I OSK 425/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-01-24	
Data wpływu	2016-02-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Jan Paweł Tarno	
Symbol z opisem	6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 504/15	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572; § 71 ust. 7 pkt. 6a; Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 10 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 520;  art. 126 ust. 8; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 504/15 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia zbiorów danych i innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu na rzecz J.L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2015r. sygn. akt II SA/Wr 504/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2015r. Nr [...]w przedmiocie odmowy przyjęcia zbiorów danych i innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz decyzję I instancji.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] lutego 2015r. skierowanym do Starosty [...] wykonawca prac geodezyjnych J. L. zawiadomił o zakończeniu prac objętych zgłoszeniem nr [...] , dotyczącym wykonania pomiarów geodezyjnych i przetworzenia rezultatów tych pomiarów oraz wykonania mapy do celów projektowych na obszarze działki nr [...], obręb G., gmina W. W dniu [...] lutego 2015r. operat został zweryfikowany negatywnie i wraz z protokołem przekazany wykonawcy prac geodezyjnych. W protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stwierdzono: wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych – pozytywny, wynik weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej powoływanej również jako "P.g.k.", oraz opracowywania wyników tych pomiarów – negatywny. Stwierdzono następujące nieprawidłowości wynikające z naruszenia przepisów prawa – przekazana dokumentacja nie zawiera wyników przeprowadzonej analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wymaganej przepisami § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572), dalej powoływanego również jako "rozporządzenie w sprawie standardów technicznych", który stanowi że przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów.

Następnie pismem z dnia [...] lutego 2015r. skierowanym do Starosty [...] J.L. – wykonawca prac geodezyjnych, ustosunkował się do wyników weryfikacji operatu i stwierdził, że zarzut o braku analizy jest bezpodstawny i sugeruje, że wykonany operat obarczony jest wadami uniemożliwiającymi włączenie go zasobu państwowego. Ponadto wykonawca stwierdził, że dokonał analizy dokumentów otrzymanych z organu I instancji, a w szczególności treści mapy zasadniczej i ewidencyjnej i nie zgadza się z uwagami "kontrolującego" w związku z czym wnosi o ponowne rozpatrzenie wniosku o włączenie operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. znak: [...] Starosta [...] na podstawie art. 12b ust. 8 P.g.k. w związku z § 6, § i 7, § 79 ust. 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych oraz § 1 pkt 24 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. poz. 1551), po rozpatrzeniu stanowiska Biura Projektowo – Geodezyjnego [...] s.c. w sprawie negatywnego wyniku weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez Biuro Projektowo – Geodezyjne [...] s.c. w ramach pracy zgłoszonej w celu sporządzenia mapy do celów projektowych w zakresie opracowania obejmującym działkę nr [...] w G., gmina W.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył wykonawca prac geodezyjnych J. L., zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że skarżący nie dokonał analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez niewskazanie – w protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia [...] lutego 2015r. – nieprawidłowości stanowiących uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Ponadto – w ocenie odwołującego – zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1 oraz art 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), przywoływanej dalej jako "K.p.a.".

Decyzją z dnia [...] maja 2015r. Nr [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając odmowę przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego organ odwoławczy wskazał, powołując się na przepisy art. 12a ust. 1 i art. 12b ust. 1 P.g.k., że organ wydający zaskarżoną decyzję zasadnie nie uwzględnił stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych wyrażonego w piśmie z dnia [...] lutego 2015r., bowiem z pisma tego wynika całkowite niezrozumienie przez wykonawcę prac geodezyjnych treści § 6 ust. 1 rozporządzenia, który wyraźnie mówi o analizie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co nie ogranicza się tylko do mapy zasadniczej i mapy ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu odwoławczego trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "brak rzeczowej analizy ma istotny wpływ na następstwo podjętych czynności w dalszym etapie sprawy" i to nie chodzi tylko o dokumenty analizowane przez wykonawcę, tj. mapę zasadniczą oraz mapę ewidencyjną, ale o wszystkie materiały pozyskane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Analiza ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w sprawozdaniu technicznym, co wynika z zapisu § 71 ust. 7 pkt 6a rozporządzenia. Sprawozdanie powinno zawierać zakres wykorzystania materiałów z zasobu, co w omawianym przypadku dotyczy przede wszystkim analizy i wykorzystania dokumentów określających przebieg granicy działki nr [...] przy wyznaczaniu bądź ustalaniu punktów granicznych przed ich pomiarem. Tymczasem wykonawca prac geodezyjnych nie dokonał analizy pod względem przydatności i wykorzystania podstawowego, udostępnionego dokumentu z operatu ustalenia stanu posiadania (szkic nr [...]) oraz innych późniejszych dokumentów dotyczących tej działki ewidencyjnej, które zawierają dane liczbowe dotyczące punktów granicznych oraz ich pomiar na osnowę geodezyjną. Organ wskazał, że analiza przydatności tych dokumentów, gdyby ją rzetelnie przeprowadzono, mogłaby pozwolić wykonawcy na przyjęcie prawidłowego trybu wynikającego, bądź to z P.g.k. lub z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015r. poz. 542), dalej powoływanego jako "rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków", wyznaczenia punktów granicznych czy też ustalenia przebiegu granicy działki. Organ podkreślił, iż w załączonym protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonym przez J. L. na gruncie w dniu [...] stycznia 2015r. wpisano jako podstawę prawną art. 37 i art. 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz informację, że dokonano ustalenia granic nieruchomości. W kolumnie 8 tego protokołu jako sposób ustalenia granicy wpisano dokumenty z zasobu, a w kolumnie 9 złożone oświadczenie, że granice ustalono według zgodnych oświadczeń właścicieli działek. W ocenie organu odwoławczego w tym przypadku nie można nie zgodzić się z domniemaniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "wykonawca uznał istniejące ogrodzenia jako granice".

