Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi M. M, na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 września 2021 r. I. stwierdza, że Burmistrz Gminy Trzebnica dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 2 września 2021 r. w zakresie pkt 2, 5 i 6 oraz że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Burmistrza Gminy Trzebnica do załatwienia wniosku w zakresie pkt 2, 5 i 6 w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Burmistrza Gminy Trzebnica na rzecz M. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.

M. M. (dalej: wnioskodawca, autor wniosku, skarżący) - wnioskiem

z 2 września 2021 r. - wystąpił do Burmistrza Gminy Trzebnica (dalej: Burmistrz, organ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zorganizowania, przebiegu

i rozliczenia uroczystości otwarcia H. w T.

1. Ile osób z ramienia Gminy zostało zaangażowanych do organizacji uroczystości otwarcia H.?

2. Proszę o udostępnienie dokumentów (zapytań ofertowych, ofert, umów itp.) zawartych z podmiotami zewnętrznymi obsługującymi tą uroczystość od strony artystycznej (konferansjerzy, orkiestra, inni artyści, Visual Sensation itp.).

3. Kto był głównym organizatorem imprezy? UM w Trzebnicy, GCKiS, G., czy inny podmiot ? Proszę wskazać jaki?

4. Jaki był podział organizacji względem podmiotów - na wykonanie czynności, usług, zakupów związanych z organizacją uroczystości otwarcia H.?

5. Który podmiot pokrywał koszty organizacji imprezy i w jakim zakresie oraz jaki był podział kosztów i w jakim zakresie?

6. Jaki był ogólny koszt zorganizowania uroczystości otwarcia H.? Proszę o udostępnienie wszelkich umów, zleceń, faktur lub innych dokumentów finansowych wraz z kosztami związanymi z udekorowaniem, kwiatami, zaproszeniami itp. Odpowiadając na wniosek, organ poinformował jn.

1. Zaangażowanych do organizacji uroczystości otwarcia H. było 12 pracowników Urzędu Miejskiego.

2. Organ nie jest dysponentem żądanej informacji.

3. Nie było wskazanego głównego organizatora uroczystości otwarcia H.

4. Nie istniał formalny podział organizacji względem podmiotów.

5. Organ poniósł koszty związane z promocją wydarzenia. W pozostałym zakresie organ nie jest dysponentem żądanej informacji.

6. Organ nie jest dysponentem żądanej informacji. W skardze na bezczynność skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej, przez jego błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przez jego błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym, tj. nieprecyzyjnym i niepełnym, zrealizowaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tak stawiając zarzuty, skarżący wnioskował o:

1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w punktach 2, 5 i 6 w zakresie opisania przyczyn związanych z tym, że "Organ nie jest dysponentem żądanej informacji" oraz w zakresie punktu 4 z uwagi na niepełną i nieprecyzyjną odpowiedź; 2. zasądzenie kosztów;

3. stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa;

4. wymierzenie organowi kary grzywny. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko. Podniósł, że udzielona mu przez organ informacja była lakoniczna, nieprecyzyjna oraz niejednoznaczna (niejasna co do przesłanek zajętego stanowiska). Stwierdził, że informacja organu winna zawierać dane umożliwiające stwierdzenie rzetelności udzielonej stronie odpowiedzi, w tym wskazanie, dlaczego organ nie posiada lub nie dysponuje żądanymi informacjami.

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność organu w sprawie wniosku skarżącego

o udostępnienie informacji publicznej jest w znacznej części uzasadniona.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2023 r., poz. 1705 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczą bezczynności organu. Stąd aktualny jest wypowiadany w orzecznictwie sądowym pogląd, że warunkiem wykluczenia zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, aby stosowne działanie podmiotu zobowiązanego podjęte było - w wymaganych przepisami tej ustawy - terminie

i formie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /dalej: WSA/

w Warszawie z 26 lipca 2022 r., II SAB/Wa 51/22; dostępne: CBOSA).

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie żądań sformułowanych w punkcie 2, 5 i 6 oraz 4 tego wniosku.

Formułując zarzut bezczynności skarżący podnosi, że w odpowiedzi na jego wniosek organ udostępnił jedynie część z żądanych informacji publicznych, tj. zrealizował żądania wniosku z punktu 1 i 3. W odniesieniu do pozostałych żądań wniosku (sformułowanych w punktach 2, 5 i 6 oraz 4), organ ogólnikowo jedynie wskazał, że nie jest dysponentem żądanej informacji bądź nie udzielił odpowiedzi na zadane pytanie. Zdaniem skarżącego, odpowiedź, jakiej organ udzielił w odniesieniu do żądań zawartych we wniosku pod numerem 2, 4, 5 i 6 nie może zostać uznana za wystarczającą, a tym samym, za chroniącą organ przed zarzutem bezczynności co do odpowiedzi na objęte sporem żądania wniosku.

