II SA/Kr 1420/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-15	
Data wpływu	2025-11-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Paweł Darmoń /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6166  Łowiectwo	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art 7 , at 77 par 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1995 nr 147 poz 713; art 45 ust 3  i 4; Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 145 par 1 [kt 1 lit a i c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 września 2025 r. nr SKO.Łow/4175/4/2025 w przedmiocie odłowu dzików wraz z ich uśmierceniem l. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Gminy B. kwotę 680,00 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 września 2025 r. nr SKO.Łow/4175/4/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze Krakowie, na podstawie art. 2, art. 45 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1995 Prawo łowieckie (Dz. U. 2025 r. poz. 539 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), utrzymało w mocy decyzję Starosty Wielickiego z dnia 1 sierpnia 2025 r. nr SR.6150.35.2025 o odłowie na terenie Gminy B. 30 sztuk dzików wraz z ich uśmierceniem.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 1 sierpnia 2025 r. nr SR.6150.35.2025 Starosta Wielicki orzekł:

I. o odłowie dzików wraz z ich uśmierceniem z gminnych obiektów użyteczności publicznej, tj. gminnych dróg publicznych i lokalnych w T. Gmina B. szczególnie ul. [...] ul. [...] ul. [...], oraz gminnych dróg publicznych i lokalnych w P. , Gmina B. wraz z poboczami tych dróg i przystankami przy tych drogach, w ilości 30 sztuk dzików.

II. wykonanie odłowu dzików wraz z ich uśmierceniem w ilości określonej w pkt I powierzył Gminie B. , która ustali podmiot (podmioty) odpowiedzialny(e) za wykonanie objętych niniejszą decyzją działań.

III. odłów dzików wraz z ich uśmierceniem zostanie dokonany w obrębie terenów wyłączonych na podstawie art. 26 ustawy Prawo łowieckie na terenie miejscowości T. i P. w Gminie B. , w związku ze szczególnym zagrożeniem w prawidłowym funkcjonowaniu gminnych obiektów użyteczności publicznej, tj. gminnych dróg publicznych i lokalnych w T. , Gmina B. , szczególnie ul. [...], ul. [...], ul. [...], oraz gminnych dróg publicznych i lokalnych w P. , Gmina B. wraz z poboczami tych dróg i przystankami przy tych drogach, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa na następujących zasadach:

1) działania w zakresie przedmiotowego odłowu dzików wraz z ich uśmierceniem, należy przeprowadzić w porozumieniu z właściwą jednostką Policji oraz Powiatowym Lekarzem Weterynarii w W..

2) podmiot (podmioty) realizujący(e) odłów dzików wraz z ich uśmierceniem, zobowiązany jest wykonywać te czynności w warunkach gwarantujących całkowite bezpieczeństwo osób trzecich.

3) odłów dzików powinien być prowadzony w pierwszej kolejności w miejscach stwierdzonej intensywnej negatywnej działalności zwierząt, na terenach wyłączonych z obwodów łowieckich, zgodnie z art. 26 ustawy Prawo łowieckie.

4) działania w zakresie przedmiotowego odłowu będą prowadzone po zawiadomieniu właściwego Koła Łowieckiego, które wydzierżawią terytorialnie dany obwód łowiecki, na terenie którego położone są miejscowości T. i P. y w Gminie B.

5) zobowiązuje się podmiot (podmioty) wykonujący(e) odłów dzików wraz z ich uśmierceniem, do przekazania środków finansowych ze sprzedaży tusz dzików uśmierconych przy użyciu broni palnej na rzecz Skarbu Państwa, który jest reprezentowany przez Wojewodę Małopolskiego - Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie, ul. [...], [...].

6) zobowiązuje się podmiot (podmioty) wykonujący(e) odłów dzików wraz z ich uśmierceniem, do przekazania do utylizacji uśmierconych dzików, którym podano środek farmakologiczny usypiający, środek farmakologiczny uśmiercający w zakresie prowadzonego odłowu dzików wraz z ich uśmierceniem uprawnionemu podmiotowi (podmiotom) posiadającym stosowne uprawnienia do utylizacji (odpadów) uśmierconych dzików (zakład przetwarzania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego w trybie art. 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1069/2009).

