IV SA/Po 648/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-10-29	
Data wpływu	2020-05-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski
Marek Sachajko
Maria Grzymisławska-Cybulska
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614	
Sygn. powiązane	III OSK 4012/21	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono bezskuteczność czynności	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi G. S. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie dowozu dziecka do placówki oświatowo-wychowawczej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej G. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z [...] stycznia 2020 r. (data wpływu do organu: [...] lutego 2020 r.) G. S. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem "w sprawie dowozu dziecka niepełnosprawnego", M. S. (zwanego też dalej "Uczniem"), w roku szkolnym [...] do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w K. (dalej jako "SOSW w K." lub "Ośrodek").

W odpowiedzi na ten wniosek, Prezydent Miasta (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "Organ") pismem z [...] marca 2020 r. ([...]) poinformował Wnioskodawczynię, że z informacji otrzymanej od Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego Nr [...] ul. [...] w G. (dalej jako "SOSW nr [...] w G.") wynika, że placówka ta gwarantuje przyjęcie dziecka Wnioskodawczyni i jest przygotowana do zapewnienia pełnej realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dla Ucznia z [...] czerwca 2018 r. na każdym etapie edukacyjnym. Wymieniona placówka prowadzi zajęcia z pomocy psychologiczno-pedagogicznej, realizując wskazania zawarte w orzeczeniu. Zajęcia rewalidacyjne prowadzone są zgodnie z analizą zawartą w IPET Ucznia oraz na podstawie wielospecjalistycznej oceny okresowej przygotowywanej przez zespół uczący. Porady i konsultacje zalecone w orzeczeniu są realizowane podczas działań doraźnych oraz w godzinach pracy pedagoga i psychologa według potrzeb rodziców. Placówka posiada również wysoko wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, specjalizującą się w pracy z uczniami ze spektrum autyzmu. W podsumowaniu Organ stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko z [...] grudnia 2019 r. i nie znajduje uzasadnienia w pokrywaniu kosztów dowozu dziecka Wnioskodawczyni do SOSW w K..

Skargę na opisane pismo ("czynność") Prezydenta Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła G. S., reprezentowana przez r.pr. L. N.., która – zarzuciwszy naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (dalej w skrócie "pr.ośw."), przez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnej odmowie zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego Ucznia z miejsca zamieszkania do SOSW w K., wskutek błędnego uznania, że najbliższą placówką edukacyjną w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów jest SOSW nr [...] w G., podczas gdy Organ zaniechał należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności wykazania, iż wskazana przezeń placówka edukacyjna jest dostosowana do indywidualnych psychofizycznych potrzeb małoletniego Ucznia, które wynikają z jego niepełnosprawności;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a."), przez niedopełnienie obowiązku pełnego wyjaśnienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów

– wniosła o: stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta z [...] marca 2020 r. ([...]); uznanie uprawnienia małoletniego dziecka Skarżącej do bezpłatnego transportu do SOSW w K.; uznanie obowiązku Prezydenta Miasta do zapewnienia małoletniemu dziecku Skarżącej bezpłatnego transportu do SOSW w K.; a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autorka – referując dotychczasowy przebieg postępowania – podała, że małoletni syn Skarżącej, M. S., jest dzieckiem autystycznym z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym. Na podstawie skierowania Starosty G. oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez zespół orzekający w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w G., dziecko Skarżącej trafiło do SOSW w K.. Placówka ta specjalizuje się w wychowaniu i edukacji dzieci i młodzieży z zaburzeniem autystycznym, jest to jedyna placówka w najbliższej okolicy miejsca zamieszkania Ucznia, która zapewnia wsparcie dla dzieci autystycznych. Jednakże z uwagi na oddalenie Ośrodka od miasta G., Skarżąca zmuszona jest do pokrywania codziennych kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do szkoły i powrotu. Wydatki te w znacznym stopniu uszczuplają budżet i możliwości finansowe Skarżącej. W związku z tym w dniu [...] grudnia 2019 r. Skarżąca złożyła w Urzędzie Miejskim w G. wniosek do Prezydenta Miasta w sprawie dowozu dziecka niepełnosprawnego – o zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do SOSW w K. w roku szkolnym [...]. Prezydent Miasta dokonał w dniu [...] grudnia 2019 r. czynności oddalającej ww. wniosek Skarżącej, uznając, z powołaniem się na literalne brzmienie art. 39 ust. 3 i 4 pr.ośw., że gmina spełnia swój ustawowy obowiązek poprzez zapewnienie dowozu dzieci niepełnosprawnych do ośrodków położonych w mieście G.. Wobec tego Skarżąca ponowiła swój wniosek w dniu [...] lutego 2020 r., jednakże Prezydent Miasta podtrzymał swoje stanowisko przywołanym na wstępie pismem-czynnością z [...] marca 2020 r.

