III OSK 131/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-16	
Data wpływu	2025-01-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski
Sławomir Wojciechowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 271/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art.106 §3, art.133 §1, art.134 §1, art.141 §4, art.149 §1 pkt 1 w związku z art.53 Ţ§2b i art.58 §1 pkt 6; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art.4 ust.1 pkt.5art.13 ust.1, art.16 ust.1 i art.17 ust.1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1103; art.11 ust.2 pkt 1 w ziwazku z art.17 ust.1, art.18 ust.1 i art.18 ust.6; Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 271/24 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w U. na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w U. (dalej także jako: Przedsiębiorstwo) na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej także jako: Spółka, PFR) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 271/24 zobowiązał PFR do rozpatrzenia wniosku Przedsiębiorstwa z dnia 28 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność PFR nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od PFR na rzecz Przedsiębiorstwa kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2023 r. Przedsiębiorstwo, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, skierowało do PFR wniosek o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1) czy Komisja Europejska (lub inna jej agenda) wszczęła postępowanie w sprawie zwrotu środków z tytułu "rzekomo" niedozwolonej pomocy publicznej, o której mowa w wezwaniu z dnia 15 listopada 2023 r. znak sprawy PFR/KW/0173/11/2023, a jeżeli tak, to na jakim jest obecnie etapie to postępowanie i jakie w tym zakresie PFR otrzymał dokumenty (poprzez udostępnienie kserokopii takiego dokumentu, czy też dokumentów ze wszystkimi załącznikami);

2) udostępnienie i przesłanie kserokopii wszystkich kompletnych protokołów z posiedzeń Zarządu PFR w okresie od dnia 27 kwietnia 2020 r. do dnia 13 maja 2020 r.;

3) udzielenie informacji w zakresie ilości wszczętych spraw sądowych i pozasądowych związanych z wypłatami środków w ramach Programu Rządowego 1.0 "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023, tj. żądaniem zwrotu subwencji, z uwagi na złożenie nieprawdziwego oświadczenia o wielkości przedsiębiorstwa z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023 oraz z podaniem łącznej wartości żądanych do zwrotu kwot z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023,

4) udzielenie informacji w zakresie, czy w latach 2021, 2022 i 2023 były zawierane umowy o usługi prawne, jeżeli wysokość wynagrodzenia przewidzianego za świadczone usługi łącznie w takiej umowie lub innych umowach zawieranych z tym samym podmiotem przekraczała 500.000 zł netto, w stosunku rocznym (§ 18 ust. 3 pkt 26 Statutu PFR), a jeżeli odpowiedź jest twierdząca, to podanie ilości wszystkich takich zmian umów oraz ich łącznej wartości netto z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023 oraz udostępnienie i przekazanie kserokopii wszystkich pisemnych zgód na zawarcie tego typu umów przez Radę Nadzorczą,

5) udzielenie informacji w zakresie, czy w latach 2021, 2022 i 2023 dokonywano zmian w umowach o usługi prawne podwyższających wynagrodzenie powyżej kwoty (§ 18 ust. 3 pkt 27 Statutu PFR), a jeżeli odpowiedź jest twierdząca to podanie ilości wszystkich takich zmian umów oraz ich łącznej wartości netto, z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023 oraz udostępnienie i przekazanie kserokopii wszystkich pisemnych zgód na zmianę tego typu umów przez Radę Nadzorczą,

6) udzielenie informacji w zakresie, czy w latach 2021, 2022 i 2023 były zawierane umowy o usługi prawne, w których maksymalna wysokość wynagrodzenia nie jest przewidziana (§ 18 ust. 3 pkt 28 Statutu PFR), a jeżeli odpowiedź jest twierdząca, to podanie ilości wszystkich takich umów, z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023 oraz udostępnienie i przekazanie kserokopii wszystkich pisemnych zgód na zawarcie tego typu umów przez Radę Nadzorczą, a także informacji o faktycznie wypłaconej, a także zafakturowanej łącznej kwocie wynagrodzeń netto z tych tytułów,

7) udzielenie informacji w zakresie ilości zawartych umów o usługi prawne, tj. reprezentowania PFR we wszystkich sprawach sądowych i pozasądowych związanych z wypłatami środków w ramach Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" - żądaniem zwrotu subwencji z uwagi na złożenie nieprawdziwego oświadczenia o wielkości przedsiębiorstwa z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023 oraz z podaniem łącznej wartości netto zawartych ww. umów z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023, w tym także ilości i wartości umów o usługi prawne wymienionych w pkt 4, 5, i 6 wniosku.

Spółka w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 16 stycznia 2024 r., zawiadomiła Przedsiębiorstwo o braku możliwości udzielenia odpowiedzi w ustawowym terminie 14 dni i wydłużyła termin na załatwienie sprawy do dnia 23 lutego 2024 r.

Następnie, pismem z dnia 23 lutego 2024 r. poinformowała Przedsiębiorstwo, że przedmiotowy wniosek nie stanowi wniosku o dostęp do informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlega rozpoznaniu w jej trybie. PFR podniósł, że Przedsiębiorstwo otrzymało od PFR subwencję finansową w kwocie 3.500.000,00 zł wypłaconą w ramach Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" (dalej jako: "Tarcza Finansowa"). W toku czynności kontrolnych PFR ustalił, że Przedsiębiorstwo wnioskując o przedmiotową subwencję złożyło nieprawdziwe oświadczenia w przedmiocie posiadania przez siebie statusu MSP, co skutkowało powstaniem obowiązku zwrotu nienależnie przyznanej subwencji finansowej wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. PFR wszczął wobec Przedsiębiorstwa procedurę windykacyjną, wzywając go do zwrotu wypłaconej subwencji wraz z należnymi odsetkami ustawowymi za opóźnienie oraz, dążąc do polubownego rozstrzygnięcia sporu, składając do właściwego miejscowo i rzeczowo sądu wniosek o zawezwanie do próby ugodowej. Wskazał, że w razie braku zawarcia ugody PFR wystąpi przeciwko Przedsiębiorstwu z powództwem o zapłatę, bowiem kwestionuje ono roszczenie PFR, co wynika z treści kierowanych do PFR pism oraz oświadczeń składanych w toku negocjacji w siedzibie PFR. Ponadto, stosownie do treści art. 21a ust. 2c ustawy o systemie instytucji rozwoju oświadczenia składane w toku wnioskowania o subwencję finansową zostały zabezpieczone rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.

