II SAB/Wa 53/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-05-27	
Data wpływu	2022-01-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 2399/22	
Skarżony organ	Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust.1 i art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. Fundacja [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "fundacja") wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") o udostępnienie informacji publicznej w postaci Studium korytarzowego dla inwestycji pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej S10 Toruń (A1) – Warszawa (S8) wraz z budową Obwodnicy Aglomeracji Warszawskiej".

W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] lutego 2021 r., GDDKiA poinformował fundację, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), bowiem nie stanowią informacji publicznej. Organ wskazał, iż wnioskowane dokumenty mają wyłącznie charakter wewnętrzny, pomocniczy i na jego podstawie nie zapadają wiążące decyzje co do ostatecznych rozwiązań projektowych, dlatego wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie może być zrealizowany.

Dodatkowo organ poinformował skarżącą, że materiały dotyczące prac przygotowawczych dla zadania pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej S10 Toruń (A1) – Warszawa (S8) wraz z budową Obwodnicy Aglomeracji Warszawskiej", w tym streszczenie Studium korytarzowego, a także informacja z zakresu procesu przygotowania inwestycji dostępne są na stronie internetowej GDDKiA w zakładce Serwis GDDKiA.

W dniu [...] grudnia 2021 r. fundacja wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Skarżąca domagała się zobowiązania GDDKiA do załatwienia wniosku z [...] lutego 2021 r. oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi fundacja podała, że w jej ocenie żądana informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Pomimo upływu terminu, podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie przekazał informacji, o której udostępnienie skarżąca wystąpiła. W związku z tym organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku, co sprawia, iż pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie fundacji kosztami postępowania, uznając, że skarga jest nieuzasadniona. Organ wyjaśnił, iż Studium korytarzowe, o którym mowa we wniosku z [...] utego 2021 r., służy jedynie wizualizacji projektów, koncepcji, pomysłów, nad którymi pracuje GDDKiA jako zarządca dróg krajowych oraz nie zawiera danych lub wiążących rozwiązań co do przebiegu drogi. Społeczeństwo oraz wszystkie zainteresowane strony mają zapewniony dostęp do informacji i danych planistycznych opracowywanych w odpowiednich stadiach przygotowania przedsięwzięcia. Organ podkreślił, że stanowiące przedmiot wniosku informacje obejmują wykaz materiałów, które nie zawierają docelowych rozwiązań odnośnie sposobu załatwienia sprawy. Materiały te mają charakter organizacyjny; służą bowiem gromadzeniu i wymianie informacji, a także uzgadnianiu stanowisk i poglądów w obrębie organu. Wobec powyższego, w ocenie GDDKiA, wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem GDDKiA jako centralny organ administracji rządowej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Istota sporu rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do kwalifikacji prawnej objętego wnioskiem dokumentu – czy ma on walor informacji publicznej czy też nie. Sąd w składzie tu orzekającym aprobuje stanowisko organu, wedle którego żądany dokument ma charakter wewnętrzny, techniczny i wobec tego nie stanowi informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej wyprowadza się z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Szczególne formy, w jakich uprawnienie to może zostać zrealizowane, określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, wymieniając dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie omawianego prawa jest uwarunkowane wyłącznie przewidzianą w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP).

Wywodząc z treści przepisów Konstytucji RP definicję informacji publicznej, dostrzec należy, iż na pierwszy plan wysuwa się aspekt podmiotowy informacji. Inaczej jest już na gruncie u.d.i.p., która definiuje informację publiczną, przyjmując za podstawowe kryterium przedmiotowe. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej precyzuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierający przykładowy katalog danych mających charakter informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. regulują zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych; wskazują, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Jeżeli dana informacja nie posiada cech informacji publicznej, to brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie u.d.i.p. Organ nie jest również zobowiązany do jej udostępnienia, lecz wyłącznie do poinformowania wnioskodawcy – w 14-dniowym terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - iż żądana informacja nie należy do zakresu przedmiotowego u.d.i.p. Właśnie tak w niniejszej sprawie postąpił GDDKiA.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę; nie są jednak wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a w związku z tym nie są wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; z 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1485/13; z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Trzeba przyjąć, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można jedynie mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Zatem od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, tj. w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., należy odróżnić dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów oraz stanowisk.