Uzasadniając zarzuty skargi jej autorka – przywoławszy treść art. 39 ust. 3 i 4 pr.ośw. oraz sposób rozumienia w judykaturze, użytego w tym ostatnim przepisie terminu "najbliższa szkoła podstawowa" (z powołaniem się na wyrok NSA z [...].12.2014 r., I OSK [...]) – dodała, że uprawnienie do decydowania o sposobie wychowania dziecka jest wyłącznym prawem przysługującym rodzicom, w które to prawo nie ma kompetencji do ingerowania żaden organ administracji publicznej, co wprost wynika z art. 48 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie decyzja Skarżącej o skierowaniu dziecka do SOSW w K. podjęta została w sytuacji, gdy placówki oświatowe na terenie G., wskazywane przez Prezydenta Miasta, pomimo jego zapewnień, nie osiągają zamierzonych celów edukacyjnych w pracy z dziećmi z zaburzeniem autystycznym. Z trzech ośrodków wychowawczych nominalnie przystosowanych do edukacji dzieci autystycznych w obrębie powiatu gnieźnieńskiego, jedynie ośrodek w K. wyraźnie specjalizuje się i odnosi sukcesy w skutecznej pracy z dziećmi i młodzieżą autystyczną. Naturalną konsekwencją jest więc, że rodzic, korzystając z konstytucyjnego uprawnienia [do] wychowywania swojego dziecka, wybiera placówkę oświatową najbardziej odpowiednią nie poprzez formalną specjalizację w danej dziedzinie, ale poprzez realne efekty odnoszone przez kadrę danej jednostki oświatowej. W środowisku rodziców dzieci autystycznych SOSW w K. wskazywany jest jako najlepsza placówka dla dzieci z tym zaburzeniem.

W ocenie Skarżącej w postępowaniu przed Organem zebrany został materiał dowodowy wskazujący na konieczność pobierania nauki przez dziecko Skarżącej w SOSW w K., m.in. orzeczenie o niepełnosprawności dziecka, orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka, a także potwierdzenie przyjęcia dziecka do SOSW w K.. Zdaniem Skarżącej, Prezydent Miasta jednak nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku pełnego wyjaśnienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym oraz zasadą dokonania swobodnej oceny dowodów na podstawie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W konsekwencji Organ dokonał błędnej wykładni art. 39 ust. 4 i 3 pr.ośw.

Do skargi załączono m.in. orzeczenie nr [...] Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w G. z [...] czerwca 2018 r. o potrzebie kształcenia specjalnego dla Ucznia (zwane też dalej "Orzeczeniem") oraz, wydane przez Starostę G. ., skierowanie Ucznia do SOSW w K. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] (zwane też dalej "Skierowaniem").

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto G. (dalej zwana "Gminą") – reprezentowana przez r.pr. M. K. na mocy pełnomocnictwa udzielonego mu przez Prezydenta Miasta – wniosła w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi. W tym zakresie pełnomocnik Gminy wywiódł, że z przepisów ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g."), a zwłaszcza z jej art. 11a, wynika, że podmiotem praw i obowiązków jest gmina, a nie jej organy, jednakże organ gminy nie może być traktowany jako podmiot od niej niezależny. Zgodnie z przepisami Prawa oświatowego, to na gminie ciąży obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Prezydent Miasta negatywnie rozstrzygając wniosek Skarżącej w tej sprawie, działał więc w imieniu i na rzecz Gminy, a nie w imieniu własnym. Skarżąca miała zatem obowiązek skierować sprawę przeciwko Gminie, a nie Prezydentowi, który nie posiada zdolności sądowej.

