II OSK 13/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-06-10	
Data wpływu	2023-01-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Masternak - Kubiak
Piotr Broda
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 122/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 122/22 w sprawie ze skargi U. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. K. i J. K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ) z [...] grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego, wyrokiem z 12 października 2022 r. o sygn. II SA/Gd 122/22, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli skarżący, zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. § 5 pkt 8 lit. c uchwały nr 539/XLIX/18 Sejmiku Wojewódzka Pomorskiego z dnia 24 września 2018 r. (Dz.U. Województwa Pomorskiego, poz. 3909; dalej jako "uchwała"), poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dokonanie przez skarżących zabudowy działek nr [...] i [...] w [...] w sposób wskazany

w zgłoszeniu budowy lub wykonania innych robót budowlanych, przedłożonym

w Starostwie Powiatowym w [...] [...] września 2021 r. objęty jest zakazem wynikającym w uchwały, gdy na etapie postępowania administracyjnego ani w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do zbadania wszystkich zawartych w uchwale okoliczności podlegającym wyjęciu spod zakazu zabudowy chronionego krajobrazu,

2. § 6 pkt 6 i pkt 7 uchwały poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obiekty budowlane objęte zgłoszeniem budowy dokonanym przez skarżących, nie podlegają wyjątkom przewidzianym w tym przepisie, gdy zachodzi rozbieżność

w oświadczeniach skarżących zawartych w zgłoszeniu budowy oraz na etapie postępowania administracyjnego, co winno skłonić do refleksji nad rzeczywistym przeznaczeniem obiektów objętych zgłoszeniem,

3. § 6 pkt 4 ppkt 1 uchwały poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie

od zweryfikowania przez Sąd czy działki nr [...] i [...] w [...], objęte przedmiotowym postępowaniem, nie znajdują się w obszarze zwartej zabudowy,

co implikowałoby wyjęcie ich spod zakazu wznoszenia na nich obiektów budowlanych, pod warunkami wynikającymi z naruszonego przepisu.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie powołanego wyroku

w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wprowadzone na mocy uchwały zakazy budowania nowych obiektów budowlanych na terenach nią objętych nie mają charakteru absolutnego. Odstępstwa w tym zakresie przewiduje § 6 uchwały, z których relewantne w kontekście przedmiotowej sprawy są wyjątki wyszczególnione w:

- § 6 pkt 4 ppkt 1, zgodnie z którym, zakazy, o których mowa w § 5 pkt 8 nie dotyczą obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem niezmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód, ustalonej w odniesieniu

do zabudowy na działkach sąsiednich,

- § 6 pkt 4 ppkt 6, zgodnie z którym, zakazy, o których mowa w § 5 pkt 8 nie dotyczą lokalizowania użytkowych obiektów małej architektury służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku,

- § 6 pkt 4 ppkt 7, zgodnie z którym zakazy, o których mowa w § 5 pkt 8 nie dotyczą lokalizowanych nad wodami publicznymi, ogólnodostępnych obiektów służących turystyce wodnej, w postaci urządzeń o charakterze technicznym oraz obiektów służących obsłudze przystani kajakowych o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 80 m2 (sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, magazyn na sprzęt ratunkowy i kajakowy, zmywalnie, aneks kuchenny).

Jak podano ani na etapie postępowania administracyjnego, ani przed Sądem

I instancji nie doszło do zbadania, czy obiekty, których zamiar wybudowania zgłosili skarżący, nie będą wpisywały się w obszar zwartej zabudowy miast i wsi.

Definicje legalne pojęć "zwartej zabudowy" oraz "obszaru zwartej zabudowy" zawiera ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

(t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 82; dalej jako "u.o.g."). Zgodnie z art. 4 pkt 29 u.o.g., przez pojęcie zwartej zabudowy rozumieć należy zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast obszar zwartej zabudowy to, stosownie do art. 4 pkt 30 u.o.g., obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Jak podkreślono, nie zachodzi konieczność zachowania odległości 100 m pomiędzy wszystkimi pięcioma budynkami w różnych konfiguracjach. Przepis art. 4 pkt 29 u.o.g. jasno stanowi, że odległość 100 m ma dotyczyć wyłącznie budynków sąsiadujących ze sobą, czyli położonych obok,

w pobliżu, w niedalekiej odległości, a nie po przeciwnej stronie czy po przekątnej (tak: wyrok WSA o sygn. II SA/Gd 392/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Co istotne, działki objęte postępowaniem położone są w skupisku działek. Okrążone są działkami o numerach [...], [...], [...], a w pośrednim sąsiedztwie znajdują się jeszcze inne działki. Sąd I instancji jednak nie zbadał, czy działki te są w jakiś sposób zabudowane, a jeśli tak, to jaki jest charakter tej zabudowy. Ma to tymczasem ważkie znaczenie w kontekście uzyskania przez skarżących ewentualnego prawa zabudowy swoich działek zgodnie ze zgłoszeniem.

