IV SAB/Wa 451/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-01-13	
Data wpływu	2015-11-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Alina Balicka /przewodniczący/
Anna Falkiewicz-Kluj
Anna Sękowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu
658	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 36 § 1, art. 35 § 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy 1. stwierdza, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Skarżąca S. sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła [...] sierpnia 2013 r. skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu w celu wykorzystania jako dojazd do składowiska odpadów w miejscowości [...] na terenie działek ewidencyjnych nr [...], położonych w miejscowości [...] w gminie [...].

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została zarejestrowana pod odrębną sygnaturą, sprawa niniejsza dotyczy skargi na bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpatrzeniu powyższego wniosku skarżącej.

W skardze podniesiono, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem złożonym przez skarżącego do organu w czerwcu 2012 r. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2012 r., mimo braku przeszkód we wcześniejszym dokonaniu czynności, organ zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w [...] o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.". Wobec braku stanowiska Zarządu Dróg Powiatowych w [...], organ postanowieniem z [...] listopada 2012 r. zawiesił postępowanie do czasu jego zajęcia, podczas gdy nie było to prawidłowe z uwagi na treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu wystąpienia o uzgodnienie oznacza, że zostało ono dokonane. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] uzgodnił projekt decyzji, a na skutek zażalenia skarżącej postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. uchylił je i uzgodnił projekt decyzji wskazując inne warunki realizacji inwestycji. W dniu [...] stycznia 2013 r. organ prowadzący postępowanie, tj. Wójt Gminy [...] wystąpił do Wójta Gminy [...] o uzgodnienie projektu decyzji. Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy [...] nie uzgodnił go w zakresie drogi wewnętrznej położonej na działce ew. nr [...] z obrębu [...]. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie, a Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] marca 2013 r. zawiesił postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do czasu rozstrzygnięcia ww. zażalenia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "SKO") uchyliło postanowienie z [...] stycznia 2013 r. i umorzyło postępowanie Wójta Gminy [...] stwierdzając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że wystąpienie o uzgodnienie było zbędne. Po wydaniu rozstrzygnięcia przez SKO, organ wadliwie nie podjął postępowania, oczekując na wynik postępowania sądowego zainicjowanego skargą organu na rozstrzygnięcie SKO (skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona).

W dalszej części skarżąca wskazała, że pismem z [...] czerwca 2013 r. skarżąca złożyła zażalenie do SKO na bezczynność organu, które nie zostało rozpatrzone do dnia wniesienia skargi.

W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia mu orzeczenia sądowego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że:

- po wpłynięciu wniosku do organu nastąpiło uzupełnienie przez skarżącą braków formalnych wniosku, po czym zawiadomieniem z [...] lipca 2012 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy;

- w dniu [...] sierpnia 2012 r. projekt decyzji został przesłany organom uzgadniającym w celu jego uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p.; zajęcie stanowiska przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] znacznie się przedłużyło, zaś po głębszym przeanalizowaniu sprawy wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wójta Gminy [...], który nie uzgodnił go w zakresie drogi wewnętrznej położonej na działce ew. nr [...] z obrębu [...]; postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] rozpatrujące zażalenie skarżącego na postanowienie Wójta Gminy [...] wpłynęło do organu dopiero [...] kwietnia 2013 r., co spowodowało przedłużenie postępowania; organ postanowieniem z [...] lipca 2013 r. podjął je, a pismami z [...] sierpnia 2013 r. poinformowano strony o jego zakończeniu;

- skarga jest bezzasadna w związku z rozpatrywaniem zażalenia skarżącej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na bezczynność organu.

Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 1), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i zasądził od organu na rzecz Skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. w [...] Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z [...] maja 2014 r. uchylił postanowienie z [...]grudnia 2013 r. uznając m. in., że:

- nie przedstawiono w nim zwięźle stanu sprawy, nie odniesiono się do zarzutów skargi w zakresie bezczynności organu oraz nie uzasadniono dlaczego uznano brak rażącego naruszenia prawa ze strony organu, co nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej postanowienia Sądu pierwszej instancji;

- w związku z równoległym wniesieniem skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ, Sąd powinien wyjaśnić, co rozumie przez bezczynność oraz ocenić, czy mamy z nią do czynienia w sprawie, w której przez ponad 16 miesięcy nie wydano rozstrzygnięcia i czy ma ona charakter rażącego naruszenia prawa;

- Sąd pierwszej instancji powinien wypowiedzieć się co do kwestii wynikającej z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.);

- w przypadku rozpoznawania merytorycznie złożonej skargi Sąd pierwszej instancji winien wydać wyrok (art. 132 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a nie postanowienie;

- sformułowanie sentencji orzeczenia w punkcie 1 i 2 jest wewnętrznie sprzeczne; w pierwszym punkcie Sąd umorzył postępowanie sądowe, a w drugim punkcie orzekł merytorycznie stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; tymczasem jeśli Sąd umarza postępowanie sądowoadministracyjne, to jednocześnie nie może orzekać merytorycznie; natomiast jeśli uznaje, że umorzenie postępowania dotyczy tylko jego pewnego zakresu, a w pozostałym zakresie należałoby skargę rozpoznać merytorycznie, to powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w sposobie sformułowania sentencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 września 2015 r. sygn. akt IV SAB/164/14 stwierdził, że rozpoznając wniosek strony skarżącej z [...] czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy Wójt Gminy [...] pozostawał w bezczynności (pkt. 1); stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt. 2); wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości [...] złotych (pkt. 3) oraz zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt. 4).

Sąd wskazał, że na podstawie art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie decyzji w terminie (patrz: wyrok o sygn. akt: II OSK 1031/12 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Z kolei przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć prowadzenie go nieefektywnie, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie – mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 1031/12 i II OSK 549/13, CBOSA). W ocenie Sądu pierwszej instancji rozpoznając wniosek skarżącej z [...] czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy Wójt Gminy [...] pozostawał w bezczynności. Bezczynność organu w wydaniu decyzji nastąpiła od [...] sierpnia 2012 r. i trwała do [...] listopada 2012 r. (bezczynność niecałe trzy miesiące), kiedy to organ zawiesił postępowanie. Organ następnie pozostawał w bezczynności od [...] stycznia 2013 r., gdy podjęto postępowanie do [...] marca 2013 r. (dwa miesiące bezczynności), gdy zostało ono zawieszone oraz od [...] lipca 2013 r., gdy podjęto postępowanie, do [...] października 2013 r., gdy wydano decyzję, z wyjątkiem okresu niezbędnego do zawiadomienia stron w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, otrzymania zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień z [...] sierpnia 2013 r. i upływu czasu niezbędnego na zapoznanie się z aktami sprawy (bezczynność około trzech tygodni). Podniesiono, że nie może być rozpatrywany w niniejszym postępowaniu zarzut przedłużania postępowania przez doręczanie pism osobom, które nie są stronami postępowania, jako że może być on rozpatrywany jedynie przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania.

