Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi D. G. i E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2019 roku, nr [...]

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2019r. znak [...] którą ustalono D. G. i E. J. (w udziale po ½ części) opłatę adiacencką w kwocie 10.662 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] o powierzchni 0,1777 ha, położonej w B., spowodowanym stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi oznaczonej jako ulica [...].

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta B. (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w B. – drogi gminnej, w zakresie budowy nawierzchni jezdni, chodników, zjazdów, budowy kanalizacji deszczowej, sanitarnej, sieci wodociągowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, telekomunikacyjnej oraz rozbiórki istniejących sieci. W decyzji wskazano kilkadziesiąt działek, na których inwestycja ma być realizowana, w tym działkę nr [...] powstałą z podziału działki nr [...] na działki [...] (pod ulicę [...] – do wykupu) oraz nr [...] o powierzchni 0,1777 ha (pozostawioną dotychczasowym współwłaścicielom: D. G. i E. J.).

Z akt wynika, że na budowę ulicy [...] oraz niezbędnej infrastruktury w postaci sieci przesyłowych Prezydent wydał także w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzję zrid nr [...] (obejmującą kolejnych kilkadziesiąt działek przeznaczonych do wykupu pod ulicę) oraz decyzję zrid z dnia [...] września 2016 r. nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie wykonania zmiany promienia łuku poziomego, wprowadzenia załamania trasy oraz budowę opaski z lewej strony jezdni na działkach szczegółowo wskazanych w decyzji.

Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2019r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] przy ulicy [...] w B. spowodowanego wybudowaniem tej ulicy. W postępowaniu dopuszczono dowód z operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2019 r. sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Na wezwanie organu pierwszej instancji biegły kilkukrotnie uzupełniał i wyjaśniał treść operatu, w tym w pismach z dnia [...] maja 2019r. i [...] czerwca 2019r. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych fragmentów pism stanowiących wyjaśnienia biegłego wynika, że wyjaśnienia nie dotyczyły terenu działki nr [...].

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Prezydent ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w kwocie 10.662 zł i zobowiązał do jej uiszczenia w ½ części D. G. i E. J.(powoływane dalej jako: "skarżące"). W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 143 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1a, 2, 3, art. 148 ust. 1 i 2, art. 148b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n.") w związku z § 12 ust. 1 uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. nr XXXIV/377/12 w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 1636). Zdaniem organu pierwszej instancji, przed wybudowaniem drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi ruch na ulicy [...] odbywał się wydzielonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy, na którym nie występowała droga zgodnie z definicją budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Budowa drogi polegała na wykonaniu nawierzchni ulicy z kostki polbruk, chodnika polbruk, wjazdu polbruk, płytki na rampach dla pieszych, kanalizacji deszczowej w ulicy, przykanalików i wpustów deszczowych oraz oświetlenia w ulicy (sieć linii kablowej, latarnie, oprawa). Doszło zatem do utwardzenia drogi gruntowej kostką polbruk a więc wykonania (wybudowania) obiektu spełniającego funkcję drogi. Stworzono również warunki do korzystania z drogi (właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu jej realizacji). Prezydent ocenił dopuszczony dowód z operatu szacunkowego jako sporządzony zgodnie z prawem, tj. z regulacjami u.g.n. oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny. Stwierdził, że rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami poprzez porównanie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których ceny transakcyjne są znane. Biegły poddał analizie rynek lokalny transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, monitoringiem i analizą tendencji rynkowych objął okres lat 2016 do IV kwartału roku 2018, uwzględnił nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dokonał podziału posiadanej bazy transakcji na dwie grupy: nieruchomości bez urządzonego dojazdu (12 transakcji) oraz z urządzonym dojazdem (20 transakcji). Zdaniem rzeczoznawcy, kluczowe znaczenie dla wartości rynkowej mają takie cechy jak: data transakcji, odległość od Ratusza (km), odległość od PKP (km), odległość od galerii handlowej B. (km), droga, gaz, energia, woda, kanalizacja sanitarna, powierzchnia działki (m2), kształt działki, położenie. Oceniając operat szacunkowy Prezydent wskazał, że jest on zgodny z prawem, nie zawiera pomyłek, błędów czy niejasności, uwzględnia transakcje nieruchomościami uznanymi przez rzeczoznawcę za podobne, wybór nieruchomości został opisany i uzasadniony. Operat, zdaniem organu pierwszej instancji, może stanowić dowód w sprawie o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Tę ustalono na kwotę 10.662,00 zł jako 50 % wykazanego w operacie wzrostu wartości działki, zgodnie z § 12 ust. 1 ww. uchwały nr XXXIV/377/12.