Poza tym, zdaniem skarżących kasacyjnie, nie zwrócono uwagi na sprzeczność rysującą się w oświadczeniach skarżących co do przeznaczenia obiektów, którymi chcieliby zabudować swoją nieruchomość. W zgłoszeniu przedłożonym w Starostwie Powiatowym wskazali, że roboty budowlane mają obejmować wolnostojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej. Obiekty miały być przeznaczone do turystyki wodnej. Brak w przepisach jakichkolwiek wskazówek co do zakresu znaczeniowego pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej", tj. obiektu wyłączonego z zakazu zabudowy w strefie chronionej (brak choćby przykładowego katalogu obiektów, brak wskazania dopuszczalnych parametrów zabudowy, takich jak np. powierzchnia zabudowy), co stanowi utrudnienie

w dokonaniu jego precyzyjnej wykładni (tak: wyrok WSA o sygn. IV SA/Wa 2231/17, dostępny w CBOSA).

Następnie przywołano fragment odwołania skarżących od decyzji Starosty [...] z [...] października 2021 r., wskazując, że należało zbadać rzeczywisty charakter obiektów budowlanych. Sąd I instancji tymczasem bezrefleksyjnie, w ocenie skarżących kasacyjnie, powtórzył zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenia, że skarżącym chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 1225 ze zm.; dalej "rozporządzenie MI"). Zdaniem skarżących kasacyjnie ich oświadczenie pozwala na wysnucie wniosku, że zgłoszeniem objęty był nie obiekt budowlany, którego zakaz budowy zawarty jest w uchwale, lecz jest spod tego zakazu wyjęty i obejmuje wyjątek opisany w § 6 pkt 4 ppkt 7 uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji.

W świetle art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez ten Sąd przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc na naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty dotyczą niewłaściwego zastosowania przepisów uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 539/XLIX/18 z dnia 24 września 2018 r. w sprawie Przywidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2018 r., poz. 3909). Zgodnie z § 5 pkt 8 lit. c tej uchwały na obszarze wprowadzono m.in. zakazy budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości od rzek i jezior określonych w lit. a-g, o liniach rozgraniczeń wyznaczonych parami współrzędnych X,Y w odwzorowaniu PL-1992 określonych w załączniku nr 3, tj. 100m od linii brzegowej Jezior: [...], [...], [...], [...] i [...] na obszarach określonych

w załącznikach 1 i 3. Strefa 100m dotyczy terenu wokół całego zbiornika wodnego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 uchwały (arkusz mapy 19 z 42) działka, na której projektowane są obiekty budowlane w całości położona jest w pasie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych. I ten właśnie przepis był powodem wniesienia przez Starostę [...] sprzeciwu wobec wniosku skarżących kasacyjnie obejmującego zgłoszenie budowy dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej przeznaczonych do turystyki wodnej na działkach

nr [...] i [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Z akt sprawy wynika, że działki, na których planowane jest przez skarżących zamierzenie budowlane, w całości położone są w pasie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych wynikającym z ww. przepisu uchwały, te ustalenia faktyczne nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej. Dwa budynki objęte zgłoszeniem są to budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku i w związku z powyższym organy prawidłowo przeprowadziły subsumpcję tak ustalonego stanu faktycznego i wskazały na zakaz wynikający z § 5 pkt 8 lit. c tej uchwały. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący powyższego przepisu jest niezasadny, gdyż został sformułowany jako niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego a w jego opisie kwestionowane są ustalenia faktyczne co jest niedopuszczalne, gdyż takiego zarzutu nie postawiono a nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Pozostałe dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą natomiast przepisów obejmujących wyjątki od zakazów wynikających z § 5 pkt 8. Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący § 6 ust. 4 pkt 6 i 7 (taka jest jednostka redakcyjna tego przepisu) to zarzuty zostały źle sformułowane, gdyż Sąd I instancji kontrolując legalność decyzji będących przedmiotem postępowania nie stosował wyżej wymienionych przepisów a więc nie mogły one zostać naruszone poprzez niewłaściwe zastosowanie a poprzez brak zastosowania przewidzianych tym przepisem wyjątków, a ponadto tak jak w zarzucie pierwszym, ponownie ustalenia stanu faktycznego kwestionuje się poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego co jest niedopuszczalne.

Drugi z zarzutów dotyczy natomiast niezastosowania § 6 ust. 4 pkt 1 uchwały, który stanowi wyjątek polegający na niestosowaniu zakazu § 5 pkt 8 lit. c dla obszarów zwartej zabudowy. Przede wszystkim należy przytoczyć pełny tekst tegoż przepisu, ponieważ ta kwestia została podniesiona dopiero na etapie postępowania kasacyjnego. Organy administracyjne i Sąd I instancji nie odnosiły się do niej wprost, jedynie Wojewoda uznał, że wyjątki od zakazu określonego w § 5 pkt 8 lit. c mogą dotyczyć wyłącznie inwestycji, których realizacja nie stoi w sprzeczności z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez prawo formie na danym obszarze

i jednocześnie odstępstwa od zakazów nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powołany przepis brzmi następująco:

4. Zakazy, o których mowa w § 5 pkt 8 nie dotyczą:

1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem niezmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód, ustalonej w odniesieniu do zabudowy na działkach sąsiednich.

Postawiony zarzut w skardze kasacyjnej przytacza tylko część przepisu, który mówi nie tylko o obszarze zwartej zabudowy, ale również odsyła do innych przepisów prawa miejscowego. W zarzucie natomiast są same ogólniki i odesłanie do całkiem innych przepisów nie mających w niniejszej sprawie zastosowania. W odniesieniu również do tego zarzutu stawiane są zarzuty co do ustaleń stanu faktycznego. Wobec takiej formy konstrukcji skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już dwukrotnie we wcześniejszej części uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.