Zdaniem PFR, wszystko powyższe jednoznacznie wskazuje na istnienie daleko idącego sporu pomiędzy Przedsiębiorstwem a PFR, związanego z Tarczą Finansową. Charakter i zakres informacji żądanych przez wnioskodawcę we wniosku dotyczy zagadnień związanych z Tarczą Finansową albo wprost (tj. punkt 1-3 wniosku), albo pośrednio (tj. punkt 4-7 wniosku), co świadczy o tym, że celem wystąpienia z wnioskiem nie jest jakikolwiek cel publiczny, a partykularny interes Przedsiębiorstwa związany z ww. sporem prawnym. Żądana przez Przedsiębiorstwo informacja ma ścisły związek z tym sporem, dlatego Przedsiębiorstwo nie może oczekiwać od PFR, że ma ona obowiązek dostarczać swojemu przeciwnikowi procesowemu dokumenty, które mogą być w toczącym się postępowaniu pojednawczym, a być może i w przyszłym procesie - wykorzystane przeciwko PFR.

Zdaniem PFR, Przedsiębiorstwo pod pozorem korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej, w rzeczywistości zmierza do uzyskania informacji w swojej własnej, czysto prywatnej sprawie. Przedmiotem wniosku nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla interesu publicznego lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa, lecz służy indywidualnemu, subiektywnemu interesowi wnioskodawcy. W takiej sytuacji PFR uznał, że nie mamy do czynienia z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej, ponieważ ustawa nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach, niemających nic wspólnego ze sprawą publiczną.

Reasumując, PFR uznał, że informacje objęte wnioskiem nie mają waloru informacji publicznej z następujących powodów:

1) pytania zawarte w punktach 1-3 wniosku (związane z postępowaniem w sprawie zwrotu środków z tytułu niedozwolonej pomocy publicznej oraz postępowaniami związanymi z wypłatą środków w ramach Tarczy Finansowej) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie dotyczą sprawy publicznej, tylko służą realizacji indywidualnego interesu wnioskodawcy, który stara się w ten sposób uzyskać informacje w swojej własnej sprawie, wykorzystując przy tym i nadużywając ustawę, a ponadto pytanie zawarte w punkcie 2 wniosku (o protokoły z posiedzeń Zarządu PFR), nie stanowi pytania o informację publiczną dodatkowo z tych względów, że dotyczy dokumentów wewnętrznych PFR, a treści zawarte w tych dokumentach dotyczą działalności PFR zasadniczo niezwiązanej z wykonywaniem zadań publicznych;

2) pytania zawarte w punktach 4-7 wniosku (związane z umowami o usługi prawne) także nie mają charakteru informacji publicznej, ponieważ w sposób ewidentny służą do uzyskania przez wnioskodawcę informacji w indywidualnej sprawie. Przedsiębiorstwo próbuje bowiem ustalić informacje na temat postępowań sądowych i pozasądowych związanych z wypłatą środków w ramach Tarczy Finansowej oraz ich kosztów, będąc jednocześnie w analogicznym sporze ze PFR. Celem uzyskania żądanej informacji nie jest zatem troska o sprawy publiczne, ale subiektywny i prywatny interes. Dodatkowo zaznaczył, że PFR nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zakresem tej ustawy objęte są natomiast umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej i osoby pełniące funkcje publiczne, jak również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, ale wyłącznie w przypadku, gdy dotyczą one spraw publicznych. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, a co za tym idzie, PFR nie ma obowiązku udostępnienia żądanych informacji.

Mając na uwadze ww. okoliczności PFR stwierdził, że skoro nie zachodzą dwie kluczowe przesłanki (zarówno przedmiotowa, jak i podmiotowa), których łączne zaistnienie umożliwia zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to żądane przez Przedsiębiorstwo informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach wynikających z tej ustawy.

PFR dodatkowo podniósł, że rodzaj informacji będących przedmiotem wniosku, a także argumentacja wskazana powyżej, prowadzą do konieczności rozważenia aspektu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Podkreślił, iż dostęp do informacji publicznej jest uprawnieniem obywatelskim, rozumianym jako prawo do uzyskania informacji publicznej przez każdą osobę fizyczną lub podmiot prywatny. Przedsiębiorstwo zaś, jako Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej, której 100% udziałowcem jest Gmina i Miasto U., nie jest podmiotem prawa prywatnego i dlatego nie może w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej żądać udostępnienia informacji publicznej.

W piśmie z dnia 4 marca 2024 r. Przedsiębiorstwo wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PFR w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosło o zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku Przedsiębiorstwa o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność Spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od PFR na rzecz Przedsiębiorstwa sumę pieniężną w wysokości 4000 złotych oraz zasądzenie od PFR na rzecz Przedsiębiorstwa wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Przedsiębiorstwo wskazało, że PFR jest polską instytucją rozwoju o statusie spółki akcyjnej. Akcjonariuszami PFR są: Skarb Państwa, posiadający 99.87% procent udziału w kapitale podstawowym Spółki oraz Bank Gospodarstwa Krajowego, posiadający 0,13% udziału w kapitale podstawowym Spółki. Celem PFR, zgodnie z art. 11 ustawy o systemie instytucji rozwoju, jest prowadzenie działalności gospodarczej we własnym imieniu i na własny rachunek, zgodnie z zasadami dobrej praktyki handlowej, dążąc w długim terminie do osiągnięcia rynkowej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału.

Następnie Przedsiębiorstwo wskazało, że na podstawie art. 21a ustawy o systemie instytucji rozwoju wydano uchwałę Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm" i zgodnie z § 1 tej uchwały przyjmuje się program rządowy "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm", stanowiący załącznik do uchwały. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 ww. uchwały realizację ww. programu rządowego powierzono PFR. Z kolei, koordynację i monitorowanie realizacji programu powierzono ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 ww. uchwały).

Realizując program rządowy, PFR prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 ustawy o systemie instytucji rozwoju. Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez PFR wskutek realizacji programu rządowego, (art. 21a ust. 4 ustawy o systemie instytucji rozwoju). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z PFR umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4. (art. 21a ust. 5 ustawy o systemie instytucji rozwoju).

Obecnie Spółka domaga się od przedsiębiorców zwrotu udzielonych w latach 2020-2021 subwencji finansowych. PFR od początku pandemii COVID-19 w ramach popularnych "tarcz" wypłacał polskim firmom subwencje mające za zadanie uratować firmy przed bankructwem wywołanym pandemią. Jak się teraz okazuje, dla niektórych przedsiębiorców - choć zastosowali się do wytycznych programu - może to dziś oznaczać konieczność zapłaty olbrzymich kwot, co często oznaczać będzie konieczność zamknięcia firmy.

Z komunikatu PFR wynika, że maksymalna możliwa teoretycznie ilość spornych spraw dotyczących zwrotu udzielonych w latach 2020-2021 subwencji finansowych może wynieść liczbę ok 4500. Dlatego wiedza o kosztach realizacji programów, w tym kosztach zastępstwa procesowego w tego typu sprawach, może w ocenie Przedsiębiorstwa mieć duże znaczenie - mogą to być znaczne kwoty, zwłaszcza w przypadku gdy działalność ta jest finansowana ze środków skarbu państwa. Dlatego Przedsiębiorstwo podkreśliło, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że złożony przez nie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy wyłącznie indywidualnej sprawy skarżącej.