7) zobowiązuje się podmiot (podmioty) wykonujący(e) odłów dzików wraz z ich uśmierceniem, do pisemnego powiadamiania Starosty Wielickiego o realizacji przedmiotowej decyzji o odłowie dzików wraz z ich uśmierceniem wraz z przekazaniem stosownych dowodów potwierdzających wykonanie w/w czynności, w tym informacji o miejscu i dacie przedmiotowego odłowu dzików wraz z ich uśmierceniem oraz nazwie firmy, danych osoby (osób), która wykonała odłów dzików zgodnie z art. 45 ust. 4 w/w ustawy Prawo łowieckie, a także do przekazania uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających przekazanie środków finansowych ze sprzedaży tusz dzików uśmierconych bez podania im środków farmakologicznych usypiających/ uśmiercających w zakresie odłowu dzików wraz z ich uśmierceniem objętego nin. decyzją, dokumentów dotyczących utylizacji dzików, co do których zastosowano środki farmakologiczne do uśpienia i uśmiercenia, a także przedkładania czytelnej dokumentacji fotograficznej dla każdego uśmierconego dzika w zakresie wykonania nin. decyzji, w nieprzekraczalnym terminie - do 90 dni po każdym zakończonym miesiącu.

8) koszty wykonania niniejszej decyzji obciążą Powiat Wielicki w ramach środków przyznanej mu przez Wojewodę Małopolskiego dotacji celowej z budżetu państwa, zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, na wykonanie zadania z zakresu administracji rządowej, po uzyskaniu w/w dotacji.

9) odłów dzików wraz z ich uśmierceniem w łącznej ilości do 30 sztuk dzików w zakresie nin. decyzji, nastąpi w okresie do dnia 31 marca 2026 r.

10) dziki odłowione na w/w terenie powinny być uśmiercone w sposób humanitarny oraz zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi w tym zakresie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina B. zaskarżając ją w części, tj. w zakresie punktu II oraz punktu III podpunkt 8. Gmina zaznaczyła, że w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że nie jest możliwe zaskarżenie decyzji jedynie w ww. części, niniejsze odwołanie uznać należy za odwołanie od całości decyzji, jednakże z zastrzeżeniem ograniczeń dla organu odwoławczego wynikających z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja w zakresie punktu l i punktu III podpunkt 1-7 oraz 9-10 jest dla niej korzystna. Zaskarżonej decyzji Gmina B. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie, poprzez nałożenie na nią obowiązku wykonania decyzji o odłowie dzików wraz z ich uśmierceniem bytujących na terenie miejscowości T. i P. , w sytuacji gdy organem zobowiązanym do wykonania takiej decyzji winien być Starosta Wielicki. W związku z powyższym Gmina wniosła o zmianę decyzji w zaskarżonym zakresie, poprzez orzeczenie, że: "II. Wykonanie odstrzału redukcyjnego i odłowu dzików wraz z ich uśmierceniem w ilości określonej w pkt l powierza się Powiatowi Wielickiemu, który ustali podmioty odpowiedzialne za wykonanie objętych niniejszą decyzją działań" oraz w pkt III ppkt 8 "Koszty wykonania niniejszej decyzji obciążają Powiat Wielicki".

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 29 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Starosty Wielickiego z dnia 1 sierpnia 2025 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 30 maja 2025 r. do Starosty Wielickiego wpłynął wniosek Gminy B. o wydanie decyzji o odłowie wraz z uśmierceniem 30 szt. dzików na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie wraz z załącznikami. We wniosku wskazano na szczególne zagrożenie funkcjonowania gminnych obiektów użyteczności publicznej, tj. gminnych dróg publicznych i lokalnych w T. w Gminie B. , szczególnie ul. [...], ul. [...] ul. [...], oraz gminnych dróg publicznych i lokalnych w P. w Gminie B. wraz z poboczami tych dróg i przystankami przy tych drogach. Organ I instancji działając na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie do Polskiego Związku Łowieckiego Zarząd Okręgowy w K. przesłał pismem z dnia 2 lipca 2025 r., znak SR.6150.35.2025, celem uzgodnienia, projekt decyzji, na odłów dzików wraz z ich uśmierceniem. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 16 lipca 2025 r., znak L.dz. 838/2025 Starosta Wielicki uzyskał pozytywne stanowisko Związku w przedmiotowej kwestii. Stąd też Kolegium uznało, że decyzja została wydana w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, co wypełnia formalną przesłankę wydania decyzji w oparciu o art. 45 ust. 3 ustawy.

