VII SA/Wa 543/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-06-07	
Data wpływu	2022-03-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Michał Podsiadło
Paweł Groński /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 17 zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do ustaleń przyjętych dla terenu oznaczonego symbolem 8 MU, 9 MU - tereny zabudowy jednorodzinnej, w części dotyczącej tiret 7 "Nieprzekraczalne linie zabudowy naniesione na Rysunku Planu" - w zakresie w jakim odnosi się do nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...]z obrębu [...] (identyfikator [...]), położonej przy ul. [...] w [...] i załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w zakresie naniesionej w nim linii nieprzekraczalnej zabudowy, uwidocznionej na ww. działce; 2. zasądza od Miasta [...]na rzecz skarżącego K. L.a kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
I.

Skargą z [...] lutego 2022 r. K. L. (dalej jako Skarżący) zakwestionował uchwałę Rady Gminy [...] z 12 maja 1998 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi [...] () w części tj. co do Rozdziału VI § 17, 8MU,9MU - tereny zabudowy jednorodzinnej "W ramach terenu ustala się lokalizację stacji transformatorowej 15/0,4 kV z 15 m strefą ochronną od strony wejścia, wykluczającą lokalizację zabudowy".

Skarżący zarzucił uchwale naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów w związku z art. 122 ustawy o ochronie środowiska.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w ten sposób, ażeby wskazany na wstępie zapis został wykreślony z planu miejscowego w części tekstowej oraz graficznej w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...].

Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący poinformował w skardze, że wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, na co organ nie udzielił odpowiedzi.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że plan narusza prawo, gdyż brak jest jakichkolwiek przepisów, które w stosunku do stacji transformatorowej 15/0,4 kV przewidywałyby konieczność utworzenia strefy ochronnej o jakimkolwiek zasięgu, w tym również zasięgu 15 metrów i to tylko od frontu tej stacji.

Zasady tworzenia stref ochronnych w pobliżu stacji transformatorowych zostały przyjęte zdaniem Skarżącego po dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, zmienione rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Strefa ochronna przewidziana w zaskarżonej uchwale nie powinna być poddana analizie w kontekście obecnie obowiązujących przepisów.

Stacja transformatorowa nie jest obiektem, który powoduje znaczne emisje elektromagnetyczne w obecnie uchwalanych planach zagospodarowania przestrzennego na terenie całego kraju strefy ochronnej przy takich stacjach nie wyznacza się bądź wyznacza się maksymalnie do 4 metrów odstępu. Strona za zupełnie "absurdalne" uznała ustalenie planu, co do ustalenia strefy wyłącznie od frontu stacji, z czego by wynikało, że emisja elektromagnetyczna w nietypowy sposób zamiast rozchodzić się równomiernie wokół stacji podąża wyłącznie w jednym kierunku.

Planu przewidujący wprowadzenie strefy zagrożenia i w związku z tym ograniczający możliwość zabudowy nieruchomości, w sposób nieuprawniony ogranicza prawo własności Skarżącego.

Nadto, od uchwalenia zaskarżonego planu minęło przeszło 20 lat, a stacja transformatorowa nie została dotąd zrealizowana i obecnie jej budowa jest niecelowa.

II.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyjaśnił, że działka Skarżącego o nr ew. [...]jest niezabudowana i znajduje się na terenie istniejącego osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej na Skarpie Warszawskiej stanowiącej granicę pomiędzy Dzielnicami Ursynów i [...].

Przedmiotowa działka zgodnie z § 9 planu znajduje się w terenie o funkcji mieszkaniowo-usługowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 9 MU - przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej, szeregowej i atrialnej. Działka jest budowlana i możliwa do zabudowy z uwzględnieniem ustalonej w planie linii zabudowy i 15-metrowej strefy ochronnej od planowanej stacji transformatorowej. Stacja nie jest planowana na działce Skarżącego lecz na działce sąsiedniej nr [...]. Na działce Skarżącego jest jedynie zaznaczona graficznie na rysunku planu liniowa strefa (z kropkami) od stacji transformatorowej.