Ponadto, Przedsiębiorstwo wskazało, że co do zasady nie ma znaczenia kto wnosi o udostępnienie informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a od osoby wykonującej swoje prawo nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Przedsiębiorstwo podkreśliło, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń odnoszących się do podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje więc każdej osobie fizycznej, niezależnie od posiadanego obywatelstwa, jak również niezależnie od posiadania zdolności do czynności prawnych, a co za tym idzie niezależnie od wieku. Brak jest również ograniczeń w stosunku do innych podmiotów. Wnioskować mogą zarówno osoby prawne, jak również jednostki nieposiadające osobowości prawnej, a także wszelkiego rodzaju podmioty niesformalizowane - grupy osób połączonych jedynie realizacją wspólnego celu, nietworzące struktur organizacyjnych.

Przedsiębiorstwo podniosło, że pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej maksymalnie w ciągu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku, Spółka nie udostępniła żądanej w sprawie informacji publicznej. Ponadto, Przedsiębiorstwo zwróciło uwagę na to, że skoro Spółka uznała że przedmiotowy wniosek nie stanowi wniosku o dostęp do informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlega rozpoznaniu w jej trybie, to była zobowiązana w terminie 14 od daty jego otrzymania udzielić merytorycznej odpowiedzi, a nie bezprawnie przedłużyć termin uzasadniając brakiem możliwości udzielenia odpowiedzi w ustawowym terminie.

Skoro zatem Spółka nie podjęła właściwych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa, tj. nie została mu udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, w ocenie Przedsiębiorstwa oczywistym jest, że Spółka dopuściła się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuściła się bezczynności w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę PFR wniósł o odrzucenie skargi w całości i zasądzenie od Przedsiębiorstwa na rzecz PFR kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a na wypadek gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, Spółka wniosła ewentualnie o oddalenie skargi w całości, zasądzenie od Przedsiębiorstwa na rzecz PFR kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o dopuszczenie dowodów uzupełniających ze wskazanych w odpowiedzi na skargę dokumentów.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Spółka podniosła, że zaskarżona przez Przedsiębiorstwo bezczynność Zarządu PFR nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. W ocenie PFR z całą pewnością skarga nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, w której Zarząd Spółki byłby zobowiązany do wydania lub podjęcia decyzji, postanowień, innych aktów czy czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tylko wówczas - zgodnie z art. 3 § pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - możliwe jest zaskarżenie bezczynności organu. Zarząd Spółki jest wewnętrznym organem osoby prawnej, a nie organem administracji działającym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie dysponuje władztwem administracyjnym do kształtowania sytuacji prawnej osób fizycznych lub prawnych.

Natomiast na wypadek gdyby Sąd I instancji uznał, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, PFR wskazał, że nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest podmiotem wykonującym władzę publiczną (czy też organem władzy publicznej), jak i nie wykonuje zadań publicznych. PFR nie dysponuje również majątkiem publicznym, a środki przeznaczane przez Spółkę na realizację programów wsparcia finansowego pochodzą z emitowanych przez PFR obligacji. Ponadto, żądane wnioskiem Przedsiębiorstwa informacje w ocenie Spółki nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, Przedsiębiorstwo nie jest podmiotem uprawnionym do żądania dostępu do informacji publicznej. W związku z powyższym zdaniem PFR przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, stąd też Spółka nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 271/24 zobowiązał PFR do rozpatrzenia wniosku Przedsiębiorstwa z dnia 28 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność PFR nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w pkt 4 zasądził od PFR na rzecz Przedsiębiorstwa kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że na gruncie art. 2 ust. 1 ustawy i dostępie do informacji publicznej pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak też jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Wobec tego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie argumentacja Spółki, że skarżące Przedsiębiorstwo nie miało prawa do żądania informacji publicznej jest niezasadna.

Sąd I instancji podkreślił, że Przedsiębiorstwo, jako spółka gminna, nie jest zaliczane do jednostek sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych), świadczy usługi, które wpisują się w wykonywanie zadania własnego Miasta (zarządza obiektami "T. [..]" będącymi własnością gminy, jak również gospodarką wodno-kanalizacyjną gminy, zajmuje się utrzymaniem zieleni miejskiej i oczyszczaniem miasta, a także gospodarką mieszkaniową oraz świadczy inne usługi na rzecz mieszkańców gminy U.), nie działa jak organ administracji publicznej i nie jest wyposażona we władztwo publiczne.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarżące Przedsiębiorstwo, będące spółką gminną, jest podmiotem uprawnionym do żądania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że w celu zajęcia prawidłowego stanowiska, w kwestii kwalifikacji Spółki jako podmiotowo zobowiązanej do udostępniania informacji publicznej, niezbędne może okazać się ustalenie, czy Spółka realizuje zadania publiczne. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest to, że jak twierdzi Spółka, posiada jedynie własny majątek. Istotne natomiast może być to, czy majątek ten pochodzi z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa, lub czy podmioty, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c ustawy o dostępie do informacji publicznej mają w Spółce pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za uznaniem Spółki za podmiot, reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jako taki, obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przemawia przede wszystkim treść przepisów ustawy o systemie instytucji rozwoju. Jak wskazał Sąd I instancji z art. 11 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika bowiem, że do zadań Polskiego Funduszu Rozwoju należy wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej "COVID-19".

Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego na uzasadniony wniosek Prezesa Polskiego Funduszu Rozwoju, może udzielić Polskiemu Funduszowi Rozwoju dotacji na realizację zadań, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1, związanych z przygotowaniem lub realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego w rozumieniu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Jak z kolei stanowi art. 18 ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju, przychodami Polskiego Funduszu Rozwoju mogą być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy, dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków, nie stanowią inaczej. Przy czym zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy o systemie instytucji rozwoju, w zakresie nieuregulowanym w ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przepisy art. 150-152 ustawy o finansach publicznych. Na podstawie zaś art. 19 ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju, minister właściwy do spraw budżetu, na uzasadniony wniosek Polskiego Funduszu Rozwoju, może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego Polskiego Funduszu Rozwoju, jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań Polskiego Funduszu Rozwoju.