Odwołania od powyższej decyzji (z analogicznymi zarzutami) złożyły D. G. i E. J.. Zdaniem skarżących w będącym podstawą decyzji operacie szacunkowym brak jest konkretnego określenia przedmiotu, a określenie, iż przedmiotem jest nieruchomość położona w B. może oznaczać każdą nieruchomość zlokalizowana na terenie miasta, a nie daną nieruchomość, której dotyczy wycena. Skarżące wskazały też na brak precyzyjnych określeń, na podstawie jakich dokumentach planistycznych oparty jest operat, brak wśród źródeł badanych księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotu wyceny oraz brak ustalenia konkretnych dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości. Skarżące zwróciły dodatkowo uwagę, że w opisie stanu nieruchomości pominięta została też kwestia wpisanego w dziale III ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość, tj. służebności mieszkania. Rzeczoznawca nie uwzględnił również istotnego czynnika wpływającego na jej wartość, a mianowicie sąsiedztwa cieku wodnego zlokalizowanego przy północnej granicy nieruchomości powodującego lokalne podtopienia. Kolejny zarzut skarżących dotyczył błędnego określenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości jako 2MN i 3MN.IT, ZP., podczas gdy nieruchomość jest zlokalizowana w części na obszarze określonym symbolem 2MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), w części 3MN,IT,ZP (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, infrastrukturę techniczną i zieleń urządzoną), w części środkowej 5KD-D (projektowana ulicę dojazdową), a w części 4IT, ZP (pod infrastrukturę techniczną i zieleń urządzoną). W operacie rzeczoznawca nie odniósł się do pełnego zakresu przeznaczenia, brak jest też informacji, czy nieruchomości podobne wzięte do porównań posiadają podobne przeznaczenie tj. w części pod zabudowę mieszkaniową, a w części pod infrastrukturę i zieleń. Wartość natomiast nieruchomości, która w znacznej części jest wyłączona z możliwości zabudowy nie może być natomiast ilorazem powierzchni i ceny jednostkowej za grunt budowlany.

Odnosząc się natomiast do wskazanych w analizie 95 nieruchomości, skarżące stwierdziły, że brak jest informacji jakie to były nieruchomości, co uniemożliwia weryfikację, czy nieruchomości przyjęte do modelu i założeń rzeczywiście były podobne do przedmiotu wyceny, tym bardzie, że w tabelach na stronie 21 i 23 operatu widnieje mniejsza liczba transakcji (jak wskazał autor operatu są to już nieruchomości wzięte do bezpośrednich porównań). One również nie dają możliwości weryfikacji poprawności przyjęcia ich do wyceny, chociażby z uwagi na brak przypisanej ulicy, przy której się znajdują - geokodowanie nie jest natomiast informacją dostępną dla każdego przeciętnego użytkownika. Skarżące nie zgodziły się też z założeniem przyjętym w operacie, iż wpływ na wartość ma tylko odległość od "atraktorów" czy też "repellerów", wskazując na brak takiej cechy jak sąsiedztwo bezpośrednie nieruchomości, które w zasadniczy sposób może pozytywnie lub negatywnie wpływać na wartość (w danym przypadku ciek wodny). Zdaniem skarżących wyjaśnienia wymaga również sposób mierzenia odległości podanych w tabelach na str. 21 -24, tj. czy jest to w linii prostej, drogą najkrótszą, drogą najkorzystniejszą pod względem urządzenia. Dodatkowo skarżące wskazały na naruszenie art. 146 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że wartość nieruchomości określona powinna być według cen na dzień w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, tj. z [...] lutego 2017 r., tymczasem w operacie wykorzystano transakcje z lat 2016 - 2018, czyli znacznie wybiegające poza okres stworzenia warunków.

Zaskarżoną decyzją SKO w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przedstawiło zasady ustalania opłaty adiacenckiej wynikające z przepisów art. 143 – 146, art. 148b ust. 1, art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Wyjaśniło, że opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości. Wyłączone spod możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej są nieruchomości wskazane w art. 143 ust. 1 u.g.n., w szczególności przeznaczone lub wykorzystywane na cele rolne lub leśne, do których działka skarżących nie zalicza się. Zdaniem Kolegium, doszło również do wybudowania drogi i stworzenia prawnych warunków do korzystania z niej, co stanowi jeden z warunków ustalenia opłaty adiacenckiej.