Z ostrożności procesowej – na wypadek przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania – pełnomocnik Gminy wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów. W tym zakresie wskazał m.in., że w G. znajdują się dwa specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze zajmujące się kształceniem dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawności sprzężone, w tym niepełnosprawność umysłową w stopniu umiarkowanym, tj.: Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy nr [...] przy ul. [...] i W. [...] oraz Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy Nr [...] przy ul. [...]. Wypełniając obowiązek ustawowy Prezydent Miasta przeanalizował wniosek o zwrot kosztów dowozu Ucznia do szkoły w kontekście dwóch elementów składających się na "bliskość" w rozumieniu Prawa oświatowego. Element położenia geograficznego, tj. odległość szkoły od miejsca zamieszkania Ucznia, oraz element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Jeśli chodzi o element geograficzny, to bezsporne jest, że bliższe miejscu zamieszkania Ucznia są ośrodki w G., które znajdują się w odległości odpowiednio [...] km i [...] km. Droga do ośrodka w K. jest kilkukrotnie dłuższa i wynosi niespełna [...] km. W przypadku drugiego elementu, Prezydent Miasta w toku postępowania wyjaśniającego zwrócił się pismami z [...] marca 2020 r. do dyrektorów ośrodków w G. z prośbą o udzielenie informacji, czy są w stanie przyjąć Ucznia i wypełnić zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Do korespondencji skierowanej do dyrektorów placówek, Prezydent dołączył zanonimizowane orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Z uzyskanych odpowiedzi wynika, że zalecenia zawarte w Orzeczeniu dla ucznia nr [...] [powinno być raczej: "nr [...] – zob. k. 57 akt sądowych – uw. Sądu] mogą zostać zrealizowane przez SOSW nr [...] w G..

Pełnomocnik Gminy ponadto zaznaczył, że wydając rozstrzygnięcie z [...] marca 2020r. Prezydent Miasta brał również pod uwagę ustalenia poczynione w toku postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...] – zakończonego pismem z [...] listopada 2019 r. skierowanym przez Organ do Przewodniczącego Rady Miasta G. – wszczętego w związku z wcześniejszym wnioskiem Skarżącej, która razem z innymi rodzicami wystąpiła do Rady Miasta z prośbą o zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego do SOSW w K.. W ramach tego postępowania, w odpowiedzi na zapytanie Dyrektora Wydziału Edukacji UM w G. z [...] listopada 2019 r. dotyczące możliwości przyjęcia i wypełnienia zaleceń wskazanych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego, dyrektorzy ośrodków z G. zapewnili, że są w stanie przyjąć i wykonać wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniach. Przesłane wiadomości zawierały ponadto szczegółową informację o prowadzonych w każdym z ośrodków zajęciach terapeutycznych.

Zdaniem autora odpowiedzi na skargę istotne jest również to, że Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałoby, że spośród trzech ośrodków specjalnych prowadzonych przez ten sam podmiot, tylko ośrodek w K. jest w stanie spełnić zalecenia wynikające z posiadanych orzeczeń. Twierdzenia zawarte w skardze są więc wyłącznie subiektywną opinią Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie czynność Prezydenta Miasta polegająca na odmowie pokrywania kosztów dowozu dziecka Skarżącej, niepełnosprawnego M. S., do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w K., wyrażona w piśmie tego organu z [...] marca 2020 r. ([...]).

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (przyjęty także we wniesionej skardze i niezakwestionowany w odpowiedzi na nią), że wyrażona przez organ reprezentujący gminę odmowa zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły (odpowiednio: odmowa pokrycia kosztów takiego przewozu) jest "czynnością" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA z [...].11.2019 r., II SAB/Bd [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA", i tam przywołane dalsze orzeczenia WSA). Taka odmowa dotyczy bowiem uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego – do których z całą pewnością zaliczają się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, z późn. zm.; w skrócie "pr.ośw.") – ma jednocześnie charakter władczy, indywidualny i jest skierowana na zewnątrz struktur administracji gminnej, względem osoby wnioskującej o takie świadczenia.