Odpierając ten zarzut organ podnosi w odpowiedzi na skargę, że udzieloną skarżącemu odpowiedź w zakresie żądań określonych w puncie 2, 5 i 6 wniosku,

a mianowicie, że organ nie jest dysponentem żądanych informacji, należy rozumieć jako informację o nieposiadaniu przez organ żądanej informacji.

W zaistniałym sporze Sąd przyznał w znacznej części rację skarżącemu,

a zatem uznał, że odpowiedź, jakiej organ udzielił skarżącemu odnośnie zgłoszonych przez niego żądań w punkcie 2, 5 i 6 wniosku nie może zostać uznana za należyte wywiązanie się przez adresata wniosku z obowiązku udzielenie odpowiedzi na wniosek co do wymienionych żądań.

Oczywiście rację ma organ podnosząc, że w myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko podmioty, które są w posiadaniu żądanej informacji.

Przepis ten nie zwalnia jednak organu od dbałości o pewne wymogi informacyjne, jakich organ powinien dochować informując pisemnie występującego

z wnioskiem o tym, że nie jest w posiadaniu żądnych przez niego informacji. Z tej perspektywy, już samo użyte przez organ sformułowanie, że nie jest dysponentem żądanych przez wnioskodawcę informacji nasuwa słuszne zastrzeżenia skarżącego co do tego, jak należy intepretować odpowiedź organu w odniesieniu do objętych sporem żądań wniosku. A zatem, jak należy rozumieć intencje adresata wniosku. Słusznie zarzuca skarżący, że słowo dysponować można rozumieć dwojako. Słowo to może oznaczać, że organ nie jest posiadaniu żądanych przez niego informacji

i dokumentów. Ale również, że nie uznaje się być podmiotem władnym do udostępnienia żądanej przez niego informacji (dokumentacji).

To rozróżnienie w płaszczyźnie interpretacyjnej słowa "dysponować" ma kapitalne znaczenie z punktu widzenia ciążących na organie obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Otóż trzeba wyraźnie podkreślić, że obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. W orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie orzekającym podziela, powszechnie aprobowany jest pogląd przyjmujący, że z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji

i została przez niego wytworzona, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2019 r., II SAB/Kr 397/19; LEX nr 2754110 oraz wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., I OSK 122/15; LEX nr 2118718). Oznacza to, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Tym samym, dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest to, czy dany podmiot posiada informacje żądane przez wnioskodawcę. Nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia,

a także, jakie przepisy prawa materialnego i czy w ogóle zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy, obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, ale także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji.

Tymczasem, z wypowiedzi organu wyrażonej w nawiązaniu do punktów 2, 5

i 6 wniosku nie wynika kluczowa dla sprawy okoliczność, tj. czy organ był w posiadaniu żądanych informacji, lecz ich nie ujawnił z uwagi na uznanie, że nie jest podmiotem właściwym do ich udzielenia, czy też, takich informacji po prostu nie posiadał.

W sprawie aktualny pozostaje pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 listopada 2021 r., II SAB/Go 198/21 (dostępny: CBOSA), że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej

z wnioskowanych informacji (por. wyroki NSA z: 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09; z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14; dostępne: CBOSA).

Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (por. wyroki NSA z: 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09;

z 27 marca 2012 r., I OSK 156/12; dostępne: CBOSA). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14; dostępny: CBOSA).

Uznając, że udzielona wnioskodawcy odpowiedź organu co do żądań udostępnienia informacji z punktu 2, 5 i 6 wniosku ww. standardów nie spełnia, Sąd w punkcie I zdanie pierwsze sentencji wyroku stwierdził bezczynność organu w tym zakresie, a w punkcie II zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w tym zakresie

w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt I zdanie drugie sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Zdaniem Sądu, mało precyzyjna i niejednoznaczna wypowiedź organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego i dalej idącą skargę oddalił (pkt III sentencji wyroku).

Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił uznając, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy samo zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku co do spornych punktów stanowić będzie dostateczny środek dyscyplinujący organ.

Odnośnie braku precyzyjności w zakresie odpowiedzi na pytanie sformułowane w punkcie 5 wniosku Sąd stwierdził, że informacja, iż "organ poniósł koszty związane z promocją wydarzenia" stanowi, że koszty organizacji imprezy poniósł jedynie organ, do którego skarżący wystąpił z zapytaniem. Zdaniem Sądu, odpowiedź organu, aczkolwiek skromna w swej treści, to jednak stanowi odpowiedź na zadane pytanie.

Podobnie Sąd ocenił odpowiedź organu na pytanie zadane w punkcie 4 wniosku. W opinii Sądu, zastrzeżenie o nieistnieniu "formalnego" podziału organizacji względem podmiotów stanowi o braku podziału, o który zapytuje skarżący.

Uznając, że odpowiedzi na pytania numer 4 i 5 są dla niego niewystarczające, skarżący, jako wnioskodawca, mógł wystąpić o ich doprecyzowanie, względnie złożyć kolejny wniosek.

Orzekając jak w punkcie I, II i III wyroku Sąd działał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Zasadzona od organu na rzecz skarżącego kwota kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe

w sprawie.