W latach 90-tych kiedy był sporządzany i w roku 1998 r., gdy został uchwalony plan, ten obszar był zabudowany w bardzo niewielkim stopniu głównie zabudową siedliskową. W przeważającej części tereny te stanowiły pola uprawne i zieleń Skarpy Warszawskiej, dlatego też przeznaczając te tereny pod zabudowę w planie miejscowym zostały uwzględnione potrzeby wynikające z zaopatrzenia w prąd planowanej zabudowy. W opracowaniu pod nazwą "Projekt miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania Wsi [...]. Elektroenergetyka (str. 4 opracowania) wskazano że "W planie została dokonana rezerwa terenów dla 4 przewidywanych wnętrzowych, wolnostojących stacji transformatorowych 15/0,4 kV lokalizowanych na obszarach zabudowy jednorodzinnej. Dla każdej stacji wyznaczono teren o powierzchni 5x4 m a na przedpolu (po jednej stronie) należy zachować teren wolny od zabudowy w promieniu 15 m od komory transformatorowej. Do stacji należy zapewnić dojazd samochodem ciężarowym."

Strefa ochronna 15 m w związku z lokalizacją stacji transformatorowej 15/0,4 kV wynika z ww. analizy inżynierskiej. Powyższe ustalenie nie ma nic wspólnego z zasadami ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym, a co za tym idzie wskazane przez Skarżącego rozporządzenie Ministra Środowiska z 2003 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania jako akt późniejszy w stosunku do podjęcia uchwały.

Utworzenie strefy 15 m wyniki zdaniem organu z "Przepisów budowy urządzeń elektroenergetycznych" rozdział III "Staje i rozdzielnice elektroenergetyczne" w których zawarto zapis:

"§ 58 (...) "Przy budynkach wykonanych z materiałów niepalnych, lecz zagrożonych wybuchem lub przy budynkach mieszkalnych, odległości transformatorów zależnie od zawartości oleju powinny wynosić - 15 m przy zawartości oleju do 3 ton."

Strefa została przewidziana na wypadek przeprowadzenia akcji np. przeciwpożarowej, stąd istnieje ona tylko od wejścia a nie wokół, bowiem to nie promieniowanie elektromagnetyczne jest powodem, dla którego została zaprojektowana lecz planowana zabudowa mieszkaniowa w sąsiedztwie.

Wyznaczona w planie strefa nie uniemożliwia Skarżącemu zabudowy działki. Mieści się całkowicie poza nieprzekraczalną linią zabudowy ustaloną w planie, odsuniętą ze względów przestrzennych na zakończeniu ulicy, po obu jej stronach. Powierzchnia działki Skarżącego - około 1.400 m2 oraz jej szerokość (około 20 m) są całkowicie wystarczające dla realizacji inwestycji w postaci budynku wolnostojącego lub bliźniaczego albo trzech segmentów zabudowy szeregowej.

W takim przypadku interes prawny Skarżącego nie został w ocenie organu naruszony, a istniejąca strefa nie wpływa na możliwości korzystania z działki i jej zagospodarowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.

Skarga jest uzasadniona, chociaż nie w pełni z powodów w niej wskazywanych.

Należy zauważyć, że kwestia spornego planu oraz tej konkretnie stacji transformatorowej, do której odnosi się skarga, była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. Wyrokiem z 2 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 722/14 stwierdzono nieważność § 17 zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń planu dla 8 MU, 9 MU - tereny zabudowy jednorodzinnej - w części dotyczącej:

tiret 7 - nieprzekraczalne linie zabudowy naniesione na Rysunku Planu - w zakresie w jakim odnoszą się do nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] i załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w zakresie naniesionej linii zabudowy na nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...].

tiret 8 - zapis o treści - "z 15 m strefą ochronną od strony wejścia, wykluczającą lokalizację zabudowy" i załącznika graficznego w zakresie naniesionej strefy ochronnej.

Wskazany wyrok jest prawomocny.

W konsekwencji należy zauważyć, że z treści przywołanego orzeczenia wynika, że Sąd unieważnił § 17, teren 8 MU, 9 MU - tereny zabudowy jednorodzinnej tiret 7 planu w części tekstowej i graficznej orzekając w tym względzie w odniesieniu do działki ew. nr [...]z obrębu [...] (należącej do osoby skarżącej w tamtej sprawie).

Z kolei w odniesieniu do § 17 terenu 8 MU, 9 MU - tereny zabudowy jednorodzinnej, tiret 8 planu, Sąd wskazanym wyrokiem wyeliminował z części tekstowej zapis o treści "z 15 m strefą ochronną od strony wejścia, wykluczającą lokalizację zabudowy" jak również odniósł to do załącznika graficznego w zakresie naniesionej strefy ochronnej (usunął ją z rysunku planu). Powyższe oznacza więc, że sporna strefa została w całości wyeliminowana z planu miejscowego (z części tekstowej i graficznej), także w odniesieniu do działki Skarżącego o nr ewid. [...] (identyfikator [...]), albowiem wcześniej wydany wyrok nie zawiera w tym względzie ograniczenia tylko do działki o nr ewid. [...].