W myśl art. 53 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a. jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem powyższego terminu.

Poza tym Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi, motywowanego tym, że – jak wywodził pełnomocnik Gminy – w tej sprawie Prezydent Miasta nie ma zdolności sądowej. W ocenie Sadu jest jasne, że Skarżąca zakwestionowała czynność, która została dokonana przez Prezydenta Miasta, zaś okoliczność, że organ ten działa w imieniu Gminy, nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi. Gmina nie działa tu bowiem bezpośrednio, lecz przez swój organ, jakim jest Prezydent Miasta, i to właśnie czynność tego organu jest kwestionowana (por. wyrok WSA z [...].09.2020 r., IV SA/Po [...], CBOSA). Ponadto zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi – a nie osoba prawna (tu: Gmina), w której strukturze ów organ działa.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę G. S. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił przepis art. 39 ust. 4 pr.ośw., w myśl którego: "Obowiązkiem gminy jest:

1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia;

2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą:

a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna,

b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych;".

Nie ulega wątpliwości, że prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wiąże się ściśle z wykładnią przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 pr.ośw., a dokładniej: z ustaleniem właściwego sposobu rozumienia zawartej w tym przepisie przesłanki: "najbliższej" szkoły.

Sąd w niniejszym składzie podziela ukształtowaną w orzecznictwie – i to już pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w odniesieniu do analogicznej normy z art. 17 tej ustawy) – wykładnię systemową i celowościową sformułowania: "najbliższa szkoła" (podstawowa / ponadpodstawowa). Jak bowiem trafnie wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lipca 2020 r. o sygn. akt I OSK [...] (CBOSA): "Nie może budzić wątpliwości, iż niepełnosprawni uczniowie, do których odnosi się przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 pr.ośw., mogą różnić się rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. Dowodzenia nie wymaga twierdzenie, że nie każda placówka szkolna posiada warunki odpowiednie do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami. Tak więc dla każdego indywidualnego przypadku, należy dokonywać wykładni sformułowania «najbliższa szkoła». Na przedmiotową «bliskość» składać się będzie zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element – posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności (por. wyroki NSA z: [...] grudnia 2014 r., I OSK [...]; [...] kwietnia 2015 r., I OSK [...]; [...] października 2018 r., I OSK [...])". Przy tym ów drugi element winien być oceniany indywidualnie, w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę. Warunkiem skuteczności odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki jest zatem nie tylko wskazanie przez gminę szkoły (ośrodka) innej niż wnioskowana przez rodziców, ale także wykazanie, że ta szkoła (ośrodek) jest "najbliższa" we wskazanym wyżej rozumieniu (por. wyrok WSA z [...].04.2019 r., III SA/Gd [...], CBOSA).

Konsekwentnie, "najbliższą" będzie tylko taka szkoła (odpowiednio: ośrodek), która pozwala realizować w pełni wszystkie zalecenia sformułowane przez zespół orzekający w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Tym samym szkoła co prawda bliższa pod względem geograficznym miejscu zamieszkania dziecka, jednakże nie pozwalająca zrealizować wszystkich wytycznych wynikających z treści orzeczenia, nie będzie szkołą "najbliższą" w znaczeniu, jakie temu słowu nadaje art. 39 ust. 4 pkt 1 pr.ośw. Na gruncie tego przepisu porównaniu pod względem geograficznym mogą podlegać więc tylko takie szkoły, które spełniają warunki merytoryczne podane przez orzekających specjalistów. Jeżeli taka szkoła istnieje i znajduje się bliżej miejsca zamieszkania dziecka, to w takim przypadku gmina powinna zapewnić dojazd lub zwrócić jego koszty do tej właśnie szkoły, jako "najbliższej" względem miejsca zamieszkania dziecka niepełnosprawnego.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że nie tylko w świetle przywołanego w skardze przepisu art. 48 (ust. 1) Konstytucji RP, ale także przepisów art. 70 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP, Skarżącej jako matce Ucznia (verba legis: "rodzicom") przysługuje prawo wyboru ośrodka (szkoły), w którym realizowany będzie obowiązek szkolny (tu: I etap edukacji podstawowej) jej syna, na podstawie Orzeczenia.

