Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1208/24 o odmowie dopuszczenia G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "C." nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 11 stycznia 2024 r. nr XCIII/3100/2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu Grzybowskiego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i dopuścić G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika; 2. zwrócić G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od zażalenia.

Pismem z 4 kwietnia 2024 r. Wspólnota Mieszkaniowa "C." nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. (dalej: skarżąca, Wspólnota) złożyła skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 11 stycznia 2024 r. nr XCIII/3100/2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu Grzybowskiego.

Wyrokiem z 13 sierpnia 2024 r., VII SA/Wa 1208/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej dotyczącej § 18 ust. 26 pkt 1a planu miejscowego w zakresie, w jakim ustala on przeznaczenie terenu dla śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej i w części graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem A11 C-MWU/U-K w tym zakresie (pkt 1.); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2.); zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącej kwotę 814 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3.).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli skarżąca Wspólnota i Rada Miasta Stołecznego Warszawy.

Pismem z 8 listopada 2024 r. G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: wnioskodawca, Spółka) zwróciła się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainicjowanym skargami kasacyjnymi. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy pl. [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] znajdującą się na terenie objętym uchwałą, w jednostce planistycznej A11 C-MWU/U-K.

Postanowieniem z 13 listopada 2024 r., VII SA/Wa 1208/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi jest niejako następstwem postępowania administracyjnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), ale podjęto ją w procedurze uchwałodawczej, przewidzianej w przepisach ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2023, poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.) i ustawy z 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm.). W sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Uchwała ta nie została podjęta w ramach postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. interpretowany w powiązaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w niniejszej sprawie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i dopuszczenie wnioskodawcy przez Naczelny Sąd Administracyjny do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek ww. skarg kasacyjnych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art.. 101 ust. 1 u.s.g. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz odmowę dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, bowiem:

i) zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie:

- stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej dotyczącej § 18 ust. 26 pkt 1a planu miejscowego w zakresie, w jakim ustala on przeznaczenie terenu dla śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej i w części graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem A11 C-MWU/U-K w tym zakresie (pkt 1. sentencji),

- oddalił skargę Wspólnoty w pozostałej części (pkt 2. sentencji);

ii) spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy pl. [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] (księga wieczysta nr [...]), znajdującej się na terenie objętym uchwałą, w jednostce planistycznej A11 C-MWU/U-K, której przeznaczenie zostało określone w opublikowanym § 18 ust. 26 pkt 1a) mpzp jako "tereny śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej lub usług kultury, zgodnie z § 4 ust. 5";

iii) zaskarżony wyrok w pkt. 1 sentencji nie odpowiada prawu, przy czym jego nieprawidłowość wiąże się z orzeczeniem nieważności uchwały w zakresie, który nie dotyczy interesu prawnego skarżącej Wspólnoty i nie wpływa na ów interes, a jednocześnie – w sposób oczywisty ingeruje w interes prawny spółki, a to ze względu na fakt, że zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie nadał powołanemu § 18 ust. 26 pkt 1a mpzp nową treść – wcześniej nieuzgodnioną i niewyłożoną do publicznego wglądu, zgodnie z którą w jednostce A11 dopuszczone będą wyłącznie "usługi kultury";

iv) powyższe stanowi nie tylko rażące przekroczenie dopuszczonego prawem zakresu władztwa planistycznego i zbyt daleko idące ograniczenie spółki w zagospodarowaniu opasanej wyżej nieruchomości, ale także uniemożliwia spółce i innym podmiotom jednoznaczne ustalenie jakie normy planistyczne należy stosować do jednostki A11 – bowiem jej przeznaczenie wyłącznie pod "usługi kultury", co spowoduje zaskarżony wyrok, będzie niespójne z § 4 ust. 5 mpzp, do którego § 18 ust. 26 pkt 1a mpzp nadal odsyła, a w którym "ustala się przeznaczenie dla terenów śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej lub usług kultury oznaczonych symbolem C-MWU/U-K" (ujmowanych łącznie);