Oceniając z kolei sporządzony w sprawie operat szacunkowy Kolegium wskazało, że został on sporządzony zgodnie z prawem. Zgromadzono w nim bazę kilkudziesięciu transakcji wyróżniając 20 dotyczących nieruchomości mających możliwość korzystania z drogi oraz 12 niemających takiej możliwości. Wykazano w operacie wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Operat spełnia wymagania prawne i formalne, jest oparty na prawidłowych danych, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej. Opisano stan nieruchomości oraz czynności szacunkowe. Do wyceny przyjęto nieruchomości podobne, w tym doszło do opisania ich cech za pomocą określonych cech identyfikujących. W trakcie postępowania biegły składał wyjaśnienia oraz odpowiadał na zadawane pytania, a odpowiedzi były klarowne, szczegółowe i przekonujące. Nawet w zakresie ewentualnych zarzutów, co do położenia niektórych działek przy innej drodze asfaltowej. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wprawdzie w operacie nie wskazano by biegły powziął informacje o badanych nieruchomościach z ksiąg wieczystych, ale okoliczność ta nie podważa prawidłowości sporządzonego operatu.

Za niezasadny Kolegium uznało też zarzut braku konkretnych dat transakcji, wskazując, że żaden przepis nie nakazuje uwzględnia transakcji, z jakichś określonych dat, a powszechną praktyką biegłych jest uwzględnienie transakcji z okresu dwóch lat przed (po) wyznaczonym prawem momentem określania wartości nieruchomości (zgodnie z art. 146 ust. u.g.n.), ale może to być również okres dłuższy, jeśli nie zauważono żadnych istotnych tendencji, jeśli chodzi o zmianę wartości nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzut braku uwzględnienia służebności mieszkania SKO zauważyło, że wycenie polega nieruchomość gruntowa bez jej części składowych, zatem na wartość nieruchomości gruntowej nie wpływa służebność mieszkania ustanowiona na budynku znajdującym się na nieruchomości gruntowej.

W zakresie zarzutu braku uwzględniania cieku wodnego, który zalewa nieruchomość i kwestii położenia nieruchomości, organ II instancji wyjaśnił, że położenie nieruchomości zostało uwzględnione, jako cecha mająca wpływ na wartość nieruchomości (str. 13 operatu). Przy wycenie nieruchomości uwzględniono również poprawki kwotowe w zakresie cechy położenia nieruchomości wycenianej. W ocenie Kolegium w zakresie "atraktorów" czy też "repellerów" mieści się również bezpośrednie sąsiedztwo, skoro elementy te zostały ustalone przez biegłego, jako pewne elementy obiektywne sąsiedztwa wpływające na wartość nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do kwestii oznaczenia wycenianego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, Kolegium wyjaśniło, że wartość nieruchomości została określona dla aktualnego sposobu użytkowania. Nieruchomości, na obszarze których występuje przeznaczenie 5KD - D, nie są w tym obszarze wykorzystywane jako drogi, a jako tereny związane z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tak więc przeznaczenie drogowe nie zmienia sposobu wykorzystania wskazanych nieruchomości na dzień wyceny.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że dobór nieruchomości porównawczych należy do kompetencji biegłego, który posiada w tym zakresie niezbędną wiedzę specjalistyczną. Żaden zaś przepis nie zakłada, by dobór nieruchomości przyjętych do porównania mógł być "dekodowany przez każdego przeciętnego użytkowania", istotne jest, by zbiór nieruchomości porównywanych, poprzez ich charakterystykę, nie budził wątpliwości co do podobieństwa do nieruchomości wycenianej - co w ocenie Kolegium miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W procesie wyceny uwzględnione zostały także powierzchnia działki i jej kształt.

Na podstawie tychże okoliczności Kolegium nie stwierdziło podstaw do podważenia ustaleń operatu, a w konsekwencji do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji.

Skargę na decyzję SKO złożyła do sądu administracyjnego E. J. zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny w zw. z art. 175 ust. 1 i art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wpłynęło na nieprawidłowe określenie wysokości opłaty adiacenckiej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania.