Treść przytoczonych przepisów prowadzi w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do wniosku, że PFR, w szczególności, realizuje pewne zadania publiczne, o których mowa w przepisach ustawy o systemie instytucji rozwoju, zaś majątek Spółki pochodzi z "zadysponowania" majątkiem Skarbu Państwa. Sąd I instancji dodał, że również analiza Statutu PFR wskazuje na to, że Spółka została utworzona w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz maksymalizacji zysku akcjonariuszy oraz, że Państwo powierzyło PFR realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego i gospodarczego Polski oraz wyrównywaniu szans i ochronie środowiska naturalnego. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, wbrew twierdzeniom Spółki, że spełnia ona kryterium podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, skoro majątek Spółki wyczerpuje przesłanki, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że podziela pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14, zgodnie z którym nie jest konieczne, aby określona spółka prawa handlowego realizowała jakiekolwiek zadania publiczne; w takim wypadku wystarczy sam fakt gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa, aby uznać, że dana spółka podlega reżimowi ustawy. Nie ma przy tym także znaczenia forma prawna podmiotu oraz fakt, iż jest to na przykład spółka prawa handlowego. Dlatego też oceny takiej nie może zmienić podnoszona przez Spółkę argumentacja, że majątek Spółki jest własnością PFR, tj. spółki prawa handlowego oraz że Skarb Państwa jest jedynie właścicielem akcji spółki, a nie jej majątku, który bezsprzecznie pozostaje własnością Spółki.

Reasumując powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawę prawną, zobowiązującą PFR do udzielenia informacji publicznej w aspekcie podmiotowym, stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który - jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. OSK 1560/14 - składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze, zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że żądane przez Przedsiębiorstwo informacje, dotyczące wszczętych postępowań w sprawie zwrotu środków z tytułu niedozwolonej pomocy publicznej oraz wszczętych spraw sądowych i pozasądowych związanych z wypłatami środków w ramach Programu Rządowego 1.0 "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm", umów o usługi prawne (...), a także protokoły z posiedzeń Zarządu PFR, wyczerpują - w realiach sprawy - zakres przedmiotowy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. PFR realizuje bowiem pewne zadania publiczne, o których mowa w ww. przepisach ustawy o systemie instytucji rozwoju, a majątek Spółki pochodzi również z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Majątek Spółki, jeśli idzie o informację publiczną, powinien zatem podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru, jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym, kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe.

Sąd I instancji dodał także, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Natomiast w myśl 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zatem dla uzyskania żądanej informacji wnioskodawca nie musiał wykazywać, że sporządzenie wniosku o informację nastąpiło "w celu publicznym". Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniesione przez Spółkę zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji, może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej czyli na etapie odkodowania norm prawnych wraz z ich percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji.

Sąd I instancji wskazał także, że z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponieważ z obowiązku informacyjnego Spółka niewątpliwie się nie wywiązała, dlatego też w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało w tym zakresie zobowiązać PFR do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność Spółki w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że PFR udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek pismem z dnia 23 lutego 2023 r., aczkolwiek rozpoznał sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na wadliwie dokonaną interpretację przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym zwłaszcza w zakresie wykładni art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Z tych względów Sąd I instancji nie znalazł także podstaw do przyznania od Spółki sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka i zaskarżając ten wyrok w części, tj. co do punktu 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przeprowadzenie całej rozprawy przy drzwiach zamkniętych, a także o uchylenie wyroku Sądu I instancji i odrzucenie skargi Przedsiębiorstwa, ewentualnie na wypadek braku uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części i oddalenie skargi Przedsiębiorstwa, ewentualnie na wypadek braku uchylenia skarżonego wyroku we wskazanej powyżej części i oddalenia skargi, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od Przedsiębiorstwa na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 53 § 2b i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi Przedsiębiorstwa na bezczynność PFR pomimo tego, że wniesienie tej skargi nie zostało poprzedzone ponagleniem PFR, a tym samym wniesienie przez Przedsiębiorstwo skargi było niedopuszczalne, wobec czego podlegała ona odrzuceniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do merytorycznego rozpoznania skargi Przedsiębiorstwa, a następnie do jej uwzględnienia, podczas gdy skarga ta powinna zostać odrzucona bez merytorycznego jej rozpoznawania przez Sąd I instancji;

2. art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 25 § 1 i art. 26 § 1 w związku z art. 32 i art. 58 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi Przedsiębiorstwa na bezczynność PFR pomimo tego, że jako stronę postępowania ("organ", którego bezczynność była przedmiotem skargi) Przedsiębiorstwo wskazało niemający osobowości prawnej ani zdolności sądowej i procesowej organ korporacyjny PFR jakim jest zarząd, a tym samym skarga została wniesiona przeciwko stronie niemającej zdolności sądowej i procesowej i nie będącej organem, wobec czego podlegała ona odrzuceniu, co skutkowało nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

3. art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi Przedsiębiorstwa na bezczynność zarządu PFR, podczas gdy bezczynność organu korporacyjnego spółki prawa handlowego (jaką jest PFR) nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, a tym samym wniesienie przez stronę postępowania skargi było niedopuszczalne, wobec czego podlegała ona odrzuceniu, co skutkowało nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

4. art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku co do: (i) przyjęcia, że spełniona jest podmiotowa przesłanka uznania PFR za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym powodów, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że PFR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jak i wyjaśnienia konkretnej podstawy prawnej uznania PFR za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (tj. wskazania, do której kategorii podmiotów z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdaniem Sądu I instancji, należy PFR); (ii) wskazania konkretnych zadań publicznych, które zdaniem Sądu I instancji realizuje PFR i ich źródła; (iii) uzasadnienia rozstrzygnięcia, że poszczególne informacje objęte wnioskiem Przedsiębiorstwa z dnia 28 grudnia 2023 r. (tj. informacje z pkt 1-7 tego wniosku) stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i wyjaśnienia podstawy prawnej w tym zakresie, (iv) okoliczności, z których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że majątek PFR pochodzi z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa, oraz poprzez sporządzenie niejasnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu I instancji, które doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie PFR pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa i spowodowało, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku;

5. art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia w zakresie podlegania przez PFR przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej na wybiórczej i niepełnej analizie akt oraz dopuszczonych dowodów z dokumentów i dokonanie ustaleń nieznajdujących oparcia w aktach sprawy i w materiale dowodowym, w tym, że "Państwo powierzyło PFR realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego/gospodarczego Polski oraz wyrównywaniu szans i ochronie środowiska naturalnego" (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co - zdaniem Sądu I instancji - ma wynikać ze statutu PFR, podczas gdy powyższe nie wynika ze statutu ani z żadnych innych okoliczności ustalonych przez Sąd I instancji, a Sąd I instancji nie wskazał żadnego postanowienia tego dokumentu, z którego wyprowadził powyższy wniosek, a PFR nie realizuje zadań publicznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całokształtu akt sprawy i materiału dowodowego w sprawie skutkowałby odmiennym rozstrzygnięciem, tj. oddaleniem skargi na bezczynność;