Nie bez znaczenia jest w tym kontekście także przepis art. 69 Konstytucji RP, który stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.

Jednakże, w ocenie Sądu, w świetle tych przepisów prawo wyboru placówki edukacyjnej, określone w art. 70 ust. 3 Konstytucji RP, nie może być odczytywane bez uwzględnienia innych regulacji prawnych, zawartych w ustawach – do których zresztą expressis verbis odsyła ustrojodawca w art. 69 i art. 70 ust. 1-4 Konstytucji RP – w tym zwłaszcza w ustawie - Prawo oświatowe. Dlatego Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że mając na względzie treść powoływanego wyżej art. 39 ust. 4 pr.ośw. trudno oczekiwać, aby organy gminy były zobowiązane do zapewnienia dowozu niepełnosprawnych dzieci i zapewnienia im opieki w każdym przypadku, gdy rodzice wskażą najbardziej odpowiednią – ich zdaniem – placówkę oświatową. Regulacja ta wyraźnie stanowi bowiem o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej", a nie każdej wskazanej przez rodziców dziecka (por. wyroki WSA: z [...].07.2020 r., II SA/Bd [...]; z [...].10.2019 r., III SA/Gd [...] – CBOSA).

Przy ustalaniu placówki "najbliższej" bierze się zaś pod uwagę najbliżej położoną placówkę, która jest w stanie zapewnić realizację wszystkich zaleceń zawartych w danym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie taką, która zapewni to w najlepszych warunkach. Taki wniosek jest zgodny z ogólnymi założeniami udzielania świadczeń pomocowych finansowanych ze środków publicznych (a do takich świadczeń z pewnością zaliczyć przyjdzie organizację, normowanego w art. 39 ust. 4 pr.ośw., bezpłatnego dowozu i opieki do szkoły oraz finansowanie tego dowozu), które ograniczają się zwykle do świadczeń "niezbędnych", a nie "najlepszych z możliwych" (por. wyrok WSA z [...].02.2020 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

W ocenie Sądu ów pogląd nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w przywołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] grudnia 2014 r., zgodnie z którym "szkołą najbliższą, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty [obecnie: art. 39 ust. 4 pkt 1 pr.ośw. – uw. Sądu] – jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu". W świetle bowiem całokształtu cytowanej wypowiedzi, użyte w niej wyrażenie: "w mniejszym stopniu" musi być rozumiane jako synonim wyrażenia: "w węższym zakresie" – czyli w zakresie nie wyczerpującym wszystkich zaleceń zawartych w ww. orzeczeniu o niepełnosprawności (a obecnie ściślej: w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego).

W tym kontekście bez istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej czynności musi pozostać argumentacja skargi, że wybrany przez Skarżącą ośrodek (SOSW w K.), do którego uczęszcza jej syn, nie tylko przez samą Skarżącą, ale również szerzej: w środowisku rodziców dzieci autystycznych, "wskazywany jest za najlepszą placówkę dla dzieci z zaburzeniami autystycznymi". Oczywiście, jest rzeczą najzupełniej zrozumiałą, że Skarżąca w trosce o rozwój syna, stara się zapewnić mu edukację w najlepszej, jej zdaniem, placówce. Godzi się jednak w tym miejscu raz jeszcze podkreślić, że art. 39 ust. 4 pkt 1 pr.ośw. nie nakłada na Gminę obowiązku zorganizowania (odpowiednio: sfinansowania) dowozu uczniów niepełnosprawnych do placówki dla nich "najlepszej", lecz "najbliższej" (w powyższym rozumieniu).

