Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 875/18 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz W. N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1464/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę W. N. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W. N. we wniosku z dnia 26 października 2010 r. zwróciła się do Prezesa IPN w sprawie uzyskania uprawnień kombatanckich z tytułu doznanych represji jako ofiara Holokaustu. Wnioskodawczyni podała, że na kilka godzin przed deportacją rodziny do getta matka oddała ją wiejskiej kobiecie w celu ukrycia przed zagładą. Wojnę wnioskodawczyni przeżyła w polskiej rodzinie. W 1945 r. została oddana do Żydowskiego Komitetu w Krakowie. Po upływie roku, gdy nie zgłosiła się biologiczna rodzina skarżącej, została ona adoptowana przez polską rodzinę. Wnioskodawczyni dodała, że w czasie okupacji była ukrywana w nieludzkich warunkach - w bunkrze, ziemiance. W kolejnym piśmie z dnia 1 grudnia 2010 r. W. N. podała, że zwraca się do Instytutu Pamięci Narodowej o potwierdzenie okoliczności odebrania jej jako dziecka żydowskiego od matki w celu poddania eksterminacji i wynarodowieniu stosowanych przez okupacyjne władze niemieckie. Powyższy wniosek został potraktowany przez Instytut Pamięci Narodowej (dalej: "IPN") jako wniosek o potwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach.

Prezes IPN decyzją nr [...] z dnia 20 stycznia 2011 r. odmówił potwierdzenia, że W. N. jako dziecko została odebrana rodzicom w celu poddania eksterminacji i w celu przymusowego wynarodowienia. W uzasadnieniu decyzji podano, że potwierdzenie okresu represjonowania wymagało ustalenia dwóch przesłanek, których łączne spełnienie jest warunkiem koniecznym uznania określonej osoby za represjonowaną w myśl art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Po pierwsze należało ustalić, czy wnioskodawczyni należała do kategorii dzieci odebranych rodzicom, po drugie, czy w okresie po odebraniu poddawana była przymusowemu wynarodowieniu lub eksterminacji. Jak wskazał organ orzekający w sprawie W. N. nie zostały spełnione ustawowe przesłanki art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Po pierwsze wnioskodawczyni nie została odebrana rodzicom przez okupacyjne władze niemieckie, po drugie nie była poddana eksterminacji lub przymusowemu wynarodowieniu.

Pismem z dnia 7 lutego 2011 r. Pani W. N. wniosła do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes IPN, po rozpatrzeniu tego wniosku W. N., decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.

Pismem z dnia 30 maja 2014 r. W. N. skierowała do IPN wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezesa IPN nr 37/11 z dnia 24 marca 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji nr 12/11 z dnia 10 stycznia 2011 r. Jako podstawę wznowienia postępowania skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 5, 7 ,8 w zw. z art. 7, 8, 9 K.p.a. Zażądała, aby okoliczności ukrywania jej polską rodzinę w warunkach ciągłego terroru, zagrożenia życia zostało ocenione przez organ jako działanie celu poddania eksterminacji w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Postanowieniem nr 7/14 z dnia 26 czerwca 2014 r. Prezes IPN wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną nr 37/11 z dnia 24 marca 2011 r. Następnie, Prezes IPN wydał decyzję nr 46/14 z dnia 21 lipca 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nr 37/11 z dnia 24 marca 2011 r. Utrzymującej w mocy decyzję nr 12/11 z dnia 20 stycznia 2011 r. w przedmiocie potwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Powyższa decyzja został utrzymana w mocy decyzją Prezesa IPN nr 54/14 z dnia 10 września 2014 r. Na powyższą decyzję W. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., IV SA/Wa 2154/14, oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał w szczególności, że powołane przez skarżącą okoliczności, nie uzasadniają wznowienia postępowania.

Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2017 r., sprecyzowanym w dniu 22 września 2017 r., adwokat reprezentujący W. N. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa IPN nr [...] z dnia 2[...] 4 marca 2011 r., utrzymującej w mocy własną decyzję nr 12/11 z dnia 20 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu wniosku powołano się na rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) mające polegać na błędnej wykładni art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Prezes IPN odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ przypomniał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Prezes IPN wskazał równocześnie, że przepisy ustawy o kombatantach odnoszą się zgodnie z literalnym brzmieniem tytułu ustawy jedynie do "niektórych" osób będących ofiarami represji. Organ nie stwierdził w sprawie spełnienia przez dziecko żydowskie przesłanek art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach rażącego naruszenia ww. przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na wskazaną wyżej decyzję Prezesa IPN z 5 stycznia 2018 r. skarżąca zarzuciła naruszenie:

(i) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach polegającym na błędnym stwierdzeniu, że:

- kwestionowana decyzja nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach,

- decyzja Prezesa IPN z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 2011 r. o nr [...] nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;

- istnieje wiele możliwości interpretacyjnych treści art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach w kontekście oceny sytuacji, w jakiej znalazł się wnioskodawca w okresie okupacji hitlerowskiej.