Oceniając, czy bezczynności organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd wskazał iż mając na uwadze, że bezczynność trwała około 5 miesięcy oraz fakt, że strona nie podejmowała w toku postępowania działań w celu jej zwalczania, Sąd uznał że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała charakteru rażącego oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł uznając, że stanowi to adekwatną sankcję za ponad pięciomiesięczną bezczynność przy uwzględnieniu generalnych uwarunkowań ekonomicznych gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2015 r. sygn. akt II OSK 225/15 uchylił zaskarżony wyrok w zakresie pkt 2 oraz 3 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że Sąd pierwszej instancji stosując art. 149 § 1 p.p.s.a. nie dokonał wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa użytego w tym przepisie. Nie jest zatem możliwe ustalenie, jakimi kryteriami kierował się Sąd przyjmując, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika zatem, że Sąd pierwszej instancji stoi na stanowisku, że skoro organ ponad dwukrotnie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a strona postępowania nie skorzystała ze swojego prawa do zakwestionowania bezczynności w toku postępowania administracyjnego, to nie można postawić mu zarzutu rażącego naruszenia prawa. Tymczasem dla stwierdzenia, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy ustalonym ponad dwukrotnym przekroczeniu przez organ maksymalnego terminu rozpoznania sprawy, konieczne było nie tylko wskazanie przyjętego przez Sąd rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, lecz także szczegółowe przeanalizowanie w tym kontekście wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawania sprawy, w tym odniesienie się do charakteru rozpoznawanej sprawy administracyjnej, przyczyn zaistniałej bezczynności, realizowania przez organ jego obowiązków sygnalizacyjnych. Tylko wówczas można byłoby przyjąć, że wyjaśniane zostało w realiach niniejszej sprawy zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zakresie orzeczenia w przedmiocie rażącego naruszenia prawa. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie objętym punktem 2 zaskarżonego wyroku, tj. oceny, czy bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że wystarczającym i w istocie jedynym uzasadnieniem dla wymierzenia grzywny we wskazanej w wyroku wysokości 500 zł jest ustalony okres bezczynności i "generalne" uwarunkowania ekonomiczne gminy o charakterze wiejskim. Uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość. Tego rodzaju rozważań nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zindywidualizowanych motywów w zakresie wysokości grzywny, a ograniczenie się przez Sąd jedynie do stwierdzenia, że grzywna we wskazanej wysokości jest adekwatna do stanu stwierdzonej bezczynności organu, powoduje, że za uzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.",. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W rozpoznanej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA") z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK 225/15. We wskazanym wyroku NSA zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie, dokonując oceny bezczynności Wójta Gminy [...] z punktu widzenia jej zakwalifikowania jako przejawu rażącego naruszenia prawa oraz podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny wyjaśni przyjęty przez Sąd sposób wykładni art. 149 § 1 - 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie podstaw orzekania w przedmiocie rażącego naruszenia prawa i grzywny, a także szczegółowo uargumentuje sposób zastosowania tych przepisów w realiach niniejszej spraw.

Uwzględniając zatem brzmienie art. 190 p.p.s.a., w ślad za zaleceniami zawartymi w powołanym powyżej wyroku, Sąd dokonał oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Wójta Gminy [...] i stwierdził iż należy przypisać jej cechę rażącości.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny winien ocenić – w oparciu o akta sprawy – czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 k.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Zatem, bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie ocena przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] wszczętego wnioskiem spółki S. Sp. z o. o. została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 163/14.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest natomiast kwestia bezczynności. Przy czym ocena zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że rozpoznając wniosek spółki S. Sp. z o. o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu w celu wykorzystania jako dojazd do składowiska odpadów w miejscowości [...] na terenie działek ewidencyjnych nr [...], położonych w miejscowości [...] w gminie [...], Wójt Gminy [...] pozostawał w bezczynności, została zawarta w pkt 1 wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt IV SAB 164/14 a wyrok w tym zakresie nie został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rzeczą Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę było zatem ustalenie czy bezczynność Wójta Gminy [...] cechowała się rażącym naruszeniem prawa. Przy tym istotne były wskazówki zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK 225/15, gdzie Sąd wskazał, iż dla stwierdzenia, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy ustalonym ponad dwukrotnym przekroczeniu przez organ maksymalnego terminu rozpoznania sprawy, konieczne było nie tylko wskazanie przyjętego przez Sąd rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, lecz także szczegółowe przeanalizowanie w tym kontekście wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawania sprawy, w tym odniesienie się do charakteru rozpoznawanej sprawy administracyjnej, przyczyn zaistniałej bezczynności, realizowania przez organ jego obowiązków sygnalizacyjnych.