W ocenie organu nie sposób uznać, że uzasadnienie decyzji zawiera uwagi nieujęte w protokole weryfikacji z dnia [...] lutego 2015r., co – zdaniem odwołującego – pozbawiło go ustawowego prawa do ustosunkowania się w tym zakresie do negatywnego protokołu weryfikacji. W tym miejscu organ wskazał, że wykonawca prac geodezyjnych w przypadku niezrozumienia zarzutu ujętego w protokole weryfikacji powinien natychmiast zwrócić się do weryfikatora o doprecyzowanie wpisu. Wobec pominięcia przez wykonawcę (brak analizy i omówienia w sprawozdaniu) istotnych dokumentów dotyczących granic, nie można było czynić zarzutów odnośnie prawidłowości ich wykorzystania oraz przyjęcia trybu wyznaczenia punktów granicznych czy też ustalenia granic działek, bowiem te czynności wynikają bezpośrednio z analizy i weryfikacji tych dokumentów.

Z kolei w kwestii zarzutów naruszenia art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził ich bezzasadność zaznaczając, że decyzja o odmowie przyjęcia operatu do zasobu nie może rozstrzygać o przyjęciu tego operatu do zasobu. Postępowanie o przyjęcie toczy się w trybie czynności materialno – technicznych od momentu złożenia operatu do Starosty do momentu ustosunkowania się na piśmie wykonawcy prac do zarzutów ujętych w protokole weryfikacji i to wówczas jest gromadzony materiał dowodowy. Stosownie zaś do art 12b ust 8 P.g.k., jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ podkreślił, że z powyższego przepisu wynika, iż decyzję o odmowie organ wydaje wówczas, gdy nie uwzględni ostatecznego stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, a zatem gdy dochodzi do sporu w zakresie uznania przez strony nieprawidłowości zarzuconych w dokumentacji technicznej, wpisanych do protokołu weryfikacji. W toku wydawania tej decyzji nie może być mowy o zbieraniu materiału dowodowego czy też czynnym udziale w postępowaniu, bowiem te czynności zostały już przeprowadzone zanim podjęto decyzję o odmowie. Natomiast postępowanie odwoławcze ma ustalić zasadność nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych przez organ, który wydał decyzję o odmowie przyjęcia operatu do zasobu.

W końcowej części decyzji organ dodał, że pomimo utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji jest ona obarczona istotną wada polegającą na tym, że wydana została na rzecz Biura Projektowo – Geodezyjnego [...] s.c. w W, natomiast zgodnie z art. 28 K.p.a. spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu tego zapisu. Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnych. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka cywilna są wspólnicy, którym przysługuje status strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. To zaś oznacza, że decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej. Organ odwoławczy uznał jednak, że ze względu na to, iż decyzja organu I instancji skutecznie została doręczona współwłaścicielowi ww. spółki cywilnej, a odwołanie od tej decyzji złożono w dopuszczalnym terminie, biorąc też pod uwagę, że kasacja tej decyzji z tego powodu przedłużyłaby tylko proces przyjmowania operatu do zasobu, odstąpiono od uchylenia decyzji z tego powodu.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. L. wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wykonawca prac geodezyjnych jest zobowiązany do przedstawienia w formie pisemnej wyników analizy dokumentów pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

2. § 71 ust. 7 pkt 6a rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez nieposiadające podstawy w obowiązujących przepisach zrównanie odrębnych czynności, tj. czynności opisu w sprawozdaniu technicznym zakresu materiałów wykorzystanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z czynnością dokonania analizy dokumentów i opisu rezultatu tej analizy;

3. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 12b ust. 8 P.g.k. poprzez dokonanie odmiennych ustaleń i przedstawienie nowych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] w stosunku do treści "protokołu weryfikacji" z dnia [...] lutego 2015r. oraz złożonych przez skarżącego pisemnych wyjaśnień z dnia [...] lutego 2015r.;

4. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na nowych przesłankach, a przez to przedstawienie zarzutów, na które nie powoływał się organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 października 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu ww. skargi, uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu geodezyjnego. Przypomniał, że stosownie do art. 12b ust. 1 P.g.k. organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Pozytywny wynik weryfikacji stanowi, stosownie do art. 12b ust. 4 P.g.k., podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przypadku zaś negatywnego wyniku weryfikacji, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, a wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k.). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8 P.g.k.).