(ii) przepisów prawa materialnego tj. art 4 ust 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pozostawienie dziecka żydowskiego przez jego rodziców i ukrycie go u polskiej rodziny nie może być traktowane, w warunkach okupacji hitlerowskiej Polski w latach 1939-45, jako "odebrane rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia" w rozumieniu tego artykułu.

W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach, przepisy ustawy stosuje się także do osób, które jako dzieci zostały odebrane rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia. Z brzmienia tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że dla jego zastosowania muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, musi dojść do odebrania dziecka rodzicom. Po drugie, akt odebrania dziecka musi być działaniem kierunkowym, tzn. odebranie musiało nastąpić w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia. w przypadku skarżącej: po pierwsze, nie miało miejsca odebranie jej rodzicom, a oddanie córki przez rodziców polskiej rodzinie; po drugie, czynność ta nie miała na celu poddania skarżącej eksterminacji lub wynarodowieniu, ale wręcz przeciwnie, chodziło o ocalenie życia skarżącej poprzez jej ukrycie przez funkcjonariuszami III Rzeszy Niemieckiej.

Po drugie, ustawa o kombatantach w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 przewiduje, że represjami w rozumieniu ustawy są okoliczności odmienne od tych przedstawionych w stanie faktycznym sprawy. Skoro ustawodawca w odrębnych jednostkach redakcyjnych uznał za represję przebywanie z przyczyn narodowościowych i rasowych w gettach, obozach koncentracyjnych oraz ośrodkach zagłady, to nie sposób przyjąć, że pojęciem represji w rozumieniu ustawy o kombatantach obejmuje również ogólnie przybywanie osób narodowości żydowskiej na terenach Polski okupowanych przez władze III Rzeszy Niemieckiej, a tym bardziej przypadek represji ukrywania takich osób przez Polaków.

Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że ustawodawca pojęcia kombatanta i osoby represjonowanej określił w sposób precyzyjny i enumeratywny. Zdaniem WSA, przepis art. 4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ma charakter szczególny i z tego powodu nie podlega wykładni rozszerzającej, jako że zawiera on wyraźne ograniczenie zarówno czasowe, jak i podmiotowo-przedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. N..

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 ust. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371 ze zm.) przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż błędnie stwierdza ona, że:

- decyzja Prezesa IPN z dnia 24 marca 2011 r., nr 37/11 i decyzja Prezesa IPN z dnia 20 stycznia 2011 r. o nr 12/11 nie pozostają w rażącej i oczywistej sprzeczności z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach;

- decyzja Prezesa IPN z dnia 24 marca 2011 r., nr 37/11 i decyzja Prezesa IPN z dnia 20 stycznia 2011 r. o nr 12/11 nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;

- istnieje wiele możliwości interpretacyjnych treści art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach w kontekście oceny sytuacji, w jakiej znalazła się wnioskodawczyni w okresie okupacji hitlerowskiej.

2/ art. 145 § 1 pkt 1 ust. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo dokonania przez organ drugiej instancji błędnej oceny materiału dowodowego, przejawiającej się w uznaniu, że W. N. w okresie II wojny światowej nie była poddana przez władze okupanta hitlerowskiego działaniom w celu eksterminacji w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.

3/ § 40 i 41 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 14 sierpnia 2015 r. – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U.2015.1177) przez zaniechanie przeprowadzenia narady wstępnej składu orzekającego w niniejszej sprawie z udziałem wszystkich sędziów w niej orzekających oraz zaniechanie przez przewodniczącego składu orzekającego zapewnienia, aby wszyscy członkowie składu orzekającego zapoznali się z aktami sprawy przed posiedzeniem jawnym w dniu 21 września 2018 r.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego przez:

- jego błędną wykładnię i przyjęcie zawężającego rozumienia użytego w tym przepisie pojęcia eksterminacja, które to pojęcie winno być rozumiane jako "polityka zagłady, ludobójstwa, zbrodniczego niszczenia grup ludzkich z powodów rasowych, narodowościowych, religijnych";

- błędną wykładnię i przyjęcie, że pozostawienie dziecka żydowskiego przez jego rodziców i ukrycie go u polskiej rodziny nie może być traktowane, w warunkach okupacji hitlerowskiej Polski w latach 1939-45, jako "odebranie rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia" w rozumieniu tego artykułu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 40 i 41 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 14 sierpnia 2015 r. – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177).

Powołane przepisy zamieszczone są w wykonawczym akcie ustrojowym, o charakterze ustrojowym, mają jednak niewątpliwie aspekt proceduralny. Normują czynności procesowe poprzedzające rozprawę, określając obowiązki przewodniczącego składu orzekającego i członków składu orzekającego związane z przygotowaniem się do rozpoznania skargi.