Podsumowując ten fragment rozważań, należy stwierdzić, że obowiązek Gminy zapewnienia Uczniowi bezpłatnego transportu do wskazanego we wniosku Ośrodka (odpowiednio: pokrycia kosztów tego dowozu) zaktualizowałby się wyłącznie w sytuacji braku innej, bliższej placówki mogącej spełnić wszystkie wymogi wynikające z Orzeczenia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że Organ, rozpoznając wniosek Skarżącej, uznał, że najbliższym dla Ucznia ośrodkiem mogącym spełnić wymagania zawarte w Orzeczeniu, jest nie, wskazywany przez Skarżącą, Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w K., lecz Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy Nr [...] w G.. W tym zakresie Organ oparł się na informacji pozyskanej od Dyrektora tego ośrodka. W informacji tej, datowanej na [...] marca 2020 r. (k. 62 akt sądowych), Dyrektor SOSW nr [...] w G., mgr M. W., zadeklarowała, że kierowany przez nią ośrodek jest w stanie przyjąć dzieci oraz wypełnić zalecenia wskazane w orzeczeniach oznaczonych numerami 2, 3, 6-17 [zanonimizowanych przez Organ na etapie zasięgania ww. informacji] – a więc także w Orzeczeniu wydanym dla Ucznia, które to orzeczenie po anonimizacji zostało opatrzone numerem 13 [zob. k.57 akt sądowych].

Należy przy tym zgodzić się z autorem odpowiedzi na skargę, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów podważających wiarygodność powyższej deklaracji Dyrektora SOSW nr [...] w G. (cyt.: "dowodów, z których wynikałoby, że spośród trzech ośrodków specjalnych prowadzonych przez ten sam podmiot – Powiat G. tylko ośrodek w K. jest w stanie spełnić zalecenia wynikające z posiadanych orzeczeń").

W tym kontekście trzeba jednak zwrócić uwagę na znajdujące się w aktach sprawy Skierowanie [k. 16 akt sądowych], mocą którego Starosta [...] (zwany też dalej "Starostą") skierował M. S., na czas I etapu edukacji podstawowej, do SOSW w K.. Skierowanie to wydane zostało na podstawie przepisu art. 127 ust. 13 pr.ośw., który stanowi, że: "Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, z zastrzeżeniem ust. 14 [który w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania – uw. Sądu]".

Oczywiście placówki (szkoły, ośrodka, itp.; verba legis: "formy kształcenia") "odpowiedniej" w powyższym znaczeniu nie można utożsamiać z placówką (ośrodkiem, szkołą, itp.) "najbliższą" w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 pr.ośw. (wszak "odpowiednich" placówek może być w konkretnym przypadku np. dwie lub więcej, a "najbliższa" będzie zawsze tylko jedna). Jednakże w świetle wyjątkowo lakonicznego uzasadnienia Skierowania – którego lapidarności, zauważmy, Starosta nie usprawiedliwił przez odwołanie się do art. 107 § 4 in principio k.p.a. (który stanowi, że: "Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; [...]") – wyczerpującego się w dwóch jednozdaniowych punktach:

"1. Wniosek rodzica / prawnego opiekuna o umieszczenie dziecka w odpowiedniej placówce kształcenie specjalnego

2. Orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej Nr [...]",

nie sposób wykluczyć, że Starosta skierował Ucznia do SOSW K. uznawszy, że tylko i wyłącznie ten ośrodek (a już nie dwa pozostałe specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze także prowadzone przez Powiat G., tj. SOSW nr [...] i nr [...] w G.) spełniają wymagania określone w Orzeczeniu, a więc stanowią dla Ucznia placówkę (formę kształcenia) "odpowiednią" w rozumieniu art. 127 ust. 13 pr.ośw.

Należy zaznaczyć, że ustawodawca nie wyjaśnia, jaka placówka (forma kształcenia) jest "odpowiednia" w rozumieniu ww. przepisu. Jest jednak oczywiste, że powinna ona być zgodna z treścią wydanego orzeczenia. Starosta nie jest przy tym związany treścią żądania rodziców. Starosta lub jednostka samorządu terytorialnego powinny zapewnić dziecku posiadającemu orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego "odpowiednią formę kształcenia", tzn. taką, która jest zgodna z treścią tego orzeczenia, a nie kierować do konkretnej szkoły wskazanej przez rodziców we wniosku [choć, oczywiście, jeśli wskazana szkoła spełnia w danym przypadku zarazem wymóg "odpowiedniości", to zdaniem Sądu nie widać przeszkód, a wręcz można uznać za zasadne, aby wnioskowi rodziców w takim przypadku uczynić zadość]. Chodzi tu o związanie jednostki samorządu terytorialnego treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie wnioskiem rodziców (por.: wyrok NSA z [...].07.2017 r., I OSK [...], CBOSA; Prawo oświatowe. Komentarz, pod red. M. P., W. 2018, teza 11 do art. 127).