W dalszej kolejności Sąd podkreślił, że w świetle powyższych przepisów istotne znaczenie ma protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia [...] lutego 2015r., sporządzony według wzoru stanowiącego załącznik nr 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. poz. 924). Z protokołu tego wynika, że wynik weryfikacji przedłożonych materiałów pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych był pozytywny, zaś weryfikacja zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów z art. 2 pkt 1a ustawy oraz opracowywania wyników tych pomiarów był negatywny. W rubryce "Informacja o zakresie nieprawidłowości" wpisano ogólnie, że dokumentacja nie zawiera wyników przeprowadzonej analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wymaganej przepisem § 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, a następnie przytoczono tekst tego przepisu, jednakże powinno znaleźć się to w rubryce – "Naruszony przepis prawa".

W ocenie Sądu I instancji nie napisano, na czym konkretnie ta analiza w danej sprawie miała polegać w odniesieniu do wykonanych pomiarów oraz opracowywania wyników tych pomiarów, jakie błędy popełniono i czym one skutkowały, co doprowadziło do negatywnego zweryfikowania przedłożonych dokumentów. Przytoczenie jedynie samej treści § 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, nie wyczerpuje natomiast nakazu rozporządzenia, tj. informacji o zakresie nieprawidłowości. Taka informacja winna być przedstawiona w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, a przede wszystkim zawierać konkretne przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji, umożliwiając wykonawcy rzeczowe i konkretne ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów i ewentualnie służyć stworzeniu warunków do usunięcia nieprawidłowości. Zdaniem Sądu jest to tym bardziej istotne, że protokół ten jest główną i przesądzającą podstawą skarżonych decyzji obu instancji.

Następnie w Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, pozostawia wykonawcy decyzję, w jakim zakresie wykorzystuje materiały zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz nie precyzuje metodyki przeprowadzanej analizy. Trudno zatem wymagać od wykonawcy pisemnego sprawozdania z tej analizy zwłaszcza, że wzór zgłoszenia prac geodezyjnych – załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014r. oraz wzór zawiadomienia o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych – załącznik nr 3 takich pozycji nie przewidują. Sąd zauważył także, że w protokole weryfikacji nie powołano się na naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, gdzie mowa jest o zakresie wykorzystania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jest to o tyle istotne, że ww. przepis mówi co ma zawierać sprawozdanie techniczne jako składnik operatu technicznego, a protokół weryfikacji ocenił pozytywnie przedłożone dokumenty pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych. Zdaniem Sądu powyższe stanowi zasadniczą sprzeczność pomiędzy tymże protokołem a opartymi na nim decyzjami organów. Z tego też powodu za trafny zarzut skargi uznano to, że w skarżonych decyzjach znalazły się nowe ustalenia i zarzuty wobec przedłożonej dokumentacji, jakich nie było w protokole weryfikacji. W związku z powyższym wykonawca prac geodezyjnych został pozbawiony możliwości ustosunkowania się na piśmie do wszystkich zarzutów, co gwarantuje mu art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k. Gdyby protokół był prawidłowy to pomiędzy organem a wykonawcą wywiązałaby się merytoryczna i fachowa polemika (przewidziana w powołanych przepisach), która stanowiłaby szczególne postępowanie wyjaśniające przed podjęciem decyzji przez organ I instancji. W toku takiego postępowania wyjaśniającego wykonawca miałby możliwość przedstawienia organowi fachowemu swoich merytorycznych zastrzeżeń do protokołu, jakie został zmuszony przedkładać dopiero w odwołaniu i w skardze.

Wobec powyższego Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że organy nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdził również, że organ odwoławczy nie rozważył szczegółowo merytorycznych zarzutów odwołania, wskazując że organ ten jest zobligowany do powtórnego rozpatrzenia sprawy w całości i to merytorycznie (art. 15 i art. 138 K.p.a.). Ponadto wprawdzie organ ten dostrzegł, że decyzja organu I instancji została skierowana do niewłaściwego adresata, to jednak nie wyciągnął z tego faktu stosownego wniosku (art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) tym bardziej, że decyzja była negatywna dla skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiódł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 12b ust. 8 w zw. z ust. 3, 6 i 7 P.g.k. poprzez jego błędną wykładnię;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. i art. 12b ust. 3, 6, i 8 P.g.k. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy obydwu instancji miały obowiązek zapewnić zastosowanie przepisów K.p.a. na etapie sporządzania protokołu weryfikacji oraz składania przez wykonawcę zastrzeżeń do ustaleń tego protokołu;

3) art. 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 12b ust. 8 P.g.k. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż na etapie postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie mogą dokonywać własnych nowych ustaleń w przedmiocie oceny zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych – zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych;