Z kolei odnośnie realizacji przesłanki materialnej, tj. ustalenia, czy zachodzi w stanie faktycznym sprawy szczególne zagrożenie w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, Kolegium podzieliło i przyjęło za własne wnioski organu I instancji, zgodnie z którymi w sprawie wykazano, iż istnieje szczególne zagrożenie w prawidłowym funkcjonowaniu gminnych obiektów użyteczności publicznej znajdujących się w T. w Gminie B. oraz w P. w Gminie B. . Kolegium powołało się przy tym na treść wniosku z dnia 30 maja 2025 r., w którym Wójt Gminy B. oświadczył, że populacja dzików znacznie się powiększyła i niepokoi mieszkańców w/w miejscowości, dziki widziane są w tych miejscowościach o różnych porach, stwarzają zagrożenie dla dzieci wracających ze szkoły oraz mieszkańców wracających z pracy. Dodatkowo, Wójt Gminy B. podał, że grupy dorosłych osobników przemieszczają się drogami publicznymi oraz lokalnymi zakłócając ruch pojazdów oraz bezpieczne poruszanie się mieszkańców, a w miejscowości P. dziki podobnie powodują strach oraz uniemożliwiają bezpieczne korzystanie z dróg, przystanków i chodników, mieszkańcy tym samym są pozbawieni możliwości swobodnego korzystania z dróg na terenie Gminy B. Zdaniem Kolegium, nie ma wątpliwości, że wskazane lokalizacje stanowią obiekty użyteczności publicznej, o których mowa w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe okoliczności są w ocenie Kolegium wystarczające dla uznania, że materialna przesłanka wydania decyzji w oparciu o art. 45 ust. 3 ustawy została w sprawie zrealizowana. Organ II instancji stwierdził zatem, że co do zasady prawidłowo organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie należy wydać decyzję zezwalającą na odłów wraz z uśmierceniem dzików.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 45 ust. 3 ustawy nie zawiera żadnych dodatkowych wymogów, jakie decyzja wydawana w oparciu o ten przepis miałaby spełnić czy obejmować. Uznać zatem należy, że poza kwestiami wynikającymi wprost z obowiązujących przepisów prawa, brak jest podstaw do umieszczania w decyzji dodatkowych elementów czy wymogów obciążających adresata. Zakres orzekania w sprawie prowadzonej w oparciu o art. 45 ust. 3 ustawy wyznacza w tej sytuacji treść wniosku inicjującego postępowanie. Dodatkowo ewentualne wymogi szczególne mogą w ocenie Kolegium wynikać ze stanowiska Polskiego Związku Łowieckiego, w porozumieniu z którym wydaje się decyzję. Porozumienie, o którym mowa, stanowi - jak wskazuje się w orzecznictwie - najwyższą formę współdziałania organów, co oznacza, że treść decyzji musi zostać w całości zaakceptowana przez Związek.

Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie zadań objętych decyzją będzie Gmina B. Przyjmując takie ustalenie Kolegium miało na uwadze, że to wnioskodawca - dysponując odpowiednią wiedzą i znajomością terenu oraz okoliczności wskazywanych przez mieszkańców - będzie miał najpełniejsze możliwości skutecznego wykonania decyzji zgodnie z prawem i zasadami bezpieczeństwa. Również Gminie powierzono wskazanie podmiotu, który fizycznie będzie wykonywał niniejszą decyzję, mając na uwadze, że w związku z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności realizacja zadań objętych decyzją już się rozpoczęła.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że Gmina B. jako właściciel gminnych obiektów użyteczności publicznej jest zobowiązana zapewnić ich prawidłowe funkcjonowanie, w tym zapewnić bezpieczeństwo od negatywnego wpływu na obiekty - dzików. Gmina B. ma obowiązek utrzymać nie tylko czystość, ale również porządek na terenie swojej gminy, a tym bardziej porządek - rozumiany również jako prawidłowe funkcjonowanie swojego obiektu wolnego od zagrożenia ze strony dzików na terenie gminnego obiektu użyteczności publicznej. Utrzymanie (czystości i) porządku w gminach na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Dodatkowo zgodnie z zapisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, posiadająca osobowość prawną wykonuje zadania publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Na podstawie zapisów art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 14 w/w ustawy o samorządzie gminnym zadaniami własnymi są również zadania obejmujące sprawy ochrony środowiska i przyrody, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli.