6. art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wszechstronnego i zgodnego z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny z dopuszczonego przez Sąd I instancji dowodu z dokumentu w postaci statutu PFR, polegającej na przyjęciu, że ze statutu PFR wynika, że "Państwo powierzyło PFR realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego/gospodarczego Polski oraz wyrównaniu szans i ochronie środowiska naturalnego" (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy powyższy wniosek nie wynika ze statutu PFR, a prawidłowa ocena wskazanego dowodu prowadzi do wniosku, że PFR nie wykonuje zadań publicznych, a jest spółką prawa handlowego prowadzącą działalność gospodarczą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd I instancji do przyjęcia, że PFR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co w konsekwencji prowadziło do uwzględnienia bezzasadnej skargi Przedsiębiorstwa;

7. art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: (i) umowy subwencji finansowej z dnia 30 kwietnia 2020 r., (ii) wezwania do zwrotu subwencji finansowej z dnia 15 listopada 2023 r., (iii) pisma Przedsiębiorstwa z dnia 28 listopada 2023 r., (iv) wniosku o zawezwanie do próby ugodowej z dnia 8 grudnia 2023 r., (v) zawiadomienia o terminie próby ugodowej, podczas gdy ww. dowody były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (w tym dla ustalenia, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną), a ponadto nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ z dowodów tych wynikało, że Przedsiębiorstwo usiłuje wykorzystać prawo do informacji publicznej w swoim własnym, prywatnym interesie i nadużywa prawa do informacji publicznej, a w konsekwencji wnioskowanych przez stronę postępowania informacji nie można uznać za informacje publiczne, co powinno skutkować oddaleniem skargi Przedsiębiorstwa;

8. art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a contrario, poprzez uwzględnienie skargi Przedsiębiorstwa na bezczynność PFR, pomimo tego, że PFR poinformował stronę postępowania w formie pisma z dnia 23 lutego 2024 r. o braku podstaw do udzielenia wnioskowanych informacji (w tym, że nie stanowią one informacji publicznej, że PFR nie był zobowiązany do udostepnienia wnioskowanych informacji), a tym samym nie pozostawał w bezczynności, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ brak bezczynności PFR powinien skutkować oddaleniem skargi Przedsiębiorstwa;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podmioty, które dysponują majątkiem publicznym i osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej niezależnie od tego, czy wykonują zadania publiczne, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca w szczególności literalne brzmienie art. 4 ust. 1 in principia ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. treść poprzedzającą przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej) prowadzi do wniosku, że poza władzami publicznymi, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są tylko podmioty, które wykonują zadania publiczne, a tym samym, że wykonywanie zadań publicznych stanowi przesłankę sine qua non uznania danego podmiotu za zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej;

2. art. 11 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 1 w związku z art. 18 ust, 1 i ust. 6 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych wynika, że PFR wykonuje zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy wskazane przepisy ustawo o systemie instytucji rozwoju nie powierzają PFR realizacji zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (tj. zastosowanie go w przedmiotowej sprawie), podczas gdy Sąd I instancji nie ustalił, by wnioskowana przez Przedsiębiorstwo informacja dotyczyła majątku Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, a niezależnie od powyższego poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo tego, że majątek spółki prawa handlowego, jaką jest PFR, nie stanowi majątku Skarbu Państwa ani majątku państwowych osób prawnych, o których mowa w tym przepisie, w związku z czym wskazany przepis nie miał zastosowania w sprawie;

4. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe (tj. zastosowanie ich w przedmiotowej sprawie), podczas gdy Sąd I instancji nie ustalił: (i) na czym miałoby polegać "zadysponowanie" przez PFR majątkiem Skarbu Państwa, ani (ii) posiadania przez Skarb Państwa pozycji dominującej w PFR w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, a niezależnie od powyższego poprzez zastosowanie tych przepisów pomimo tego, że majątek PFR jest majątkiem własnym spółki prawa handlowego i nie stanowi majątku publicznego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z czym wskazane przepisy nie miały zastosowania w sprawie;

5. art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: (i) każda informacja dotycząca podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacją publiczną, bez względu na jej związek z wykonywanymi zadaniami publicznymi, i że (ii) dokumenty wewnętrzne PFR, takie jak protokoły posiedzeń zarządu stanowią informację publiczną (informację w sprawach publicznych) podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (jako informacja o majątku publicznym, czy też o realizacji bliżej niesprecyzowanych "pewnych zadań publicznych"), podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że tylko informacje dotyczące spraw związanych z wykonywaniem przez taki podmiot zadań publicznych mogą stanowić informacje publiczne (co z kolei wymaga każdorazowej, indywidualnej analizy zakresu żądanej informacji i porównania go z ustalonym w stosunku do konkretnego podmiotu zakresem wykonywania zadań publicznych), a dokumenty wewnętrzne spółki prawa handlowego, w tym protokoły posiedzeń jej zarządu, nie stanowią informacji publicznej i w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

6. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie traci waloru informacji publicznej, gdy wnioskodawca żąda jej w swoim własnym, prywatnym interesie, na potrzeby innego toczącego się postępowania (w którym zarówno wnioskodawca, jak i adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej są stronami), tj. w swojej czysto prywatnej sprawie, a zatem w sytuacji, gdy nadużywa prawa do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że wnioskowanie o udostępnienie informacji w swojej własnej sprawie, dla realizacji swoich prywatnych interesów, pozbawia ją charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

7. art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Przedsiębiorstwo jest podmiotem uprawnionym do żądania udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego, tj. że Przedsiębiorstwo - jako podmiot znajdujący się poza tzw. "sektorem prywatnym", nie są uprawnione do żądania udostępnienia informacji publicznej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła m.in., że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje powodów, dla których Sąd I instancji uznał, że PFR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ani nie zawiera dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej w tym zakresie, tj. wskazania do której kategorii podmiotów z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdaniem Sądu I instancji, należy PFR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał także konkretnych zadań publicznych, które zdaniem Sądu I instancji realizuje PFR (ograniczając się do wskazania, że są to "pewne" zadania publiczne), jak i tego dlaczego poszczególne informacje objęte wnioskiem Przedsiębiorstwa z dnia 28 grudnia 2023 r., tj. informacje z pkt 1-7 tego wniosku stanowią informację publiczną, w tym nie wskazuje jakiegokolwiek związku tych informacji z realizowanymi zadaniami publicznymi, jak i wyjaśnienia podstawy prawnej w tym zakresie. Sąd I instancji w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie wyjaśnił także okoliczności, na podstawie których wywiódł, że majątek PFR pochodzi z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa. Tym samym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w odniesieniu do kluczowych dla niniejszej sprawy zagadnień, są w znacznym stopniu arbitralne (dowolne) i nie zostały poparte wyczerpującą argumentacją, a ponadto w ocenie strony skarżącej kasacyjnie są niejasne i niezrozumiałe.