4) § 6 ust. 1 w zw. z § 71 ust. 1 pkt 2, ust. 7 pkt 6, § 78 pkt 1, § 79 ust. 1, 3 i 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, § 36 pkt 1, 2, 6 i 8, § 37 ust. 1, § 39 ust. 5 oraz pkt 3 kol. 11 załącznika nr 3 do rozporządzenia sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędną wykładnię (w zakresie § 6 rozporządzenia) oraz poprzez ich niezastosowanie (w pozostałym zakresie) i przyjęcie, że wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych nie miał obowiązku sporządzenia na piśmie analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe i niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dopiero gdy dojdzie do sporu pomiędzy wykonawcą a organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, ze względu na chęć zapewnienia wykonawcy należytej ochrony jego uprawnień, rozstrzygnięcie tego sporu powinno nastąpić w trybie K.p.a. – w drodze decyzji, o czym stanowi art. 12b ust. 8 P.g.k. Czynność sporządzenia protokołu weryfikacji prac nie stanowi natomiast elementu postępowania dowodowego prowadzonego w trybie K.p.a., gdyż protokół ten sporządzany jest przed wszczęciem tego postępowania. Sporządzenie tego protokołu stanowi odrębną nazwaną czynność z zakresu administracji publicznej o charakterze czynności materialno –technicznej, a tym samym do sporządzenia protokołu weryfikacji prac nie stosuje się postanowień K.p.a. Dopiero po wszczęciu postępowania, protokół ten dołącza się do akt postępowania wraz ze stanowiskiem wykonawcy. W toku tego postępowania organ ma obowiązek wykazać wadliwość wyników prac geodezyjnych lub kartograficznych. Wobec braku jakichkolwiek szczególnych postanowień P.g.k. czy innych ustaw, do postępowania tego wprost stosuje się postanowienia K.p.a., w szczególności postanowienia o postępowaniu dowodowym. Dokument protokołu weryfikacji prac przestaje być jedynym i najważniejszym elementem postępowania dowodowego prowadzonego w takim postępowaniu. Wynikiem takiego postępowania ma być bowiem odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę. Przedmiotem tego postępowania jest zatem prawidłowość wykonania prac geodezyjnych, a nie prawidłowość sporządzenia protokołu weryfikacji prac.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wykładnia art. 12b P.g.k. przyjęta w zaskarżonym wyroku jest zatem wadliwa. Wady protokołu nie przesądzają automatycznie o przyjęciu wyników prac do zasobu. Po to właśnie ustawodawca przewidział drugi etap w instytucji przyjmowania wyników prac do zasobu, by ewentualne braki w protokole nie powodowały odmowy przyjęcia prac do zasobu, a także po to, by w przypadku sporu w trybie procesowym ustalić przy pomocy innych środków dowodowych, czy prace zostały wykonane poprawnie i czy ich wyniki mogą zasilić zasób. Powyższa procedura nie służy wyłącznie badaniu jakości wykonanych prac, ale jest jednym z elementów służących utrzymaniu prawidłowego stanu państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a pod pojęciem tym należy rozumieć m.in. wewnętrzną niesprzeczność i spójność zgromadzonych w zasobie danych i materiałów.

Dalej w skardze kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 12b ust. 8 P.g.k. musi dotyczyć jakości danych i materiałów dostarczonych przez wykonawcę, nie zaś jakości protokołu weryfikacji danych, czyli jakości pracy samej administracji geodezyjnej. Przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko prowadziłoby do uznania, że organ I instancji w drodze decyzji rozstrzygałby wyłącznie o prawidłowości działania własnych służb geodezyjnych. Do tego typu rozstrzygnięć staroście wystarczają uprawnienia kierownicze wynikające z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym. To samo musiałby zrobić organ odwoławczy – ocenić jakość pracy geodezyjnych służb starosty. W tym ujęciu wydawanie decyzji, i to w dwóch instancjach, mijałoby się z celem. Co więcej tak sformułowany przedmiot postępowania stoi w oczywistej sprzeczności z art. 1 pkt 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie prawidłowości sporządzenia protokołu weryfikacji dotyczy jakości pracy służb geodezyjnych, nie zaś zakresu praw i obowiązków wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych. Tym samym wykonawca nie powinien być stroną w tak zakreślonym postępowaniu, a i samo postępowanie nie powinno w ogóle się toczyć, gdyż przy takim rozumieniu jego przedmiotu brak jest wszystkich niezbędnych elementów stosunku administracyjnoprawnego.

Skarżący kasacyjnie zauważył następnie, że formularz protokołu weryfikacji wypełnia się jeden raz – na wstępnym etapie badania dostarczonych wyników prac geodezyjnych lub kartograficznych. Tym samym raz wadliwie sporządzony protokół weryfikacji, podpisany i doręczony wykonawcy, będzie istniał w tej właśnie formie. Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, że zupełnie nowa, ustawowa konstrukcja instytucji przyjęcia do zasobu powoduje, że dotychczasowe orzecznictwo straciło swoją aktualność. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego nie jest już sama czynność materialno – techniczna odmowy przyjęcia materiałów do zasobu, lecz akt administracyjny – decyzja organu II instancji rozstrzygająca w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę.