Organizacja pracy składu orzekającego związana z realizacją tego obowiązku odbywa się w formie pracy gabinetowej i co do zasady nie podlega ocenie stron postępowania sądowoadministracyjnego. Takiej ocenie podlegają czynności procesowe podejmowane na posiedzeniach składu orzekającego, sformalizowane także w zakresie sposobu realizacji obowiązków procesowych (np. czynności przewodniczącego, o których mowa w art. 98 § 1 i 2 P.p.s.a., czy też czynności podejmowane w trakcie rozprawy, określone w art. 106 § 1 i 2 P.p.s.a.).

Niewątpliwe jest jednak, że narada składu orzekającego powinna zostać przeprowadzona, a członkowie składu orzekającego powinni zapoznać się z aktami sprawy. Co prawda niektóre obowiązki obciążają sędziego sprawozdawcę wyznaczonego w trybie § 23 Regulaminu (np. czynności wymienione w § 37 ust. 1 Regulaminu, sprawozdanie – art. 106 § 1 P.p.s.a., podanie ustnie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia – art. 139 § 3 P.p.s.a. (chyba, że motywy te podaje przewodniczący), sporządzenie uzasadnienia orzeczenia - § 55 ust. 1 Regulaminu), ale wyrok wydaje sąd w pełnym składzie (art. 137 § 1 P.p.s.a.). Tak samo sentencję wyroku oraz uzasadnienie wyroku podpisuje cały skład sądu (art. 137 § 4 i art. 143 P.p.s.a.).

Jest zatem oczywiste, że wszyscy członkowie składu orzekającego powinni znać okoliczności faktyczne i prawne sprawy, w której rozpoznaniu uczestniczą. Poznanie tych okoliczności następuje w ramach przygotowania się sędziego do rozprawy. Wygospodarowanie odpowiedniego czasu na przygotowanie się sędziego do rozprawy jest jednym z warunków prawidłowego przeprowadzenia postępowania – rzetelności procesu sądowego (patrz: Artur Mudrecki "Rzetelny proces podatkowy", LEX 2015, s. 39). Domniemywać należy, że skład orzekający, który przystąpił do tego etapu rozpoznawania sprawy, którym jest rozprawa, odbył wymaganą przepisem § 40 Regulaminu naradę, a sędziowie – członkowie składu orzekającego, zgodnie z dyspozycją § 41 pkt 1 Regulaminu, zapoznali się z aktami sprawy przed posiedzeniem.

Odmienna jest sytuacja, w której, tak jak w niniejszej sprawie, do zmiany składu orzekającego dochodzi już po wywołaniu rozprawy. Jest niewątpliwe, że sędzia, który po wywołaniu i przerwaniu rozprawy został wylosowany w miejsce sędziego wyłączonego od rozpoznania sprawy, nie brał udziału w "pierwotnej" naradzie składu orzekającego i nie zapoznał się z aktami sprawy przed posiedzeniem. Nie ma wówczas podstaw do formułowania tezy o domniemaniu omówionym wyżej. Obowiązkiem sądu, w takiej sytuacji, jest więc przeprowadzenie czynności gabinetowych i poinformowanie uczestniczących w postępowaniu osób o przeprowadzeniu czynności, o których mowa w § 40 i § 41, przed przeprowadzeniem rozprawy z udziałem wylosowanego sędziego.

Zrealizowanie tych obowiązków pozwala na przyjęcie, że strona uzyskała dostęp do sądu, w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w aspekcie przeprowadzenia postępowania w jej sprawie przez skład orzekający, który miał zagwarantowany wystarczający czas na przygotowanie się do rozprawy. Pojęcie prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, obejmuje m.in. prawo do ukształtowania procedury zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. Odczytanie treści wymogów określonych w § 40 i § 41 rozporządzenia, nie może zatem pomijać takiego przeprowadzenia przez skład orzekający wskazanych czynności poprzedzających rozprawę, aby sąd, w sposób transparentny, nienasuwajacy wątpliwości stron, demonstrował merytoryczne przygotowanie się do rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, mimo że doszło do zmiany składu orzekającego juz po wywołaniu sprawy, nie podjął próby wykazania, iż do narady przedsesyjnej z udziałem wylosowanego sędziego doszło. Nie wskazał również, ze sędzia ten zapoznał sie z aktami sprawy. Przebieg czynności procesowych mógł zatem wywołać u stron wrażenie chęci załatwienia sprawy zgodnie z regułą określoną w art. 7 P.p.s.a., bez uwzględnienia szczególnych uwarunkowań toczącego się postępowania. Takie procedowanie stanowiło naruszenie § 40 i § 41 rozporządzenia w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wywołujące konieczność ponowienia postępowania przed Sądem pierwszej instancji.

W konsekwencji, przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz pozostałych zarzutów procesowych mających w istocie aspekt materialnoprawny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.