Skargę na decyzję SKO z dnia [...] września 2019r. zaskarżyła do sądu administracyjnego również D. G. zarzucając jej naruszenie:

1) art. 146 ust. 1 u.g.n. poprzez faktyczny brak udowodnienia wzrostu wartości nieruchomości,

2) art. 146 ust. 1a u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwej wyceny nieruchomości należącej do skarżącej, w sytuacji, gdy na podstawie przygotowanego operatu z uwagi na błędy i nieścisłości w nim zawarte, nie było możliwe prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi,

3) § 55 ust. 2 w związku z § 56 ust. 1 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako rozporządzenie) poprzez:

a) niezawarcie w operacie precyzyjnego oznaczenia położenia nieruchomości podobnych, przyjętych do wyceny (nieruchomości podobnych), w szczególności poprzez niepodanie w wycenie adresów tych nieruchomości (ewentualnie numerów działek), co uniemożliwia merytoryczną ocenę operatu pod kątem przyjętych kryteriów wyceny (podobieństwa nieruchomości),

b) przyjęcia do porównania transakcji sprzedaży nieruchomości, które miały miejsce znacznie później niż dzień w którym stworzono warunki do korzystania z drogi ([...] luty 2017 r.),

c) pominięcie w operacie transakcji sprzedaży nieruchomości, które miały miejsce w sąsiednim obrębie geodezyjnym – B., a przyjęcie transakcji z innych, oddalonych od nieruchomości obrębów,

d) niedołączenie do operatu istotnych dokumentów stanowiących podstawę wyceny, co wyklucza możliwość weryfikacji operatu.

art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ na operacie szacunkowym zawierającym błędy mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości skarżącej,

art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji oraz dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na oparciu się na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym i niepodjęciu przez organ żadnych działań, które mogłyby doprowadzić do usunięcia nieprawidłowości zawartych w operacie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na tak wniesione skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2020r. sąd postanowił dopuścić dowód z akt sprawy II SA/Bk 850/19 na okoliczności porównania operatów dotyczących różnych nieruchomości położonych blisko siebie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skargi podlegały uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w nich zarzuty sąd podzielił i uznał za trafne.

Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z powodu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, czyli dowód z operatu szacunkowego. Wynika to wprost z art. 146 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Dowód z operatu, choć stanowi dowód z opinii biegłego oparty na wiadomościach specjalnych (art. 84 K.p.a.), podlega swobodnej ocenie dowodów tak jak każdy inny dowód (art. 80 K.p.a.). Biegły rzeczoznawca nie dysponuje też zupełną dowolnością w określaniu wartości nieruchomości, ale powinien mieć na uwadze regulacje prawne normujące zasady oraz wytyczne w zakresie wyceny nieruchomości, które to regulacje i zasady wynikają z u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny. Z kolei ocena operatu szacunkowego przeprowadzana przez organ, choć nie może sięgać wiadomości opartych na wiedzy specjalnej biegłego, w tym nie może prowadzić wprost do przyjęcia, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął rzeczoznawca, to jednak nie może być oceną pobieżną, wyłącznie formalną i ogólną. Organ jest zobowiązany wyjaśnić, dlaczego i które fragmenty operatu sprawiają, że dokument ten spełnia konkretne, stawiane dowodowi tego typu kryteria prawne. Zdaniem sądu, tych warunków ani decyzja zaskarżona, ani decyzja pierwszoinstancyjna nie spełniają w stopniu umożliwiającym pozostawienie ich w obrocie prawnym. Uprawnia do takiego wniosku analiza treści operatu oraz uzupełniające postępowanie z dokumentów zawartych w aktach sprawy II SA/Bk 850/19, przeprowadzone przez sąd. Uzasadniony jest zatem wniosek, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do właściwej kontroli operatu szacunkowego.

W sprawie niniejszej biegły, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 ug.n.), dokonał wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny). Jak zatem wynika z powyższych regulacji, w procesie wyceny nieruchomości kluczowe pozostaje podobieństwo nieruchomości wycenianej do nieruchomości będących przedmiotem obrotu, uwzględnionych do porównania. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 u.g.n., nieruchomością podobną jest taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W przypadku nieruchomości wycenianej biegły uwzględnił: nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, zaś jako czynniki cenotwórcze wskazał: wielkość działki, lokalizację ogólną (strefową), położenie (obszar obrębu geodezyjnego), kształt, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, trend czasowy zmian w cenach. Tymczasem zdjęcie na s. 20 operatu obrazujące działkę wycenianą wskazuje, że jest ona działką zabudowaną kilkoma budynkami. Nie wynika to w sposób precyzyjny z operatu w jego części opisującej stan nieruchomości (biegły wskazał tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, nie zawarł informacji jaką funkcję pełnią pozostałe budynki), jak również nie wyjaśnił biegły, czy dokonanie wyceny nieruchomości w części zabudowanej na podstawie transakcji nieruchomościami niezabudowanymi ma czy nie ma wpływu na ustaloną cenę za 1 m2.