Ponadto, odnosząc się do fragmentu uzasadnienia, w którym Sąd I instancji stwierdził, że Państwo powierzyło PFR realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego i gospodarczego Polski oraz wyrównywaniu szans i ochronie środowiska naturalnego, co rzekomo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł ze statutu PFR, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że wbrew stanowisku Sądu I instancji wyciągnięcie powyższego wniosku z dokumentu korporacyjnego jakim jest statut PFR było całkowicie nieuprawnione i dowolne. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie ze statutu PFR, jak i z przywołanych przez Sąd I instancji przepisów ustawy o systemie instytucji rozwoju nie wynika, aby PFR takie zadania realizował.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że z literalnego brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że aby podmiot inny niż władza publiczna zobowiązany był do udostępnienia informacji publicznej, musi on wykonywać zadania publiczne. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenie strony skarżącej kasacyjnie zupełnie zignorował powiązanie wnioskowanych przez Przedsiębiorstwo informacji z wykonywaniem przez PFR konkretnych zadań publicznych. Sąd I instancji nie uzasadnił jakie konkretnie zadania realizowane przez PFR, a mające wynikać z ww. przepisów ustawy o systemie instytucji rozwoju, uznaje za zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie PFR nie realizuje zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem jak każda spółka prawa handlowego został utworzony na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych w konkretnym celu gospodarczym – pełnienia roli inwestora kapitałowego i dostawcy finansowania typu mezzanine w projektach infrastrukturalnych na zasadach rynkowych, a więc przy maksymalizacji zysku akcjonariuszy PFR. Założyciel PFR nie wyznaczył PFR żadnych zadań o charakterze powszechnym. Ponadto, w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju, który to przepis został zresztą całkowicie pominięty przez WSA w Warszawie podczas dokonywania oceny charakteru działalności PFR, Polski Fundusz Rozwoju wykonuje działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek, zgodnie z zasadami dobrej praktyki handlowej, dążąc w długim terminie do osiągnięcia rynkowej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału. Gospodarczy cel działania PFR, ukierunkowany na osiąganie zysku wynika również, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, ze statutu PFR i informacji ujawnionych w KRS. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że rolą PFR jest w szczególności lokowanie kapitału, za pośrednictwem funduszy inwestycyjnych zamkniętych aktywów niepublicznych, w projekty gwarantujące bezpieczeństwo inwestycyjne i adekwatną stopę zwrotu. Zatem rola PFR jest najbardziej zbliżona do zadań wyspecjalizowanego funduszu typu sovereign funds. Ocena analizowanych przez PFR projektów ma charakter komercyjny i przebiega w ramach wieloetapowego procesu inwestycyjnego opisanego szczegółowo w dokumentach korporacyjnych PFR. Działalność PFR jest w ocenie strony skarżącej kasacyjnie komplementarna w stosunku do komercyjnego sektora finansowego. Co więcej, strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że w trakcie realizacji Programów Tarczy Finansowych PFR działał w relacjach z przedsiębiorcami na zasadzie równości, bez jakiegokolwiek przejawu przymusu, władztwa administracyjnego czy też nadrzędności pozycji PFR. Stosunek prawny pomiędzy PFR a beneficjentami Programów miał wyłącznie cywilnoprawny charakter oraz nie stanowił realizowania przez PFR zadań publicznych. Przy realizacji Programu PFR występował jako spółka prawa handlowego, a nie jako organ administracji wyposażony w jakiekolwiek kompetencje władcze.

Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji przyjął również, że PFR dysponuje majątkiem publicznym, co uzasadnił zupełnie dowolnym twierdzeniem, że majątek PFR ma pochodzić z "zadysponowania" majątkiem Skarbu Państwa. Abstrahując od tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił, z jakich okoliczności wywodzi, że majątek PFR ma pochodzić z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa, z ostrożności procesowej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że sam fakt, że Skarb Państwa jest akcjonariuszem PFR nie jest tożsamy z dysponowaniem przez PFR majątkiem publicznym.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że jedynie informacje dotyczące publicznego aspektu działalności podmiotów zobowiązanych związanych z wykonywanymi przez nie zadaniami publicznymi podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Protokoły posiedzenia zarządu nie dotyczą natomiast publicznego aspektu działalności PFR. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że powszechnie przyjmuje się, że informacje dot. aktywności o charakterze wewnętrznym (jak organizacja pracy), czy też technicznym podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie stanowią informacji publicznej (nawet, jeżeli w pewnym zakresie dotyczą realizacji zadań publicznych). Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że przebieg posiedzenia zarządu spółki prawa handlowego odzwierciedlony w protokole, jest aktywnością o charakterze wewnętrznym, mogącą dopiero prowadzić do działań o charakterze zewnętrznym, w związku z czym nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że z okoliczności niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że wniosek Przedsiębiorstwa nie jest realizowany w interesie publicznym, nie służy dobru ogółu; jest on składany wyłącznie w interesie strony postępowania, w związku ze skierowanymi do niej przez PFR roszczeniami cywilnoprawnymi.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Na podstawie pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 53 § 2b i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., którego upatruje w uwzględnieniu skargi Przedsiębiorstwa na bezczynność PFR pomimo tego, że wniesienie tej skargi nie zostało poprzedzone ponagleniem PFR, a tym samym wniesienie przez Przedsiębiorstwo skargi było w ocenie strony skarżącej kasacyjnie niedopuszczalne, wobec czego podlegała ona odrzuceniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do merytorycznego rozpoznania skargi Przedsiębiorstwa, a następnie do jej uwzględnienia, podczas gdy skarga ta powinna zostać odrzucona bez merytorycznego jej rozpoznawania przez Sąd I instancji.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1, czy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, czy też art. 151 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, czy też jak w przypadku art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w fazie badania dopuszczalności skargi. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, czy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę w niniejszej sprawie merytorycznie, a zatem uznając jej dopuszczalność i w konsekwencji zobowiązując Spółkę do rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa z dnia 28 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz stwierdzając, że bezczynność Spółki w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oczywiście nie stosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w fazie badania dopuszczalności skargi, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.