Następnie w skardze kasacyjnej podkreślono, że sporządzenie protokołu weryfikacji, czyli analiza prawidłowości przedstawionych przez wykonawcę wyników prac geodezyjnych lub kartograficznych nie podlega "wszelkim czynnościom niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy", gdyż jest sama w sobie jedną, nazwaną czynnością z zakresu administracji publicznej o charakterze czynności materialno – technicznej. Nie może być zatem ani zastąpiona ani uzupełniona o inne czynności "zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Przepis art. 7 K.p.a. nie może mieć tutaj zastosowania. Jedynym materiałem dowodowym jest dokumentacja prac geodezyjnych i kartograficznych przedstawiona przez wykonawcę, nie można zatem co do samej zasady zbierać i rozpatrywać innego materiału dowodowego. Jedyną czynnością organu jest badanie jej pod względem zgodności z przepisami prawa geodezyjnego. Tym samym brak jest możliwości oceny w kontekście art. 80 K.p.a. Nie mamy tu do czynienia z klasycznym udowodnieniem okoliczności faktycznej, lecz z oceną prawną. Protokół weryfikacji sam w sobie zawiera niezbędne informacje do ustalenia uchybień w przedstawionym materiale prac geodezyjnych lub kartograficznych, zatem nie ma tu mowy o odrębnym uzasadnieniu, jak również o możliwości zastosowania art. 107 § 3 K.p.a. do samego dokumentu protokołu weryfikacji. Odniesienie powyższego zarzutu Sądu, tj. naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., do obydwu uchylonych decyzji, w kontekście zarzutów kierowanych względem protokołu weryfikacji nie ma sensu, gdyż nie wiadomo w jaki sposób organy administracji miałyby zapewnić stronie możliwość polemiki z argumentami zawartymi w protokole na wstępnym etapie badania dokumentacji geodezyjnej, skoro obydwa organy prowadzą postępowanie już po zakończeniu tych czynności. Ponadto z definicji nie jest to możliwe, jeśli protokół weryfikacji został sporządzony wadliwie. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji nie ma żadnej możliwości orzeczenia w przedmiocie poprawy protokołu weryfikacji. Ponadto organ ten dysponuje już sporządzonym protokołem weryfikacji, jak i opinią wykonawcy względem tego protokołu. Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę organ może co najwyżej podejmować dalsze postępowanie dowodowe wykraczające poza treść protokołu weryfikacji i opinie wykonawcy. Organy obydwu instancji mogą natomiast dokonać odmiennej kwalifikacji prawnej błędów poczynionych przy sporządzaniu dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (tzw. operatu technicznego) lub też stwierdzić, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wadliwie ocenił w protokole istnienie takich uchybień i postępowanie umorzyć.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie stwierdził, że wszystkie powyższe zarzuty mają i tak wtórny charakter względem naruszenia art. 1 pkt 1 K.p.a., nie można bowiem czynić zarzutu naruszenia przepisów K.p.a. wobec czynności dokonywanych poza tym postępowaniem. Zdaniem autora skargi kasacyjnej do obowiązków organów obydwu instancji należało zatem w niniejszej sprawie ustalić, czy wyniki prac geodezyjnych złożone przez wykonawcę spełniają ustawowe kryteria, czyli czy są zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Ustalenia takie powinny znajdować się w protokole weryfikacji, jeżeli jednak protokół nie zawierał pełnej informacji o brakach w dokumentacji geodezyjnej, wtedy obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego spoczywał zarówno na organie I , jak i II instancji. Obydwa organy miały także w wyniku takiego postępowania obowiązek ustalić istotne okoliczności w sprawie, czyli przesłanki prawidłowości złożonych wyników prac geodezyjnych wskazane w art. 12b ust. 1 P.g.k. oraz wyjaśnić stronie (skarżącemu) przesłanki podjętej przez siebie decyzji. Skoro, co wynika wprost z brzmienia art. 12b ust. 8 P.g.k., wynikiem takiego postępowania ma być odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę, przedmiotem tego postępowania jest prawidłowość wykonania prac geodezyjnych, a nie prawidłowość sporządzenia protokołu weryfikacji, to wobec braków samego protokołu organy mają nie tylko możliwość, ale i obowiązek dokonywania nowych niezbędnych ustaleń w tym zakresie. Nie sposób zatem zgodzić się z Sądem I instancji, jakoby organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie mogły dokonywać własnych ustaleń w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 12 ust. 8 P.g.k.