Jeśli natomiast chodzi o kwestię odpowiedzialności finansowej za wykonanie decyzji, Kolegium wskazało, że w świetle orzecznictwa dominujący jest pogląd, że działania oparciu o art. 45 ust. 3 ustawy stanowią zadanie z zakresu administracji rządowej. Uzasadniając powyższe organ II instancji zauważył, że Prawo łowieckie jako organ właściwy w zakresie wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny wskazuje starostę, czyli organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 45 ust. 3). W związku z treścią art. 7 ww. ustawy tego rodzaju kompetencję należy uznać za zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej organowi jednostki samorządu terytorialnego. Z art. 6 i art. 7 Prawa łowieckiego niewątpliwie bowiem wynika, że administracja w zakresie łowiectwa stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, którą sprawuje samorząd województwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego, w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny. Z powołanego przepisu nie można więc, zdaniem Kolegium, wyprowadzić wniosku, że w zakresie w nim wskazanym ustawodawca odstąpił od zasady wnikającej z art. 7 Prawa łowieckiego. Przyznanie staroście kompetencji do wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny świadczy wyłącznie o tym, że w tym zakresie wykonywanie administracji z zakresu łowiectwa, jako zadania z zakresu administracji rządowej, powierzono innemu podmiotowi niż samorząd województwa, co jest zgodne z art. 7 tej ustawy. Według Kolegium, potwierdza to treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, który wśród zadań własnych powiatu nie wymienia działań związanych z łowiectwem, w tym z odłowem, odłowem wraz z uśmierceniem lub odstrzałem redukcyjnym zwierzyny. Jednocześnie art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat. Dla tej oceny bez znaczenia jest, że w art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego ustawodawca nie wskazał wprost, że mamy do czynienia z zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, skoro w art. 7 tej ustawy wprost wskazuje się, że administrację w zakresie łowiectwa sprawuje się jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Wynika to z tego, że model organizacyjnoprawny gospodarki łowieckiej w Polsce zbudowany jest na takich zasadach, jak: własność zwierzyny będącej własnością Skarbu Państwa (patrz: art. 2 Prawa łowieckiego). Dlatego Kolegium zaakceptowało pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym wykonywanie przez starostę kompetencji określonych w art. 45 ust. 3 ustawy powinno być finansowane z dotacji z budżetu państwa (art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego).

Kolegium nie podzieliło przy tym poglądu, na którym opiera się koncepcja o zaliczeniu odstrzału/odłowu zwierzyny do zadań własnych gminy. Zgodnie z tym poglądem odłów/odstrzał nie stanowi zadania z zakresu łowiectwa, a utrzymania porządku i bezpieczeństwa ludności, a to z kolei stanowi zadanie własne gmin. W ocenie Kolegium, taka interpretacja jest sprzeczna z wykładnią systemową, kwestie odstrzału redukcyjnego i odłowu zwierzyny umieszczone bowiem zostały nie bez przyczyny w ustawie Prawo łowieckie, a nie w innym akcie prawnym. Pogląd ten abstrahuje także od treści art. 7 ustawy, z którego wprost wynika, że zadania określone w tej ustawie stanowią zadania z zakresu administracji rządowej.