Natomiast w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia ww. przepisów o blankietowym charakterze z art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, podnosząc, że skarga Przedsiębiorstwa winna zostać odrzucona – jako niepoprzedzona złożeniem ponaglenia, uznać należy argumentację strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie za chybioną. Wyjaśnienia wymaga, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga jej poprzedzania żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponaglenie jest środkiem zaskarżenia wymaganym w przypadku zamiaru zaskarżania bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. odsyła do stosowania przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co oznacza, że przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej środka zaskarżenia w postaci ponaglenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie nie przewiduje. Z kolei przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. nie można odczytywać z pominięciem treści art. 52 § 2 p.p.s.a. O ile unormowania zawarte w art. 52 § 1-3 p.p.s.a. odnoszą się do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia, to unormowania art. 53 § 1-4 p.p.s.a. dotyczą terminu do wniesienia skargi. Z art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" wynika, poza wymogiem uprzedniego wniesienia ponaglenia, nieograniczony w czasie termin do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie odrębny w stosunku do treści art. 52 § 1-3 p.p.s.a. rodzaj środków zaskarżenia oraz tryb i wymóg składania takich środków. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych jednolicie i niezmiennie wskazuje, że art. 53 § 2b p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu. Jeśli ponaglenie, zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a., stronie nie przysługuje, to nie ma podstaw do jego wymagania w oparciu o art. 53 § 2b p.p.s.a., co oznacza, że w takich sytuacjach skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, o ile nadal trwa stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 oraz uchwały NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21).

W ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie ponownie usiłuje wytknąć naruszenie przepisów o blankietowym charakterze, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., tym razem w powiązaniu z art. 25 § 1 i art. 26 § 1 p.p.s.a. podnosząc błędne uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi Przedsiębiorstwa na bezczynność PFR, pomimo tego, że jako stronę postępowania Przedsiębiorstwo wskazało niemający osobowości prawnej ani zdolności sądowej i procesowej organ korporacyjny PFR jakim jest zarząd, a tym samym skarga została wniesiona przeciwko stronie niemającej zdolności sądowej i procesowej i niebędącej organem, wobec czego podlegała ona odrzuceniu, co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie winno skutkować nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku, bowiem Sąd I instancji rozpoznał skargę Przedsiębiorstwa jako wniesioną na bezczynność Spółki, a nie jej zarządu, tak więc wskazanie w skardze przez Spółkę, że jej przedmiotem jest bezczynność Zarządu Spółki, jako organu reprezentującego podmiot, do którego wniosek został w rzeczywistości skierowany, nie mogła automatycznie prowadzić do uznania niedopuszczalności wniesionej skargi jako wniesionej przeciwko stronie niemającej zdolności sądowej i procesowej.

Na podstawie trzeciego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia przepisów niemogących stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jednak powiązanie to nie mogło odnieść skutku. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. określa bowiem zakres kognicji sądu administracyjnego i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i w związku z tym również nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Dlatego powiązanie ze sobą trzech różnych przepisów, spośród których każdy ma blankietowy charakter i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogło odnieść skutku.

Następnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., "poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku co do: (i) przyjęcia, że spełniona jest podmiotowa przesłanka uznania PFR za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym powodów, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że PFR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jak i wyjaśnienia konkretnej podstawy prawnej uznania PFR za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (tj. wskazania, do której kategorii podmiotów z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdaniem Sądu I instancji, należy PFR); (ii) wskazania konkretnych zadań publicznych, które zdaniem Sądu I instancji realizuje PFR i ich źródła; (iii) uzasadnienia rozstrzygnięcia, że poszczególne informacje objęte wnioskiem Przedsiębiorstwa z dnia 28 grudnia 2023 r. (tj. informacje z pkt 1-7 tego wniosku) stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i wyjaśnienia podstawy prawnej w tym zakresie, (iv) okoliczności, z których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że majątek PFR pochodzi z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa, oraz poprzez sporządzenie niejasnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu I instancji, które doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie PFR pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa i spowodowało, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku". Zarzut ten również okazał się bezskuteczny.

W związku z tym, że na podstawie tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 z art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, do czego zmierza strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej szczegółowe wyjaśnienie. Sąd I instancji wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Przedsiębiorstwa na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zasługiwała na uwzględnienie. Należy podkreślić przy tym, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za nieskuteczny.

Na podstawie następnego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie ponownie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak tym razem dodatkowo w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a, którego upatruje w nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz oparciu rozstrzygnięcia w zakresie podlegania przez PFR przepisom u.d.i.p. na wybiórczej i niepełnej analizie akt oraz dopuszczonych dowodów z dokumentów i dokonaniu ustaleń nieznajdujących oparcia w aktach sprawy i w materiale dowodowym, w tym, że "Państwo powierzyło PFR realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego/gospodarczego Polski oraz wyrównywaniu szans i ochronie środowiska naturalnego" (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co - zdaniem Sądu I instancji - ma wynikać ze statutu PFR, podczas gdy powyższe nie wynika ze statutu ani z żadnych innych okoliczności ustalonych przez Sąd I instancji, a Sąd I instancji nie wskazał żadnego postanowienia tego dokumentu, z którego wyprowadził powyższy wniosek, a PFR nie realizuje zadań publicznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całokształtu akt sprawy i materiału dowodowego w sprawie skutkowałby odmiennym rozstrzygnięciem, tj. oddaleniem skargi na bezczynność. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Rozważania na temat zasadności zarzutu art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawione w ramach omówienia poprzedniego zarzutu pozostają aktualne również w zakresie oceny omawianego zarzutu, zwłaszcza, że strona skarżąca kasacyjnie ponownie nieskutecznie próbuje na podstawie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. podważyć ustalenia faktyczne sprawy. Natomiast w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z ww. przepisem "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Wyjaśnić więc należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza to, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, do czego zmierza strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu podnosząc wprost "nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). W związku z powyższym w taki sposób uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", wyjaśnić należy, że przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania, czy bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę Przedsiębiorstwa na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa z dnia 28 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Sąd I instancji nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dlatego zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", podkreślenia wymaga, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Podkreślenia przy tym wymaga, w związku z treścią omawianego zarzutu, że przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. również nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, a jak już wskazywano na podstawie omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podnosi "nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który uznał, że zawarty skardze wniosek o przeprowadzanie dowodu z dokumentów znajdujących się już w aktach sprawy, jak i tych, które pozostają bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, za niespełniający przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. Dlatego też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. również nie mógł zostać uznany za skutecznie podniesiony.