W dalszej kolejności w skardze kasacyjnej stwierdzono, że na wstępnym etapie pracy geodezji (przed przystąpieniem do sporządzania pomiarów) niezbędna jest analiza materiałów wydanych z zasobu po to, aby określić, czy mamy do czynienia z dokumentacją określoną w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czy też wskazać jej brak lub wykazać, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne. Z tej analizy będzie wynikało czy: wznawiane są znaki graniczne (stosując zapisy art. 39 P.g.k.); wyznaczane są punkty graniczne (stosując zapisy art. 39 P.g.k.); ustalany jest przebieg granicy działki ewidencyjnej (stosując zapisy § 37 – 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W złożonej do zasobu pracy geodezyjnej jej wykonawca wskazał, że dokonuje ustalenia przebiegu granicy działki ewidencyjnej i stosuje do tych prac przepisy § 37 – 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W tym miejscu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że zapisy § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wyraźnie wskazują, kiedy można dokonywać czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych – gdy brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne. W sprawozdaniu technicznym wykonawca ustalił granice działki na podstawie materiałów opisanych w § 36 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wykonawca nie dokonał analizy materiałów i nie uzasadnił zastosowania procedury opisanej w § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a wręcz błędnie ją zastosował, bo nie miał do tego żadnych podstaw. Niemniej jednak, w takiej sytuacji tym bardziej spoczywał na nim obowiązek przeprowadzenia analizy materiałów wynikający z § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten stanowi, że wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia. W umieszczonym w załączniku protokole w kolumnie 11 winny znaleźć się adnotacje wykonawcy wraz z jego podpisem. Pod poz. 3 znajduje się zapis: "opis przeprowadzonej analizy przedstawia załącznik nr... do protokołu."

Jak dalej zaznaczył skarżący kasacyjnie, mając na uwadze zapisy § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, w sprawozdaniu technicznym winien znaleźć się opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych i kartograficznych, zawierający w szczególności: analizę zakresu wykorzystania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący tego obowiązku nie dopełnił, a Sąd I instancji całość swoich wywodów sprowadził jedynie do stwierdzenia, ze przepisy § 6 ust. 1 nie formułują wymogów metodyki prowadzenia takiej analizy i nie istnieje obowiązek jej sporządzenia na piśmie, co jest niezgodne z ww. przepisami.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał na wadliwe postawienie w motywach zaskarżonego wyroku zarzutu naruszenia art. 15, art. 138 i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez podniesienie ich nieadekwatnie do okoliczności sprawy i niewyjaśnienie w jakim zakresie doszło do ich naruszenia, w szczególności poprzez brak precyzyjnego odniesienia się ze strony Sądu, do dostrzeżonej przez organ odwoławczy wadliwości w skierowaniu decyzji do spółki cywilnej, a więc do podmiotu nie posiadającego przymiotu strony postępowania i jednoczesnego doręczenia jej wspólnikowi tej spółki – geodecie będącemu wykonawcą pracy geodezyjnej złożonej do zasobu, i przyjęciu przez ten organ, iż stroną postępowania jest wspólnik spółki cywilnej posiadający przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 11 P.g.k.

W końcowej części skargi kasacyjnej jej autor wskazał na braki i wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikające z ww. naruszeń prawa, podkreślając tym samym naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. L. wniósł o jej oddalenie, podnosząc niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej oraz prawidłowość argumentacji Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże analiza przepisów uznanych przez skarżącego kasacyjnie za naruszone prowadzi do wniosku, iż generalnie są to przepisy postępowania. Zarówno przepisy K.p.a., P.g.k., jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania, bowiem nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego ale służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykonanej pracy geodezyjnej lub kartograficznej. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie ulega wątpliwości, iż organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1a P.g.k., oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12b ust. 1 P.g.k.). W okolicznościach niniejszej sprawy podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowił pozytywny wynik weryfikacji (art. 12b ust. 4 P.g.k.). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 P.g.k.). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 P.g.k.). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8 P.g.k.).

Powyższy schemat działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, w sytuacji przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, rodzi przeświadczenie o konieczności współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych, a więc podmiotu posiadającego także wiadomości specjalne, tak aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tegoż współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy prac wyeliminowania wad z przedłożonej dokumentacji. Cel ten winien być osiągnięty z jednej strony poprzez dokonanie przez organ precyzyjnej weryfikacji zgłoszonych do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, z drugiej zaś poprzez zapewnienie wykonawcy tych prac możliwości nie tylko ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości, ale i usunięcia ich, tak by niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobów geodezyjnych.