Dokonując we wskazanym zakresie oceny bezczynności Wójta Gminy [...], Sąd w pierwszym rzędzie wskazuje, iż w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Mając na uwadze, iż – jak przyjmuje się w orzecznictwie – uprawnienia sądów administracyjnych w zakresie rozpatrywania skarg na bezczynność służą nie tylko dyscyplinowaniu organów administracji, ale również przeciwdziałaniu opieszałości organów w prowadzeniu spraw administracyjnych, Sąd uznał że bezczynność Wójta Gminy [...] miała charakter rażący. Analiza bowiem zachowania organu, zdaniem Sądu wskazuje, że powodem pozostawania w bezczynności był zamiar jak największego opóźnienia w rozstrzygnięciu zawisłej przed organem sprawy.

Dokonując powyższej oceny, Sąd w szczególności uwzględnił okoliczność, że od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia wydania decyzji, tj. do dnia [...] października 2013 r. upłynęło ponad 16 miesięcy a podane w decyzji przyczyny wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy, nie wskazują aby powodem bezczynności były trudności w załatwieniu sprawy. O celowym opóźnieniu załatwienia sprawy świadczy również i to, że organ podejmował w sprawie czynności, co do których skuteczności i prawidłowości winien mieć uzasadnione wątpliwości. Sąd ma tu na uwadze przede wszystkim złożenie przez Wójta Gminy [...] skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], orzekające o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie drogi wewnętrznej inwestycji, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Skarga ta podlegała odrzuceniu, wobec braku możliwości dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie sądowoadministracyjnym. Zdaniem Sądu Wójt Gminy [...] jako organ administracji państwowej powinien posiadać wiedzę co do utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej. Stąd, podejmowanie inicjatywy w zakresie złożenia przez Wójta Gminy [...] skargi do WSA, pomimo oczywistego faktu braku po stronie organu administracji publicznej legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie, Sąd ocenia jako celowe przedłużanie załatwienia sprawy, które należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, ponieważ pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnymi wyrażonymi w art. 6 – 8 i art. 12 k.p.a. Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1832/15.

Dodatkowo Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, iż organ na bieżąco prowadził sprawę. Jakkolwiek bowiem nie można od organu oczekiwać, aby w zakresie każdej z rozpatrywanych spraw podejmował czynności codziennie, co uzasadnia przyjęcie że są dni, w których organ nie dokonuje żadnej czynności procesowej, to jednak w realiach rozpoznanej sprawy, zwlekanie z podjęciem zawieszonego postępowania po wydaniu przez Sąd postanowienia o odrzuceniu skargi, przez okres dwóch tygodni, uznać należy za dalece nieuzasadnione. Podkreślenia również wymaga, że w prowadzonym postępowaniu organ nie wywiązywał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a., i nie powiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Z powyższych przyczyn, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać należy, że Sąd stwierdzając przewlekłość postępowania organu administracji publicznej, która to przewlekłość postępowania wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. może ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej przez art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie taki wniosek został złożony przez skarżącą we wniesionej skardze.

Mając na uwadze rażący charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000,00 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny – zdaniem Sądu – odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do nieuzasadnionej żadnymi racjonalnymi przyczynami bezczynności. Jednocześnie, w ocenie Sądu brak było podstaw do określenia tej kwoty w maksymalnej wysokości, jak żąda skarżąca, ponieważ bezczynność – jak ustalono – trwała niewiele ponad pięć miesięcy, a nadto okoliczność sprawy wpływające na 16 miesięczny okres rozpatrywania wniosku, w dużej mierze uwzględnione zostały w wyroku stwierdzającym przewlekłe działanie organu, w którym również wymierzona została grzywna organowi. Mając na uwadze zatem fakt, iż na ocenę Sądu co do rażącego charakteru bezczynności Wójta Gminy [...] rzutowały również okoliczności sprawy uwzględnione przez Sąd w wyroku stwierdzającym przewlekłość w działaniu organu, nie byłoby zasadne uwzględnianie tych okoliczności przy wymierzaniu wysokości grzywny.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.