 skarga dotyczyła jedynie rozstrzygnięcia wydanego w następstwie wniesienia przez Skarżąca Spółkę protestu od rozstrzygnięcia IZ z "[...]"r. które, było przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Tym samym zachowana jest tożsamość przedmiotu sprawy bowiem sąd w sprawie o sygn. akt SA/Ol 245/20 ocenić musiał legalność całego postępowania we wszystkich jego fazach i całym toku instancji. Nie bez znaczenia jest także konkluzja Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażona w uzasadnieniu postanowienia z 9 września 2020 r., zgodnie z którą w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło do "uwzględnienia protestu" w rozumieniu art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zaś "działanie organu, wyrażone ostatecznie w piśmie z "[...]"r., stanowiło de facto nieuwzględnienie protestu". W sprawie rozpoznawanej pod sygn. akt I SA/Ol 245/20 przedmiotem skargi było zaś rozstrzygnięcie IZ z "[...]"r. o nie uwzględnieniu protestu i podtrzymaniu negatywnej oceny projektu z dnia "[...]"r. Tym samym, zarówno strona podmiotowa niniejszego postepowania jak i jego przedmiot pozostają tożsame ze sprawą rozpoznaną pod sygn. akt I SA/Ol 245/20.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 w związku z art. 190 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.