Mając na uwadze powyższe Kolegium przyjęło, że jakkolwiek kompetencja do decydowania o konieczności wykonania odłowu/odstrzału redukcyjnego zwierzyny powierzona została w ustawie jednostce samorządu terytorialnego, to jednak stanowi ona zadanie zlecone, które powinno być finansowane z dotacji z budżetu Państwa, wypłacanej w oparciu o art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym jednostką, która powinna finansować to zadanie w ramach dotacji z budżetu Państwa jest w niniejszej sprawie Powiat Wielicki, ponieważ to jego organy są rzeczowo i miejscowo właściwe do rozstrzygania o potrzebie odstrzału redukcyjnego.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że zarzuty podnoszone w odwołaniu nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego, a jej uzasadnienie odpowiada prawu i znajduje odbicie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zgodziła się Gmina B. i pismem z dnia 17 października 2025 r. wniosła na nią skargę, zaskarżając decyzję w całości i domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1082), poprzez nałożenie na Gminę B. obowiązku wykonania decyzji o odstrzale redukcyjnym i odłowie dzików wraz z ich uśmierceniem, w sytuacji gdy podmiotem zobowiązanym do wykonania takiej decyzji winien być Powiat Wielicki;

2) niewykonalność w dniu jej wydania, mającą charakter trwały, polegającą na uzależnieniu sfinansowania wykonania decyzji przez Powiat Wielicki od otrzymania na ten cel środków przyznanych przez Wojewodę Małopolskiego w ramach dotacji celowej z budżetu państwa, w sytuacji gdy:

a) Wojewoda Małopolski nie był stroną toczącego się postępowania a zatem organy administracyjne nie mogły nakładać na niego żadnych obowiązków,

b) Wojewoda Małopolski w przeszłości jednoznacznie odmówił przekazania Powiatowi Wielickiemu środków na wykonywanie zadań wynikających z art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, wskazując że w jego ocenie zadanie to stanowi zadanie własne Starosty

co powodowało, że Gmina B. po wykonaniu decyzji pozbawiona zostałaby prawnej możliwości odzyskania środków przeznaczonych na odstrzał i odłów redukcyjny dzików.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina podniosła, że żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie nakłada na gminy obowiązku realizacji tego typu decyzji. Równocześnie orzecznictwo sądów administracyjnych przesądza, że organem, który wykonuje decyzje wydane na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie jest starosta a ich finansowanie winno nastąpić ze środków dotacji ze Skarbu Państwa przekazanych do budżetu właściwego powiatu. Strona skarżąca zauważyła, że wprawdzie nieco odmienne stanowisko prezentuje Minister Klimatu i Środowiska, który w piśmie z dnia 12 sierpnia 2022r., znak DLŁ-WKO.053.14.2022.AP wskazał, że zadania wynikające z art. 45 ust. 3 i 4 ustawy Prawo łowieckie należą do zadań własnych powiatów i nie mogą być finansowane z dotacji z budżetu Skarbu Państwa, jednak stanowisko to również potwierdza, według Gminy, że finansowanie tego typu zadań nie może następować z budżetu gminy.

Strona skarżąca stwierdziła zatem, że niezależnie od tego, który z ww. poglądów jest prawidłowy, to z żadnego z nich nie wynika, że obowiązki wynikające z art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie wykonywać ma gmina (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Tym samym organy administracyjne niezgodnie z prawem nałożyły na skarżącą Gminę obowiązek wykonania decyzji w sytuacji, gdy to Starosta Wielicki winien był wykonywać taką decyzję, ze środków budżetu Powiatu Wielickiego, ewentualnie pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca uważa, że zaskarżona decyzja jest w sposób trwały niewykonalna, w zakresie rozstrzygnięcia o sposobie poniesienia kosztów jej wykonania. W pkt III ppkt 8 decyzji Starosty Wielickiego znajduje się wprawdzie zapis, zgodnie z którym "Koszty wykonania niniejszej decyzji obciążają Powiat Wielicki", który skarżąca Gmina uznaje za prawidłowy (choć niewystarczający, bo zgodnie z wcześniejszym wywodem stoi na stanowisku, że Powiat Wielicki powinien obciążać również obowiązek wykonania decyzji). Dalsze zapisy tego podpunktu są już jednak wadliwe, albowiem wynika z nich, że finansowanie to nastąpi dopiero po uzyskaniu dotacji celowej z budżetu państwa, przyznanej przez Wojewodę Małopolskiego. Zapis taki powoduje, że w razie nie otrzymanie dotacji od Wojewody Małopolskiego, Powiat Wielicki nie będzie w ogóle zobowiązany do pokrycia kosztów wykonania decyzji.