v) dnia 15 grudnia 2021 r. spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla planowanej na działce ew. nr [...] inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków biurowo-usługowo-handlowych z funkcją teatru wraz z garażami, wjazdem i towarzysząca infrastrukturą – podstawą tego wniosku była pierwotnie decyzja o warunkach zabudowy z 4 listopada 2020 r., która podobnie jak uchwała (w brzmieniu dwukrotnie wyłożonym oraz finalnie opublikowanym), dopuszczała m.in. zabudowę usługową (a nie tylko usługi kultury). Zaskarżony wyrok może zatem nie tylko pozbawić spółkę prawa realizacji opisanego sposobu zagospodarowania działki ew. nr [...], ale też bezpośrednio wpłynie na sytuację procesową spółki w postępowaniu instancyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, zainicjowanego powołanym wnioskiem z 15 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że faktem jest, że wnioskodawca nie uczestniczył w postępowaniu dotyczącym uchwalenia mpzp w charakterze strony, zatem nie posiada na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. przymiotu strony w postępowaniu sądowoadmimstracyjnym. Natomiast z uwagi na fakt, że wynik postępowania sądowego niewątpliwie dotyczy interesu prawnego spółki, powinna zostać ona dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestnika (zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a.). W ocenie wnioskodawcy w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szczególną sytuacją – nie było możliwe wezwanie Rady m.st. Warszawy przez Spółkę do usunięcia naruszenie prawa w zakresie przeznaczenia jednostki planistycznej A11 C-MWU/U-K, bowiem owo naruszenie prawa wyniknęło bezpośrednio dopiero ze skarżonego wyroku, którym orzeczono o nieważności uchwały w zakresie, który nie dotyczy interesu prawnego skarżącej Wspólnoty i nie wpływa na ów interes, a jednocześnie – rażąco ingeruje w interes prawny Spółki. Końcowo, Spółka podkreśliła, że nie ma i nie będzie miała możliwości innego kwestionowania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, pomimo, że dotyczy jej interesu prawnego i kształtuje treść przysługujących jej praw. Odmowa uwzględnienia wniosku o jej dopuszczenie jako uczestnika do udziału w niniejszym postępowaniu oznaczać będzie w praktyce pozbawienie jej prawa do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważenia wymaga, że w dniu 15 grudnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 1/25, zgodnie z którą: "Art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) może być podstawą dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętą na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2024 r., poz. 195), osoby, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jak też organizacji społecznej nie powołującej się na własny interes prawny, lecz zgłaszającej udział w sprawie innej osoby, jeżeli sprawa ta dotyczy przedmiotu jej statutowej działalności".