Powyższe rodzi pytanie o charakter prawny czynności weryfikacji zgłoszonych do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy podkreślić, iż organ administracji geodezyjnej dokonujący weryfikacji operatu technicznego ma obowiązek wskazać wykonawcy prac prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia do państwowego zasobu wyników zrealizowanych przez niego prac, odnotowując w protokole jakie konkretnie usterki, wady czy nieprawidłowości są przyczyną negatywnej oceny, oraz wymienić przepisy prawa, które zostały w tym zakresie naruszone. Weryfikacja ta będąc dokonywaną wg. formularza załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. poz. 924)), ma charakter weryfikacji w oparciu o kryterium legalności tj. zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Powyższe pozwala wskazać, iż treść sporządzonego przez organ protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy. Istnienie owego obszaru kontrowersji co do legalności wykonanej pracy uniemożliwia, na tym etapie postępowania, przyjęcie tej pracy do zasobu. Tym samym treść protokołu weryfikacji ma dla wykonawcy prac przede wszystkim charakter gwarancyjny, bowiem tylko w zakresie dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości, uzewnętrznionych w precyzyjny sposób – stosownie do wymogów formularza stanowiącego załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia – wykonawca robót geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo ustosunkować się do wyników weryfikacji. Skoro zatem po stronie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych ustanowione zostało prawo do ustosunkowania się do wyników przeprowadzonej przez organy weryfikacji, a postępowanie weryfikacyjne ma sformalizowany charakter i zawsze poprzedza decyzję w przedmiocie przyjęcia wykonanej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego, to prawidłowa jest konkluzja Sądu I instancji, iż z istotnym naruszeniem art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k. organy obu instancji ferowały decyzje przytaczając w ich motywach nowe okoliczności uznawane za wady zgłoszonej pracy, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji, o której mowa w art. 12b ust. 1 i 3 P.g.k.

Dowolne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie wskazujące, iż weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może nastąpić tylko raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Wadliwość protokołu weryfikacyjnego – co niespornie nastąpiło w niniejszej sprawie – nie może prowadzić zarówno do przyjęcia do zasobu wadliwej pracy geodezyjnej lub kartograficznej, jak i do pozbawienia wykonawcy pracy uprawnień do ustosunkowania się do wyników weryfikacji. Dostrzeżenie w toku postępowania – już po sporządzeniu protokołu weryfikacyjnego i jego przedstawieniu wykonawcy – dalszych wadliwości zgłoszonej pracy, nakłada na organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obowiązek ponowienia weryfikacji, a więc sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego obejmującego wcześniej niedostrzeżone wadliwości. Konsekwencją tego jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienia się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej. Taki sposób procedowania wniosku o przyjęcie do zasobu wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych umożliwia zarówno osiągnięcie celów stawianych organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i zachowanie, gwarantowanych art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k., uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych.

Nie jest natomiast oparty na prawdzie zarzut, jakoby Sąd I instancji uczynił przedmiotem postępowania w sprawie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wyłącznie ocenę prawidłowości sporządzenia protokołu weryfikacji zgłoszonej pracy, nie zaś prawidłowość wykonania samej pracy geodezyjnej. Jak bowiem jasno wynika z motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji poprzestał jedynie na konstatacji pozbawienia wykonawcy prac geodezyjnych możliwości ustosunkowania się – w trybie art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k. – do wszystkich zarzutów, które organy uznały ostatecznie za podstawę odmowy przyjęcia zgłoszonej pracy do zasobu i tylko w tym aspekcie wskazywał na wadliwość sporządzonego w sprawie protokołu weryfikacyjnego. Natomiast to skarżący kasacyjnie przyznał jego wadliwość, polegającą na pominięciu w nim tych naruszeń prawa w zgłoszonej pracy geodezyjnej, które następnie zostały podniesione w motywach decyzji organów obu instancji.

Wadliwa jest również, zaprezentowana w skardze kasacyjnej, wykładnia przepisów art. 12b ust. 6 – 8 P.g.k., odnosząca się do drugiego etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Gwarancyjny charakter uprawnienia wykonawcy pracy do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, a jednocześnie wyraźnie zarysowana w art. 12b ust. 8 P.g.k. przesłanka odmowy przyjęcia wykonanej pracy do zasobu, odwołująca się wyłącznie do nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy, nie pozwalają uznać, iż ów etap postępowania mógłby stanowić płaszczyznę kolejnej oceny wadliwości zgłoszonej pracy, dokonywanej z pominięciem trybu weryfikacyjnego, o którym mowa w art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k. Powyższe w żadnym razie nie oznacza, iż – pozostając na gruncie wykładni tych przepisów zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku – w sytuacji wadliwości protokołu weryfikacyjnego, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęte zostaną prace obarczone wadami prawnym.

Nie jest także oparty na prawdzie kolejny zarzut tyczący wadliwej wykładni przepisów K.p.a. w związku z art. 12b ust. 3 i 6 – 8 P.g.k., w następstwie której Sąd I instancji miałby przyjąć, iż organy miały obowiązek zapewnić stosowanie przepisów K.p.a. na etapie sporządzenia protokołu weryfikacji i ustosunkowywania się przez wykonawcę do tegoż protokołu. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie dostarcza informacji o zajęciu przez Sąd I instancji zarzucanego mu stanowiska.