W badanej obecnie sprawie Sąd zobowiązany jest zatem uwzględnić powyższy wyrok przy ocenie zasadności zarzutów rozpatrywanej skargi.

Wnioski jakie z orzeczenia tego wynikają jednoznacznie wskazują, że z obrotu prawnego został w zacytowanym wyżej zakresie wyeliminowany zapis § 17 tiret 8 (teren 8 MU i 9 MU). Obecny stan jest zatem taki, że plan dopuszcza lokalizację transformatora, jednakże bez 15-metrowej strefy ochronnej od strony wejścia, która wykluczałaby lokalizację zabudowy.

Niemniej jednak nadal w § 17 tiret 7 (teren [...]) przewiduje się linię nieprzekraczalnej zabudowy odsuniętą na znaczną odległość względem linii zlokalizowanej na sąsiednich działkach (linia na działce Skarżącego jest konsekwencją wcześniej istniejącej strefy ochronnej transformatora).

IV.

W kontekście powyższego, Sąd zauważa, że w sprawie nie ma sporu co do możliwości kontroli spornego planu. Wprawdzie na mocy art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) z mocą od 1 czerwca 2017 r. zmieniono brzmienie art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 - dalej jako u.s.g.), jednakże zmiana ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Obecna treść wskazanego przepisu, na skutek wspomnianej nowelizacji, usunęła obowiązek wezwania organu planistycznego do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu więc do nowych aktów planistycznych, wydanych po 31 maja 2017 r. skargę można wnieść w każdym czasie bez konieczności stosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niemniej jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem planistycznym wydanym przed wskazaną datą, a zatem wymagane było dopełnienie poprzednio obowiązującej procedury wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co też Skarżący wykonał, gdyż skarga została poprzedzona złożonym wezwaniem z 28 grudnia 2021 r.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., poza wymaganiami stricte formalnymi, podstawą legitymacji skargowej jest stan naruszenia interesu prawnego danego skarżącego, a nie jedynie sam fakt posiadania owego interesu. W sprawie dotyczącej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymację uczestnika postępowania kształtuje więc nie tyle sam fakt istnienia jakiegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia, ale równoczesne jego naruszenie. Dopiero bowiem naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera pełną drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Nie chodzi przy tym tylko o naruszenie pewnych uprawnień właścicielskich zapisami planu, ale o rzeczywiste ich ograniczenie, które oceniane być musi w ramach ewentualnego przekroczenia uprawnień do swobodnego planowania gminy na jej terenie (władztwo planistyczne).

W rozpoznawanej obecnie sprawie Skarżący miał prawo zakwestionować ustalenia spornego planu w części dotyczącej jego działki o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...], gdyż jest jej właścicielem. Nadto, wykazał, istotne w ocenie Sądu, naruszenie interesu prawnego, przejawiające się w szerszym i prawnie nieuprawnionym objęciu jego działki zakazem zabudowy, poprzez usytuowanie głębiej wchodzącej w jego działkę linii nieprzekraczalnej zabudowy od strony ul. [...].

Za słuszne Sąd zatem uznaje stwierdzenie nieważności § 17 tiret 7 terenu 8 MU, 9 MU o treści "Nieprzekraczalne linie zabudowy naniesione na Rysunku Planu" - w zakresie w jakim postanowienie to odnosi się do nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...]z obrębu [...] (identyfikator [...]), położonej przy ul. [...]. Dotyczy to także załącznika graficznego, w zakresie naniesionej w nim linii nieprzekraczalnej zabudowy, uwidocznionej na ww. działce.

Jakkolwiek linia nieprzekraczalnej zabudowy została na działce Skarżącego powiązana ze strefą ochronną, to jednak wyeliminowanie owej strefy poprzednim wyrokiem w całości z planu, niczego w sytuacji Skarżącego w tej sprawie nie zmieniło, bowiem nadal na jego działce, w stosunku do linii zabudowy naniesionej na działkach sąsiednich, linia nieprzekraczalnej zabudowy jest znacznie przesunięta w głąb. Przypomnieć należy, nie ma żadnego przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego Rada Gminy Warszawa-[...] była uprawniona do ustanowienia w planie miejscowym 15 m strefy ochronnej dla stacji transformatorowej 15/0,4 kV i powiązania jej z utworzoną linią nieprzekraczalnej zabudowy.