W konsekwencji, mając na względzie treść Skierowania, w świetle przywołanych wyżej unormowań i ich interpretacji, nie sposób wykluczyć, że Starosta – co tu wypada szczególnie podkreślić: wykonujący w odniesieniu do wszystkich trzech ww. specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych określone zadania i kompetencje, w tym zadania i kompetencje organu prowadzącego, jako członek zarządu powiatu (por. art. 29 ust. 1 i 2 pr.ośw.), a więc organ co do zasady dobrze znający specyfikę, możliwości i warunki panujące w każdym z tych ośrodków – kierując Ucznia do SOSW w K., dał wyraz swemu przekonaniu, że tylko ten Ośrodek jest w stanie spełnić wszystkie zalecenia zawarte w Orzeczeniu.

Tej istotnej wątpliwości nie sposób rozstrzygnąć w oparciu o dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy.

W konsekwencji należy zgodzić się z autorem skargi, że w powyższym zakresie Organ nie wywiązał się z obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy.

I to pomimo, że powołane w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80) nie znajdowały wprost zastosowania w kontrolowanej sprawie, gdyż zaskarżona czynność nie była podejmowana w trybie określonym w k.p.a. Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w takim przypadku możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). W ocenie Sądu w niniejszym składzie, jest to działanie dopuszczalne.

Niezależnie jednak od tego, dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonej czynności – w aspekcie obowiązku Organu jej należytego uzasadnienia, w tym uprzedniego niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – dostarczają, zdaniem Sądu, odnośne zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa. Na tle tych zasad konstytucyjnych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – jak i innych aktów normatywnych, w tym międzynarodowych, o zróżnicowanej mocy prawnej, regulujących określone aspekty działalności administracji publicznej – jawią się jako szczegółowy materiał normatywny stanowiący bazę dla uogólniających wnioskowań odnośnie do obowiązywania pewnych generalnych zasad, norm i standardów, jakim powinny odpowiadać wszelkie działania, w szczególności o charakterze władczym, podejmowane przez organy administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

W tym kontekście trzeba przede wszystkim wspomnieć o Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej w skrócie "KPP UE") – stanowiącej składnik Traktatu Reformującego, podpisanego w Lizbonie w dniu [...] grudnia 2007 r. – która w art. 41 statuuje tzw. prawo do dobrej administracji, rozumiane jako prawo każdego do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez administrację (tu: przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii). Prawo to obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji (art. 41 ust. 2 lit. c KPPUE). Standardy "dobrej administracji" szerzej jeszcze reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej w skrócie "EKDPA"), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu [...] września 2001 r. i zaliczany do tzw. "miękkich" źródeł prawa (ang. soft law). Również w tym akcie eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Art. 18 ust. 1 EKDPA stanowi bowiem, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (tekst EKDPA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks D. Administracji, W., marzec 2007 r., s. 34). Choć cytowane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w ocenie Sądu w istocie kodyfikują one pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego – co znajduje swój wyraz także w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA: z [...].02.2020 r., I OSK [...]; z [...].09.2019 r., II OSK [...]; z [...].03.2019 r., I OSK [...] – CBOSA). Potwierdza to również inny europejski akt prawny – rekomendacja CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów Rady Europy dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z [...] czerwca 2007 r. – i załączony do niej Kodeks Dobrej Administracji (dalej w skrócie "KDA"). Z treści tego kodeksu również wypływa wniosek, że władcze rozstrzygnięcia organów administracji, zwłaszcza "w sprawach, które dotykają praw indywidualnych", powinny być opatrzone właściwym uzasadnieniem, określającym podstawy faktyczne i prawne, w oparciu o które dane rozstrzygnięcie jest podejmowane (por. art. 17 ust. 2 KDA).