Zdaniem strony skarżącej, oznacza to, że możliwość otrzymania zwrotu kosztów wykonania przez nią decyzji uzależniona jest od działania podmiotu trzeciego - Wojewody Małopolskiego, który nie był w ogóle stroną postępowania administracyjnego. Tym samym Gmina B. nie dysponuje jakimkolwiek środkiem prawnym umożliwiającym jej przymuszenie Wojewody Małopolskiego do przekazania dotacji celowej Powiatowi Wielickiemu, co z kolei, w razie braku dobrowolnego przekazania dotacji przez Wojewodę Małopolskiego, uniemożliwi wyegzekwowanie kosztów wykonania decyzji od Powiatu Wielickiego.

Strona skarżąca zaznaczyła, że w przeszłości Wojewoda Małopolski odmawiał przekazania Powiatowi Wielickiemu dotacji na wykonywanie odłowów i odstrzałów redukcyjnych zarządzanych na postawie art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, uznając że zadanie to stanowi zadanie własne powiatu. Strona skarżąca uważa zatem, że pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji spowoduje, że nałożony na nią będzie obowiązek nie wynikający z żadnego przepisu prawa, kosztów realizacji którego Gmina nie będzie w stanie odzyskać.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Wymaga podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie (zgodne wnioski strony skarżącej i organu).

Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U.2025.539 t.j.):

"3. W przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta, w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie, odłowie wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny".

Przyjęta przez ustawodawcę w art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego regulacja prawna, dotycząca wydawania decyzji o odłowie, odłowie wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny, budzi istotne kontrowersje nie tylko praktyczne ale i teoretyczne, co znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie i doktrynie prawa. Wspominał o tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniach wyroków z dnia 17 grudnia 2024r. sygn. akt II SA/Kr 1430/24 i 14 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 862/25, a poglądy w nich wyrażone skład orzekający sądu rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.

Wskazany przepis nie określa, jaka powinna być treść decyzji wydanej na jego podstawie i jaki zakres regulacji. Co do zasady decyzja administracyjna powinna zawierać rozstrzygnięcie, czyli rozstrzygać sprawę administracyjną co do jej istoty i w sposób skonkretyzowany określać stosowne prawa, czy obowiązki.

Z istoty decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust 3 prawa łowieckiego o odłowie, odłowie wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny wynika, że jej obligatoryjnym rozstrzygnięciem powinno być wskazanie podmiotu (podmiotów), które mają odłowu, odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzału redukcyjnego zwierzyny dokonać. Tylko w takim wypadku decyzja wydawana w powyższym trybie jest kompletna i wykonalna. Ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie objętych decyzją działań pozwala na kontrolę sposobu i skuteczności jej wykonania.

Następnie należy stwierdzić, że w orzecznictwie (Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2020 r., sygnatura akt II OW 90/20; Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2018 r., sygnatura akt II OW 113/18) prezentowane są poglądy, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że w myśl art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego organem właściwym w zakresie wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny jest starosta, czyli organ jednostki samorządu terytorialnego. W związku z treścią art. 7 ww. ustawy tego rodzaju kompetencję należy uznać za zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej organowi jednostki samorządu terytorialnego. Z art. 6 i art. 7 prawa łowieckiego niewątpliwie wynika, że administracja w zakresie łowiectwa stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, którą sprawuje samorząd województwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z treści art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego nie można natomiast wyprowadzić wniosku, że w zakresie w nim wskazanym ustawodawca odstąpił od zasady wnikającej z art. 6 prawa łowieckiego. Dlatego przyznanie staroście kompetencji do wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny świadczy wyłącznie o tym, że w tym zakresie wykonywanie administracji z zakresu łowiectwa, jako zadania z zakresu administracji rządowej, powierzono innemu podmiotowi niż samorząd województwa, co jest zgodne z art. 7 tej ustawy. Potwierdza to treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920), który wśród zadań własnych powiatu nie wymienia działań związanych z łowiectwem, w tym z odłowem, odłowem wraz z uśmierceniem lub odstrzałem redukcyjnym zwierzyny. Jednocześnie art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat.