Z powyższych przyczyn nie mogły odnieść skutku także zarzuty naruszenia:

- art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1568) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., "poprzez brak wszechstronnego i zgodnego z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny z dopuszczonego przez Sąd I instancji dowodu z dokumentu w postaci statutu PFR, polegającej na przyjęciu, że ze statutu PFR wynika, że "Państwo powierzyło PFR realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego/gospodarczego Polski oraz wyrównaniu szans i ochronie środowiska naturalnego" (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy powyższy wniosek nie wynika ze statutu PFR, a prawidłowa ocena wskazanego dowodu prowadzi do wniosku, że PFR nie wykonuje zadań publicznych, a jest spółką prawa handlowego prowadzącą działalność gospodarczą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd I instancji do przyjęcia, że PFR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co w konsekwencji prowadziło do uwzględnienia bezzasadnej skargi Przedsiębiorstwa";

- oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., "poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: (i) umowy subwencji finansowej z dnia 30 kwietnia 2020 r., (ii) wezwania do zwrotu subwencji finansowej z dnia 15 listopada 2023 r., (iii) pisma Przedsiębiorstwa z dnia 28 listopada 2023 r., (iv) wniosku o zawezwanie do próby ugodowej z dnia 8 grudnia 2023 r., (v) zawiadomienia o terminie próby ugodowej, podczas gdy ww. dowody były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (w tym dla ustalenia, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną), a ponadto nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ z dowodów tych wynikało, że Przedsiębiorstwo usiłuje wykorzystać prawo do informacji publicznej w swoim własnym, prywatnym interesie i nadużywa prawa do informacji publicznej, a w konsekwencji wnioskowanych przez stronę postępowania informacji nie można uznać za informacje publiczne, co powinno skutkować oddaleniem skargi Przedsiębiorstwa".

Nieskuteczne okazało się również powiązanie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji uwzględnienie skargi Przedsiębiorstwa na bezczynność PFR pomimo tego, że PFR poinformował stronę postępowania w formie pisma z dnia 23 lutego 2024 r. o braku podstaw do udzielenia wnioskowanych informacji (w tym, że nie stanowią one informacji publicznej, że PFR nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych informacji), a tym samym nie pozostawał w bezczynności, co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ brak bezczynności PFR powinien skutkować oddaleniem skargi Przedsiębiorstwa. Z treści omawianego zarzutu wynika, że na jego podstawie strona skarżąca kasacyjnie usiłuje zakwestionować prawidłowość stanowiska Sądu I instancji co do uznania żądanej przez Przedsiębiorstwo informacji za informację publiczną, jak i to, że PFR był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych w sprawie informacji. W tym celu niezbędne było natomiast wskazanie co najmniej na art. 7 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i odpowiedzi na ten wniosek należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie, niezależnie od tego, że w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, miały zastosowanie również proceduralne unormowania zawarte w k.p.a., bowiem zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji takich stosuje się przepisy k.p.a. Niewątpliwie jednak ogólne standardy procedury wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i odpowiedzi na ten wniosek, jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy prowadzonej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, należało wskazać na prawidłową podstawę orzekania przez Sąd I instancji w powiązaniu z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. W związku z brakiem tego powiązania omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku.

Na marginesie dodać należy, nawiązując do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p., że nie modły one odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy przede wszystkim z uwagi na to, że przepisy te wskazują na decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w sprawie ponad wszelką wątpliwość nie tylko nie wydano decyzji, lecz również sama strona skarżąca kasacyjnie nie widziała podstaw do jej wydania wskazując w treści odpowiedzi na wniosek, że nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, a poza tym, że żądane w sprawie informacje tego waloru nie posiadają.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju skutecznych zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Strona skarżąca kasacyjnie na podstawie pierwszego zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podmioty, które dysponują majątkiem publicznym i osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej niezależnie od tego, czy wykonują zadania publiczne, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca w szczególności literalne brzmienie art. 4 ust. 1 in principia u.d.i.p. (tj. treść poprzedzającą przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej) prowadzi do wniosku, że poza władzami publicznymi, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są tylko podmioty, które wykonują zadania publiczne, a tym samym, że wykonywanie zadań publicznych stanowi przesłankę sine qua non uznania danego podmiotu za zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazuje na nieprawidłowe w jej ocenie uznanie, że podmioty, które dysponują majątkiem publicznym i osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej niezależnie od tego, czy wykonują zadania publiczne.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Konstrukcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści przepisu zwrot: "w szczególności", podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika zatem, że w rozumieniu u.d.i.p., wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W rozumieniu u.d.i.p. podmiot będący "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" jest zatem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 559/21). Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którą podmioty, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania każdej informacji, jaką u.d.i.p. kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy, jest zatem prawidłowa. Jedyną przesłanką zakwalifikowania określonego podmiotu jako podmiotu obowiązanego do udostępnianie informacji publicznej jest więc wykonywanie przez ten podmiot zadań publicznych, a w otwartym katalogu podmiotów wykonujących zadania publiczne mieszczą się władze publiczne oraz podmioty wyszczególnione w pięciu punktach art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego argumentacja strony skarżącej kasacyjnie zaprezentowana w tym przedmiocie okazała się bezzasadna.

Na podstawie drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 6 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2026 r., poz. 9) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych wynika, że PFR wykonuje zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p., podczas gdy wskazane przepisy ustawy o systemie instytucji rozwoju nie powierzają PFR realizacji zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p.

Jak już wskazywano podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie przywołanych przepisów ustawy o systemie instytucji rozwoju oraz u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji, koncentrując się na próbie wykazania, że powierzone Spółce, na podstawie ustawy o systemie instytucji rozwoju, zadania nie mają charakteru zadań publicznych w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

O nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy zatem przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie wykonywanych przez Spółkę zadań, nałożonych na nią na podstawie ustawy o systemie instytucji rozwoju, jako zadań publicznych. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.

Nie mogły także odnieść skutku dwa kolejne zarzuty sformułowane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i lit. e u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. przepisów i zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p., pomimo że majątek PFR nie stanowi majątku Skarbu Państwa ani majątku państwowych osób prawnych oraz zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i lit. e u.d.i.p. w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustalił na czym miałoby polegać dysponowanie przez PFR majątkiem Skarbu Państwa oraz czy Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w PFR.

W związku z treścią tych zarzutów wyjaśnić należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje jednak podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi.

O nieskuteczności omawianych zarzutów świadczy jednak przede wszystkim ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na ich podstawie ponownie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, a jak już wyjaśniono tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania, bowiem zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych jest niedopuszczane.

Strona skarżąca kasacyjnie próbuje również zakwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie zarzutów dokonania błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i lit. e u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i lit. e u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP usiłując podważyć na podstawie zarzutów dokonania błędnej wykładni przepisów o charakterze materialnoprawnym ocenę żądanych informacji jako publicznych, dokonaną przez Sąd I instancji, co jak wynika z powyższych rozważań nie mogło odnieść skutku. Tak samo jak zarzut dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 1 u.d.i.p., na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie usiłuje zakwestionować stanowisko Sądu I instancji dotyczące uznania, że Przedsiębiorstwo jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie posiedzenia w niniejszej sprawie przy drzwiach zamkniętych, stwierdzając, że w sprawie nie ma podstaw do uznania, że wymaga tego ochrona życia prywatnego strony lub inny ważny interes prywatny.