W uzasadnieniu uchwały II OPS 1/25 wskazano, że "występujące w art. 33 § 2 p.p.s.a. pojęcie "postępowanie administracyjne" trzeba rozumieć, jako postępowanie prowadzone przez organ administracji w każdej sprawie, w której działanie organu administracji podlega zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Tym samym powołany przepis może być podstawą dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętą na podstawie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, osoby, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jak też organizacji społecznej nie powołującej się na własny interes prawny, lecz zgłaszającej udział w sprawie innej osoby, jeżeli sprawa ta dotyczy przedmiotu jej statutowej działalności". Z powyższego unormowania wynikać ma zatem, że pojęcie "postępowania administracyjnego" należy rozumieć szeroko, jako każde postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, którego rezultat podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., co oznacza, że do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą zostać dopuszczone także podmioty nieuczestniczące w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały, jeżeli wynik sprawy dotyczy ich interesu prawnego, a także organizacje społeczne działające w granicach swoich celów statutowych, nawet jeśli nie powołują się na własny interes prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały II OPS 1/25 wskazał również, że za szerokim rozumieniem wskazanego pojęcia przemawia, po pierwsze, umieszczenie tego przepisu w dziale II Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zatytułowanym "Strony", w którym w poszczególnych rozdziałach uregulowano ogólne dla postępowania przed sądami administracyjnymi instytucje procesowe zdolności sądowej, zdolności procesowej, stron, uczestników postępowania i pełnomocników. Z zasady zatem instytucje te powinny odnosić się do wszystkich spraw rozstrzyganych w tym postępowaniu, zaś szczególne rozwiązania w odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw powinny być wyrażone wyraźnie. Po drugie, za taką wykładnią omawianego pojęcia przemawia to, że ograniczenie jego rozumienia do wąskiego znaczenia, jako postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, a nawet trochę szerszego, jako postępowania jurysdykcyjnego, może prowadzić do skutków, których nie sposób zaakceptować z uwagi na ich sprzeczność z kardynalnym prawem do obrony. Gdyby użyte w art. 33 § 2 p.p.s.a. pojęcie "postępowanie administracyjne" rozumieć wąsko, to tak samo, z uwagi na zasadę konsekwencji terminologicznej w granicach jednego aktu prawnego, należałoby rozumieć takie samo pojęcie użyte w art. 33 § 1 p.p.s.a. Wówczas w postępowaniu sądowym dotyczącym uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących nie byłoby – w razie wniesienia skargi przez podmiot kwestionujący zgodność z prawem takiej uchwały – podstawy prawnej dla udziału inwestora. Nie mógłby on zatem bronić uzyskanej własnym staraniem i przy niewątpliwie dużych nakładach uchwały przyznającej mu konkretne uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zwrócił uwagę, że doprowadzenie poprzez przyjęcie określonego sposobu rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjnego" do tego, że podmiot, który w postępowaniu przed organem administracji uzyskał konkretne uprawnienie, nie może tego uprawnienia bronić przed sądem administracyjnym w razie wniesienia skargi przez podmiot trzeci, budzi poważne wątpliwości. Uznał, że wykładnia tego przepisu powinna zmierzać w kierunku umożliwienia udziału jak najszerszego grona podmiotów w postępowaniu sądowym w celu zapewnienia im możliwości zaprezentowania własnych racji co do oceny legalności zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Jednocześnie NSA w powiększonym składzie podkreślił, że taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. może mieć negatywny wpływ na sprawność postępowań oraz wywoływać wątpliwości z uwagi na ochronę praw innych osób biorących udział w tych postępowaniach. W związku z tym Sąd wyjaśnił, że szerokie rozumienie wskazanego pojęcia nie oznacza, że dostęp do postępowań sądowych dla tych podmiotów nie będzie niczym ograniczony. W celu dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym osoba, o której mowa w pierwszym zdaniu art. 33 § 2 p.p.s.a., musi wykazać, że wynik postępowania przed sądem dotyczy jej interesu prawnego. Z kolei organizacja społeczna, o której mowa w drugiej części powołanego przepisu, musi wykazać, że sprawa, w której zgłasza udział, dotyczy zakresu jej statutowej działalności, a nadto, że udział ten służy zapewnieniu kontroli społecznej postępowania sądowego.

Z powyższych względów stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dotyczące wąskiego rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne", o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. i braku podstaw do dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na treść art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., nie jest prawidłowe w świetle przywołanej uchwały z 15 grudnia 2025 r., II OPS 1/25.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając stanowisko wyrażone w powyższej uchwale, Spółka wykazała, zgodnie z art. 33 § 2 in principio p.p.s.a., że wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Jest ona bowiem użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy pl. [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] (księga wieczysta nr [...]), znajdującej się na terenie objętym przedmiotową uchwałą, w jednostce planistycznej A11 C-MWU/U-K. Spółka wskazała, że przeznaczenie powyższej jednostki planistycznej zostało określone w opublikowanym § 18 ust. 26 pkt 1a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako "tereny śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej lub usług kultury zgodnie z § 4 ust. 5 tego planu miejscowego, natomiast Sąd I instancji wyrokiem z 13 sierpnia 2024 r. w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej dotyczącej ww. § 18 ust. 26 pkt 1a w zakresie, w jakim ustala on przeznaczenie terenu dla śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej i w części graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem A11 C-MWU/U-K w tym zakresie. Zaskarżony wyrok może zatem nie tylko pozbawić Spółkę prawa realizacji opisanego sposobu zagospodarowania ww. działki, ale też bezpośrednio wpłynąć na sytuację procesową Spółki w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, zainicjowanego wnioskiem z 15 grudnia 2021 r., dla planowanej na ww. działce inwestycji. Nie ulega zatem wątpliwości, że spółka posiada indywidualny interes prawny w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 33 § 2 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O zwrocie wpisu od zażalenia orzeczono, jak w punkcie 2., na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a.