Definicja nieruchomości podobnej nakazuje uwzględniać także sposób korzystania. Inny jest sposób korzystania z nieruchomości niezabudowanej (która może być nieużytkowana) a inny nieruchomości zabudowanej. Z uwagi na to, że biegły nie wspomniał o zabudowaniu nieruchomości wycenianej kilkoma budynkami (vide ww. zdjęcie), nie sposób zweryfikować, czy miał tę okoliczność na uwadze oraz jaki pozostaje jej wpływ na dokonaną wycenę. Nadto, biegły nie uwzględnił w jakiej procentowo (lub powierzchniowo) części wyceniana nieruchomość jest zabudowana a w jakiej nie, przez co nie wyjaśnił w operacie, czy ma to znaczenie dla ustalenia wartości rynkowej. Nie dostrzegły tej okoliczności organy obydwu instancji. Nie wystarczyło przy tym wyłącznie wskazać, że nieruchomość w planie miejscowym jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że inna może być wartość rynkowa nieruchomości już zabudowanej, a inna niezabudowanej, co może mieć wpływ na ustalenie cech podobieństwa. Traktowanie ww. nieruchomości w operacie jako podobnych powinno wynikać z wyjaśnień biegłego, czego zabrakło.

Po drugie, z operatu szacunkowego sporządzonego dla działek nr [...] oraz odrębnie dla działek nr [...] – obydwa w sprawie II SA/Bk 850/19 (dowód z akt dopuszczony na rozprawie) wynika, że zarówno w sprawie niniejszej jak i w sprawie II SA/Bk 850/19 przyjęto w trzech operatach do porównania te same nieruchomości podobne (vide tabele na s. 21 – 24 operatów). Z wyliczeń wynika, że biegły korygował poszczególne cechy, ale nie wynika z operatów, w jaki sposób uwzględnił fakt, że niektóre nieruchomości wyceniane są zabudowane (działki nr [...] – dom mieszkalny, [...] – kilka budynków, w tym na pewno jeden mieszkalny) oraz jaki miało to wpływ na końcowy wynik wyceny. Budzi zatem wątpliwości, czy biegły faktycznie sporządzał operaty w sposób zindywidualizowany, uwzględniając cechy konkretnie wycenianej nieruchomości. Okoliczność ta podlega wyjaśnieniu.

Po trzecie i najistotniejsze w przedmiotowej sprawie, jednym z elementów podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. jest przeznaczenie. W operacie rzeczoznawca wskazał dwa przeznaczenia działki o nr [...]: pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (2 MN) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, infrastrukturę techniczną i zieleń urządzoną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (3MN, IT, ZP). Tymczasem, co trafnie zostało uwypuklone przez skarżące, a całkowicie zignorowane przez organy, wyceniana działka faktycznie posiada cztery zróżnicowane przeznaczenia: w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (2 MN), w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, infrastrukturę techniczną i zieleń urządzoną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (3 MN,IT,ZP), w części środkowej pod projektowaną ulicę (5KD-D) i w pozostałej części pod infrastrukturę techniczną i zieleń urządzoną (4 IT, ZP). Jak wynika z powyższego nie jest to działka w całości przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Tymczasem ze sporządzonego operatu nie wynika, na jakiej powierzchni przewidziano infrastrukturę techniczną, na jakiej zieleń urządzoną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, a na jakiej projektowaną ulicę oraz w jaki sposób i czy w ogóle ma to wpływ na jej wartość rynkową. Co prawda opis nieruchomości wycenianej wskazuje na dwa (spośród czterech) zróżnicowane jej przeznaczenia (s. 19 operatu), ale nie wyjaśnia jego znaczenia w procesie wyceny. Analiza operatów sporządzonych w sprawie II SA/Bk 850/19 uprawnia z kolei do wniosku, że działki nr [...] w całości przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zieleń urządzoną, bez przeznaczenia w postaci infrastruktury technicznej, zielni urządzonej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi i pod projektowaną ulicę. Natomiast operaty zawierają identyczny wykaz nieruchomości podobnych objętych transakcjami rynkowymi z ogólnym wskazaniem, że nieruchomości podobne są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Nie wyjaśnił jednak biegły, czy wśród nich występują nieruchomości przeznaczone wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową czy też również pod urządzenia infrastruktury technicznej i projektowaną ulicę oraz czy te przeznaczenia mają wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Nie sposób z tabeli na s. 21-24 operatu wywieść, czy nieruchomości traktowane przez biegłego jako podobne – spełniały kryterium podobieństwa w wyżej wskazanym aspekcie zróżnicowanego przeznaczenia. Skoro nieruchomość skarżących nie w całości znajduje się na terenie MN, natomiast w części jest przeznaczona pod zieleń urządzoną i infrastrukturę techniczną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, w części pod projektowaną ulicę, to bez wyjaśnienia jaki ma to wpływ na jej wartość rynkową operat nie spełnia kryterium wiarygodności. Tego również organy obydwu instancji nie dostrzegły. Tymczasem kryterium przeznaczenia należy uwzględniać w sposób zindywidualizowany i wskazać, w jaki sposób wpływa ono na wartość rynkową.