Podobnie oderwany od motywów zaskarżonego wyroku jest zarzut naruszenia przepisów art. 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 12b ust. 8 P.g.k. Sąd I instancji nie sformułował bowiem poglądu, który uniemożliwiałby organom geodezyjnym dokonywanie własnych, nowych ustaleń co do legalności zgłoszonej pracy, o których mowa w szczególności w art. 12b ust. 1 P.g.k., innych niż te, które zostały już wskazane w protokole weryfikacyjnym. Wskazał natomiast na konieczność zachowania trybu postępowania, wskazanego w art. 12b P.g.k., przewidującego zarówno obowiązek organu zakreślenia treścią negatywnej weryfikacji obszaru sporu co do wadliwości zgłoszonej pracy, jak i prawo wykonawcy pracy do ustosunkowania się do wyników owej weryfikacji.

Natomiast odnosząc się do zarzutu wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż wykonawca prac geodezyjnych nie miał obowiązku sporządzenia na piśmie analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co w ocenie skarżącego kasacyjnie stanowi naruszenie § 6 ust. 1 w zw. z § 71 ust. 1 pkt 2, ust. 7 pkt 6, § 78 pkt 1, § 79 ust. 1, 3 i 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, § 36 pkt 1, 2, 6 i 8, § 37 ust. 1, § 39 ust. 5 oraz pkt 3 kol. 11 załącznika nr 3 do rozporządzenia sprawie ewidencji gruntów i budynków, to wypada jednoznacznie wskazać, iż w zaskarżonym wyroku nie przesądzono rozstrzygnięcia w kwestii istnienia po stronie wykonawcy zgłoszonej pracy geodezyjnej powyższego obowiązku, w oparciu o interpretację ww. regulacji prawnych. Sąd I instancji podał jedynie, iż przepis § 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych – a zatem regulacja wskazana przez organ I instancji w protokole weryfikacyjnym – nie mógł stanowić dostatecznie precyzyjnej podstawy prawnej stwierdzonego naruszenia prawa, w szczególności wobec zaniechania wskazania czym konkretnie winna być analiza materiałów pozyskanych z państwowego zasobu w odniesieniu do wykonanych pomiarów oraz opracowywania wyników tych pomiarów. Sąd podkreślił, iż formułując w ten sposób uwagi w protokole weryfikacyjnym organy uniemożliwiły wykonawcy rzeczowe ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów i nie stworzyły warunków do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości.

Co prawda w dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, iż przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych, nie może samodzielnie stanowić podstawy prawnej uzasadniającej negatywną weryfikację z uwagi na brak wyników analizy materiałów pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to pogląd ten skarżący kasacyjne zwalcza powołując się na regulacje prawne, które nie były wskazane jako naruszone ani w protokole weryfikacyjnym, ani też w takiej konfiguracji w motywach decyzji organów obu instancji. Tym samym zaprezentowana przez skarżącego kasacyjnie argumentacja nie może dezawuować poglądu Sądu I instancji wywiedzionego wyłącznie z niezachowania przez organy gwarancyjnych funkcji art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wypada wskazać, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Przytoczone powyżej okoliczności jasno wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. Ewentualna wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Powyższe, na gruncie wymagań stawianych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Ponadto wypada wskazać, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dostrzegając, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako naruszone przywołane zostały także inne przepisy niż te wskazane w petitum skargi, wypada wskazać, iż trafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, co do braku dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd I instancji uznanych za naruszone przepisów: art. 15 K.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i art. 138 K.p.a. (bez przywołania konkretnej jednostki redakcyjnej) będącego przepisem wynikowym na gruncie postępowania administracyjnego. Niezależnie od oceny trafności stanowiska Sąd o braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów skargi, wypada wskazać, iż zawarty w motywach wyroku zarzut naruszenia ww. przepisów został postawiony nieadekwatnie do okoliczności sprawy.

Również trafny jest zarzut kasacyjny wskazujący na wadliwość stanowiska Sądu I instancji co do zaniechania wyciągnięcia przez organ odwoławczy konsekwencji z dokonanego ustalenia, iż decyzja organu I instancji została skierowana do spółki cywilnej, a więc do podmiotu nie mającego przymiotu strony na gruncie art. 28 K.p.a. W tym zakresie wypada wskazać, iż prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego uznające, iż stroną postępowania w sprawie jest skarżący J. L. wspólnik spółki cywilnej – Biuro Projektowo – Geodezyjne [...] w W., który nie tylko wszczął przedmiotowe postępowanie, ale także był jego uczestnikiem i jego sytuacji procesowej nie zmieniło wadliwe oznaczenie strony w decyzji organu I instancji. Wyjaśnienie powyżej kwestii przez organ odwoławczy jest co najmniej godne zaakceptowania i w żadnym razie nie uzasadnia zarzutu stawianego przez Sąd I instancji na gruncie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto wypada dostrzec, iż Sąd, uznając wadliwość zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, uprawnionym był do samodzielnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego w powyższym trybie. Skoro tego nie uczynił, to z niezrozumiałych przyczyn postawił taki zarzut organowi odwoławczemu.

Odnosząc się do ww. naruszeń prawa w postępowaniu przed Sądem I instancji, w kontekście okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż nie mają one wpływu na treść zaskarżonego wyroku.

Z tych względów uznając, iż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.