Zaskarżona czynność Prezydenta Miasta tym standardom nie czyni zadość w zakresie, w jakim jej uzasadnienie pomija milczeniem treść Skierowania oraz nie wyjaśnia motywów jego wydania – przez co pozostawia pole do wątpliwości, czy SOSW nr [...] w G. rzeczywiście jest, jak twierdzi Organ, szkołą "najbliższą" w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 pr.ośw.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, Prezydent Miasta powinien był podjąć niezbędne czynności w celu wyjaśnienia, za jakich powodów Starosta, realizując swoje ustawowe kompetencje z art. 127 ust. 13 pr.ośw., ocenił, że "odpowiednią" dla Ucznia formę kształcenia zapewni właśnie SOSW w K., a nie zlokalizowany bliżej jego miejsca zamieszkania SOSW nr [...] w G.. Czy mianowicie w tej mierze Starosta kierował się wyłącznie treścią wniosku rodzica (prawnego opiekuna) Ucznia, optującego najpewniej za wyborem ośrodka w K. (por. passus na s. 5 skargi mówiący wprost o "decyzji" strony skarżącej w tym zakresie, cyt.: "decyzja Skarżącego o skierowaniu dziecka do Specjalistycznego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w K. nie wynika z arbitralnego osądu Skarżącego"), czy także ewentualną wiedzą (przekonaniem), że gnieźnieński SOSW nr [...], wbrew deklaracjom jej Dyrektora, nie jest dla Ucznia ośrodkiem "odpowiednim", bo nie dającym należytej rękojmi wypełnienia wszystkich zaleceń określonych w Orzeczeniu.

Choć powyższe rozstrzygnięcie Starosty (Skierowanie) pozostaje poza sądową kontrolą sprawowaną w niniejszej sprawie, to brak należytego uzasadnienia tej decyzji wydanej przez organ powiatowy powoduje, że na Prezydencie Miasta spoczywał obowiązek wyjaśnienia także powyższej kwestii w ramach ogólnego wymogu starannej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy – czego Organ błędnie nie uczynił.

Dlatego ponownie rozpoznając sprawę – po ewentualnym uprawomocnieniu się niniejszego wyroku – Prezydent Miasta powinien podjąć próbę wyjaśnienia, w oparciu o jakie to przesłanki Starosta, wydając Skierowanie, ocenił, że "odpowiednią" dla Ucznia formę kształcenia zapewni wskazany w tej decyzji SOSW w K., a nie zlokalizowany bliżej miejsca zamieszkania Ucznia: SOSW nr [...] w G. – czy mianowicie w tej mierze Starosta kierował się (wyłącznie) treścią wniosku rodzica Ucznia, czy (także) ewentualnie posiadaną wiedzą, że gnieźnieński SOSW nr [...], wbrew deklaracjom jej Dyrektora, nie jest dla Ucznia ośrodkiem "odpowiednim", bo nie daje należytej rękojmi wypełnienia wszystkich zaleceń określonych w Orzeczeniu. W tym celu Prezydent Miasta – opierając się na odpowiednio stosowanym art. 7b k.p.a. – powinien zwrócić się do Starosty o potrzebne informacje. Zwłaszcza o wyjaśnienie, czy z akt sprawy zakończonej wydaniem Skierowania wynika, w oparciu o jakie dokładnie przesłanki Starosta wskazał SOSW w K. jako zapewniający odpowiednią formę kształcenia dla Ucznia, a w szczególności – czy w aktach tych znajdują się jakiekolwiek dowody lub materiały podważające twierdzenie, że także SOSW nr [...] w G. mógłby zostać uznany za ośrodek "odpowiedni" dla Ucznia, tj. za ośrodek zapewniający zrealizowanie w pełni wszystkich zaleceń wskazanych w Orzeczeniu.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi ([...] zł), należne pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości [...] zł, a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa Skarżącej ([...] zł) – łącznie: [...] zł.