Sąd jedynie z urzędu zauważa, że w powszechnie dostępnych serwisach władz miasta (bip.bialystok.pl oraz bialystokgis.pl, ten drugi serwis stanowi element Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej) znajdują się tekst oraz rysunek (załącznik graficzny) do uchwały Rady Miasta B. z dnia 25 kwietnia 2016r. nr XXII/323/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. w B. (rejon ul. [...] i ul. [...]), Dz. Urz. Woj. Podl. z 2016 r., poz. 2239). Wynika z nich, że mogą istnieć ograniczenia w zabudowie działki nr [...] wynikające z wyrysowanych linii zabudowy oraz w szczególności przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem IT (infrastruktura techniczna). Biegły w ogóle do tej okoliczności się nie odniósł przyjmując ogólnie przeznaczenie nieruchomości jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, bez uwzględnienia że to przeznaczenie nie jest w przypadku działki nr [...] wyłączne. W konsekwencji nie da się również zweryfikować, czy uwzględnione do porównania nieruchomości podobne są "podobne" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. z uwzględnieniem powyższych cech.

Powyższe oznacza, że organy obydwu instancji nie przeprowadziły wystarczającej oceny operatu szacunkowego z punktu widzenia prawidłowego doboru nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Ocena w tym zakresie, zdaniem sądu, nie dotyczy wiadomości specjalnych biegłego. Kryterium podobieństwa, mogące być ocenionym po uzyskaniu opisu porównywanych nieruchomości i z uwzględnieniem konkretnego (zróżnicowanego jak wynika z planu miejscowego) przeznaczenia nieruchomości wycenianej, nie wkracza w zakres wiedzy specjalnej biegłego. Tym samym organy przedwcześnie zaakceptowały operat jako wiarygodny dowód w sprawie. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dobór nieruchomości podobnych jest kluczowy dla prawidłowego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzut braku uwzględnienia służebności mieszkania zauważyć należy, że wycenie sporządzonej na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej uwzględnia się wartość nieruchomości gruntowej bez jej części składowych. Na wartość wycenianej nieruchomości nie ma zatem wpływu służebność mieszkania ustanowiona na budynku znajdującym się na nieruchomości gruntowej. Należy bowiem zauważyć, że wartość służebności mieszkania przed wybudowaniem i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej nie uległa zmianie, a zatem wartość tego prawa nie miała wpływu na wycenę różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń. Zarzuty te należy więc uznać za całkowicie niezasadne.

Jako nietrafiony należy ocenić też zarzut przyjęcia do porównania transakcji sprzedaży nieruchomości, które miały miejsce w innym terminie niż dzień w którym stworzono warunki do korzystania z drogi ([...] luty 2017r.). Żaden przepis obowiązującego prawa nie nakazuje bowiem uwzględnia transakcji dokładnie z tej daty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2018r., II GSK 414/18 (Lex nr 2494894), badanie czy rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu postępował zgodnie z dyrektywami z art. 175 ust. 1 u.g.n. nie obejmuje oceny, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - rynkową wartość, lecz sprowadza się do kontroli wykonania obowiązków określonych wskazanym art. 175 ust. 1 ustawy. Zgodnie zaś z tym przepisem, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Jak wskazują zaś standardy rzeczoznawców w postaci Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, Nota interpetacyjna, Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości w punkcie 3.3: "Do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia". Tak więc wspomniane standardy rzeczoznawców (dostępne na stronie internetowej P. ) nakazują wycenę nie dalej jak przed dwoma laty od daty, która w przypadku niniejszej sprawy będzie datą zbliżoną do daty decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wprawdzie nie jest to przepis obowiązującego prawa, ale pewien wzór postępowania, który obowiązujące prawo zaleca stosować i który wbrew przeświadczeniu skarżącej został w sporządzonej wycenie zachowany.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.