Nie ma żadnych uzasadnionych podstaw, by w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego strefy ochronnej, pozostawić naruszającą własność Skarżącego linię nieprzekraczalnej zabudowy, która w sposób istotny ingeruje we własność, nierówno traktując osoby znajdujące się w podobnej sytuacji.

Akty prawa miejscowego, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP) i obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły, stanowiąc źródło powszechnie obowiązującego tam prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Przepisy te zobowiązują jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych, co koresponduje z zawartą w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, nakazującą organom władzy publicznej działać na podstawie i w granicach prawa. Wydając przepisy gminne, właściwy organ winien to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych tam upoważnień. Z hierarchii źródeł prawa wynika zakaz regulowania w prawie miejscowym materii zastrzeżonych dla przepisów wyższego rzędu oraz nakaz zgodności postanowień prawa miejscowego z przepisami wyższego rzędu, a więc z Konstytucją , ustawami, rozporządzeniami.

Organ nie wykazał, aby istniały jakiekolwiek przepisy powszechnie obowiązujące, które wprowadzałyby możliwość ograniczenia prawa własności z uwagi na lokalizację transformatora (kwestia oceniona już w poprzednim wyroku), jak również pozostawienia linii nieprzekraczalnej zabudowy w odległości znacznie większej od ulicy niż w przypadku sąsiadujących nieruchomości.

Podnoszone przez organ w odpowiedzi kwestie norm dotyczących budowy urządzeń elektroenergetycznych, nie mogą przesądzać o możliwości wprowadzenia do planu ograniczeń wprost uderzających w prawo własności. Sam organ nie podje aktu prawnego, z którego wywodzi skutek, bowiem jest to wyłącznie zbiór nie mający prawnego znaczenia (nie jest to akt prawny).

Nie jest także żadnym uzasadnieniem dla pozostawienia linii nieprzekraczalnej zabudowy w dotychczasowym miejscu to, że Skarżący może przecież i tak zagospodarować swoją nieruchomość budowlanie, zatem nie dzieje mu się krzywda (prawdopodobnie organowi chodzi o proporcjonalność ingerencji). Zdaniem Sądu, w braku przepisów prawnych umożliwiających ograniczenie prawa własności, wyłącznie uprawnionym do podejmowania decyzji co do zagospodarowania nieruchomości, jest jej właściciel.

Przepisy odnoszące się do budowy urządzeń elektroenergetycznych, na które powołuje się organ, nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, zatem nie mogą stanowić uzasadnienia dla utrzymywania ograniczenia w zabudowie działki Skarżącego, poprzez utrzymanie dotychczasowej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Rada Gminy [...] przewidując w planie ustanowienie 15 m strefy ochronnej dla stacji transformatorowej 15/0,4 kV, której zasięg skutkował przesunięciem nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr 25/5 w stosunku do tej linii wyznaczonej na działkach sąsiednich, przekroczyła granice władztwa planistycznego, zaś utrzymywanie tej ingerencji, jest nieuzasadnione.

W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.), gmina posiadając tzw. władztwo planistyczne może stanowić o przeznaczeniu i zasadach gospodarowania terenu, ale winna to czynić w granicach obowiązującego prawa. Granice władztwa planistycznego wyznaczały poprzednio i wyznaczają nadal wyłącznie obowiązujące przepisy prawa. W planie nie mogą zatem zostać wprowadzone, a także nie mogą być utrzymywane, zakazy lub ograniczenia, nie znajdujące umocowania w ustawach branżowych (dotyczących danej problematyki). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a nadto jest też zobowiązana dostosowywać tan akt do zmieniających się przepisów prawa, jeżeli ma to wpływ na jego ważność.

Prawdziwe jest twierdzenie, że prawo własności nie jest chronione bezwzględnie i pod pewnymi warunkami może doznawać ograniczeń. Mogą one być jednak ustanawiane wówczas, gdy prawo tak stanowi i jest to konieczne dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W niniejszej sprawie nie ma powodów, by dalej utrzymywać ograniczenie w postaci sięgającej znacznie w głąb działki Skarżącego linii nieprzekraczalnej zabudowy.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 3 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata za udzielone pełnomocnictwo w kwocie 17 zł.