W tym stanie rzeczy, skoro obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia decyzji wydawanej na podstawie art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego jest wskazanie podmiotu (podmiotów), które mają odłowu, odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzału redukcyjnego zwierzyny dokonać, to wydając decyzję na podstawie tego przepisu, w związku ze szczególnym zagrożeniem funkcjonowania gminnych obiektów użyteczności publicznej – organ winien jednocześnie wskazać konkretny podmiot (podmioty), które tego odłowu wraz z uśmierceniem mają dokonać. Rozstrzygnięcie, że wykonanie odłowu dzików wraz z ich uśmierceniem powierza się gminie, która dopiero ustali podmiot (podmioty) odpowiedzialne za wykonanie objętych decyzją działań jest rozstrzygnięciem wadliwym, ponieważ ceduje obowiązek starosty na gminę, która w myśl cytowanych wyżej przepisów nie jest podmiotem właściwym do decydowania w przedmiocie odłowu dzików wraz z ich uśmierceniem. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych aby przyjąć, że gmina może zlecać odławianie wraz z uśmierceniem zwierząt na podstawie ww. przepisu, ponieważ są to zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast skoro wydanie decyzji w przedmiocie odstrzału redukcyjnego, czy odłowu zwierząt należy do właściwości starosty, to ten organ w decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego winien wskazać konkretny podmiot (podmioty), które tego odstrzału redukcyjnego i odłowu mają dokonać. Taką wykładnię przepisu ustawy przyjmie organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę, jako organ merytoryczny. Jednocześnie wskazać należy, że stosownie do art. 45 ust. 4 ustawy prawo łowieckie ustawodawca wprowadza zasadę, iż odstrzały redukcyjne i zastępcze zwierzyny mogą przeprowadzać wyłącznie osoby uprawnione do wykonywania polowania w rozumieniu przepisów ustawy oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie uprawnień do wykonywania polowania z 28.12.2009 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 3, poz. 19).

Co się natomiast tyczy kwestii związanej z ponoszeniem kosztów odstrzału redukcyjnego i odłowu zwierząt realizowanego w wykonaniu decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego, to w myśl poglądów wyrażonych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2020 r., sygnatura akt II OW 90/20 należy zaakceptować pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym wykonywanie przez starostę kompetencji określonych w art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego powinno być finansowane z dotacji z budżetu państwa (art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) - por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., II GSK 2198/14. Tak więc co do zasady, pogląd wskazujący, że powiat ma ponieść koszty faktycznego wykonania decyzji o odłowie wraz z uśmierceniem jest zatem wadliwy.

Niemniej jednak, jak już wskazano powyżej, decyzja to akt administracyjny, który rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty i w związku z tym winna ona w rozstrzygnięciu w sposób skonkretyzowany określać stosowne prawa, czy obowiązki. W przypadku obciążenia określonego podmiotu kosztami, powinna wskazywać również konkretną kwotę obciążenia. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie ponoszenia kosztów nie może być rozstrzygnięciem abstrakcyjnym, postulatem, zaleceniem, czy poglądem prawnym. Podkreślić trzeba, że w przypadku kosztów wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego, w chwili wydawania tej decyzji, wielkość tych kosztów nie jest możliwa do określenia. Uwzględniając zatem, że przepisy nie określają jaka winna być treść decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu i jaki winien być szczegółowy zakres jej rozstrzygnięcia oraz to, że przedmiotem jaki reguluje art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego jest zgoda na wykonanie odłowu, odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzału redukcyjnego zwierzyny, a nie to, kto ponosi koszty wynikające z wykonania tej decyzji, wyrazić należy pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego nie powinna w ogóle zawierać rozstrzygnięcia co do tego, kto ponosi koszty związane z jej wykonaniem. Kwestia ponoszenia kosztów wynika z wykładni innych przepisów i pozostaje poza zakresem rozstrzygnięcia, jakie może być wydane na podstawie art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego. Taki też pogląd pośrednio wynika ze sprawy, której dotyczyło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2020 r., sygnatura akt II OW 90/20. Ten pogląd prawny weźmie również pod uwagę organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę.