Sąd zwraca uwagę, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty - prywatne, urzędowe czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne - podlegałyby co do zasady przepisom u.d.i.p.

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia Studium korytarzowego dla inwestycji pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej S10 Toruń (A1) – Warszawa (S8) wraz z budową Obwodnicy Aglomeracji Warszawskiej". Według Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że ww. dokument służy jedynie wizualizowaniu projektów, koncepcji, pomysłów, nad którymi pracuje GDDKiA jako zarządca dróg krajowych i nie zawiera danych lub wiążących rozwiązań co do przebiegu drogi. Studium korytarzowe jest dokumentem projektowym, przedstawiającym nowe, drogowe zamierzenie inwestycyjne. Stanowi ono pierwszy element dokumentacji projektowej, określający lokalizację pasa (korytarza) terenu pod nową drogę z uwzględnieniem regionalnych i lokalnych uwarunkowań geograficznych, przyrodniczych i społecznych. Służy wstępnej ocenie zasadności budowy drogi i jest kluczowe dla decyzji o prowadzeniu dalszych prac. Materiały składające się na studium korytarzowe mają charakter organizacyjny, zawierają dane poglądowe służące zobrazowaniu planowanego przedsięwzięcia, lecz na ich podstawie nie zapadają wiążące decyzje dotyczące ostatecznych rozwiązań projektowych. Studium, sporządzane przez GDKKiA w ramach przyznanych mu kompetencji, zawiera kilka wariantów, w tym rozwiązanie rekomendowane, nie przesądza jednak o sposobie zakończenia postępowania. Dlatego należy przyjąć, iż wnioskowany dokument ma charakter wewnętrzny i pomocniczy, a więc nie nosi cech informacji publicznej. Skoro przedmiot żądania fundacji nie ma waloru informacji publicznej, to nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Oznacza to, że GDDKiA nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności, ponieważ ze względu na charakter objętego wnioskiem dokumentu, nie miał obowiązku udostępnienia go.

Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA, w którym przyjęto, iż zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. W konsekwencji część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, mimo że jest związana z jego działalnością, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu (vide wyroki NSA: z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11; z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; z 18 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1218/21). Tutejszy Sąd podziela również pogląd zaprezentowany w ww. wyroku z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13, w którym NSA stwierdził, że informacji publicznej nie stanowi wewnętrzna korespondencja służąca wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, niezawierająca przy tym ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy ani takich informacji, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu.

Ponadto zaakcentować należy, iż w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zadania, prowadzone są konsultacje społeczne, w trakcie których istnieje możliwość występowania z wnioskami dotyczącymi inwestycji. Udział społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przewidziany jest jednak dopiero w kolejnych etapach postępowania. GDDKiA po przygotowaniu wymaganych materiałów, występuje do właściwego miejscowo regionalnego dyrektora ochrony środowiska z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danego przedsięwzięcia i wówczas właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, przed wydaniem przedmiotowej decyzji prowadzi konsultacje z udziałem społeczeństwa, umożliwiając uzyskanie informacji o planowanej inwestycji.

Konkludując, tutejszy Sąd stwierdza, że GDDKiA prawidłowo przyjął, iż nie zachodzą podstawy do wydania decyzji w trybie przepisów u.d.i.p. Organ swoim działaniem nie naruszył przepisów prawa, bowiem zasadnie poinformował skarżącą przy piśmie z [...] lutego 2021 r., że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zarzut bezczynności jest niezasadny wobec wypełnienia przez organ obowiązku wynikającego z u.d.i.p.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a.