Następnie (nie negując potrzeby pilnego rozwiązania istniejącego problemu) podkreślić należy, że przesłanką zastosowania art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego jest wystąpienie szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej. W decyzji wskazano, że miejsca użyteczności publicznej to gminne obiekty użyteczności publicznej, tj. gminne drogi publiczne i lokalne w T. Gmina B. szczególnie ul. [...] ul.. , ul. [...] oraz gminne drogi publiczne i lokalne w P. Gmina B. wraz z poboczami tych dróg i przystankami przy tych drogach. Do pisma – wniosku Gminy B. z dnia 30 maja 2025 r (z ogólnikowym zawiadomieniem o zagrożeniu) nie dołączono jednak jakiegokolwiek materiału dowodowego. W piśmie mowa jedynie "o informacjach jakie docierają do urzędu", oraz "że powiększona populacja dzików niepokoi mieszkańców", "zakłócając ruch pojazdów oraz bezpieczne poruszanie się mieszkańców", co stwarza zagrożenie bezpieczeństwa. Natomiast z pisma Polskiego Związku Łowieckiego w K. z dnia 16 lipca 2025r wynika jedynie, że "skala zdarzeń z udziałem zwierzyny spełnia przesłankę określoną w art. 45 ust 3". Przesłanka zastosowania normy z art. 45 ust 3 prawa łowieckiego nie mówi o jakimkolwiek zagrożeniu, ale o "szczególnym zagrożeniu", które musi być w sprawie wykazane. Pojęcie "szczególnego zagrożenia" należy odróżnić od zagrożenia typowego, charakteryzującego się względną regularnością występowania niekorzystnych zdarzeń, o typowej skali i natężeniu. Ocena, czy dane zagrożenie ma charakter szczególny, czy też jest pozbawiona takiego charakteru, powinna być bowiem dokonywana z uwzględnieniem specyfiki danego obiektu. (II SA/Gl 640/25, LEX nr 3942397, wyrok z dnia 23 października 2025 r. ) Kwestia szczególnego zagrożenia musi być wykazana wszelkimi środkami dowodowymi. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691 t.j. z dnia 2025.12.03) - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na gruncie niniejszej sprawy organ w toku postępowania powinien przede wszystkim dokonać ustaleń, dotyczących tego, czy na terenie gminnych obiektów użyteczności publicznej ma miejsce zagrożenie prawidłowego funkcjonowania tych obiektów przez zwierzynę. Jednocześnie zważyć trzeba, że decyzja ma na celu "redukcję", a nie likwidację stada, to znaczy ograniczenie liczebności populacji, co nie oznacza jednak likwidacji takiej populacji. Brak w decyzji odniesienia się do tych kwestii, danych dotyczących występującej populacji oraz jakiegokolwiek zebranego materiału dowodowego, poza pismem samej wnioskującej. W tym względzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne, bowiem nie zachowano koniecznych wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Na podsumowanie stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób adekwatny do potrzeb sprawy nie zgromadziło wystarczających danych i środków dowodowych (art. 136 k.p.a.), który pozwalałyby na ocenę czy wydanie decyzji w przedmiocie odłowu wraz z uśmierceniem na zasadzie art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego było prawidłowe. Ponadto organ nie dokonał prawidłowej wykładni art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji ustali czy faktycznie ma miejsce zagrożenie prawidłowego funkcjonowania obiektów użyteczności publicznej przez zwierzynę, wskazując, w jaki ewentualnie sposób dochodzi do zagrożenia w ich prawidłowym funkcjonowaniu. W przypadku poczynienia ustaleń, że zagrożenie to istnieje, oceni prawidłowość wydanej decyzji o odłowie wraz z uśmierceniem z jednoczesnym uwzględnieniem, że odłów lub odstrzał ma charakter redukcyjny, to znaczy ma zmierzać do ograniczenia liczebności populacji, co nie oznacza jednak likwidacji takiej populacji. Ponadto organ uwzględni poglądy prawne przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawach jakie zakończyły się wydaniem wyroków do sygn. akt : II SA/Kr 862/25 (wyrok z dnia 14 listopada 2025 r), II SA/Kr 968/25 (wyrok z dnia 16 października 2025 r), II SA/Kr 1430/24 (wyrok z dnia 17 grudnia 2024 r).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II)