Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - skargę oddala -

Przedmiotem skargi P.D. jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zaistniała po złożeniu wniosku z [...] kwietnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej radcy prawnego K.Z. poprzez podanie kwoty wynagrodzenia brutto jakie otrzymała za wykonywanie usług radcy prawnego dla Komendy Policji w [...] w roku 2021 i 2022 w rozbiciu na poszczególne miesiące oraz przesłanie scanu umowy z ww. na wykonywanie usług radcy prawnego dla ww. Komendy. Wnioskodawca zastrzegł przesłanie ww. informacji drogą elektroniczną na podany adres email.

W odpowiedzi Komendant Miejski Policji w [...], pismem z dnia 4 maja 2022 r. (L.dz: SKM-277/2022) wezwał P.D. do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie lub opatrzenie wniosku bezpiecznym podpisem elektronicznym, w terminie 7 dni. Organ uznał, że w sprawie konieczne jest wydanie decyzji, to zaś uzasadnia zastosowanie przepisów K.p.a., w tym tych dotyczących wymogów formalnych podania.

W dniu 13 maja 2021 r. (data wpływu do organu) P.D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p.") w zakresie w jakim z tych przepisów wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania i niezrealizowanie wniosku.

Wobec powyższych zarzutów wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. Wyjaśnił, że zwrócił się o udostępnienie informacji i przesłanie jej na podany adres poczty elektronicznej. Organ nie odpowiedział na jego wniosek, zamiast tego bezprawnie wezwał go do jego uzupełnienia i uwierzytelnienia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w [...] zawnioskował o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. pozostawił go bez rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wyjaśnił, że informacje o wynagrodzeniu pracownika co do zasady są tajne i jako należące do dóbr osobistych są chronione przez przepisy prawa cywilnego – art. 23 i 24 K.c. Dane o wynagrodzeniu pracownika należy zaliczyć do tej grupy informacji, do której dostęp jest możliwy wyłącznie za zgodą osoby, której one dotyczą lub wówczas, gdy przepis prawa wprost upoważnia określone podmioty do ich uzyskania. Organ wskazał, że do akt sprawy złożone zostało oświadczenie pracownika K.Z. z dnia 4 maja 2022 r., w którym nie wyraziła zgody na udostępnienie wnioskowanej przez skarżącego informacji.

Do podjęcia przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej dochodzi wówczas, gdy żądana informacja publiczna fizycznie istnieje i nie może zostać udostępniona z uwagi na ochronę dóbr objętych treścią art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W związku z tym, że zaistniała podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej, organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wyjaśnił, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna, bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu. Jeżeli wnioskodawca uzupełni dane, podmiot zobowiązany powinien wydać stosowną decyzję, a jeżeli tego nie uczyni pozostaje w bezczynności. Gdy natomiast wnioskodawca nie odpowie na wezwanie, podmiot zobowiązany na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawia wniosek bez rozpoznania (wyrok NSA z 27.03.2018 r., I OSK 1701/16). Zdaniem organu nie pozostaje on w bezczynności.

Z ostrożności Komendant wskazał, że wniosek inicjujący postępowanie jest jednym z wielu wniosków złożonych do organu w trybie u.d.i.p., co kwalifikuje zachowanie skarżącego jako uporczywe i zmierzające do nadużycia prawa do informacji publicznej. Działanie skarżącego nie jest podyktowane troską o dobro publiczne (przejrzyste państwo, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji), ale szykanowanie pracowników policji, wywoływanie dolegliwości u adresata wniosków, utrudnianie funkcjonowania komendy. Świadczy o tym seryjność wniosków, model działania skarżącego, okoliczność czasowa między składaniem kolejnych wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest niezasadna.

W sprawie bezsporny jest fakt, iż żądana przez skarżącego we wniosku informacja ma charakter informacji publicznej oraz że organ, od którego zażądano jej udostępnienia należy do kręgu podmiotów obowiązanych do jej udzielenia (art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA : z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16. Sposób sformułowania wniosku, przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników z imienia i nazwiska (ich personalizację) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informację o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h) u.d.i.p. Zdaniem Sądu każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany.

Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zatem wnioskując o podanie wysokości wynagrodzenia radcy prawnego i umowy wiążącej go z organem, wnioskodawca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione (por. wyrok NSA z 27.5.2020 r. I OSK 1577/19). Zgodzić należy się tym samym z organem, iż w takiej sytuacji jego obowiązkiem było albo udzielenie żądanej informacji publicznej w całości lub w części, albo wydanie decyzji odmownej w określonym zakresie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Oran wybrał w kontrolowanej sprawie drugi z ww wariantów.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego). Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA z: 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16).

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. w sytuacji przejścia do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)". Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA z: 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; 27 września 2017 r., I OSK 7/17; 12 października 2017 r., I OSK 430/17; 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że organ prawidłowo przyjął, że w sytuacji gdy zamierza on wydać decyzję, wniosek o udzielenie informacji publicznej stanowi podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 K.p.a., które to podanie musi być podpisane zgodnie z dyspozycją art. 63 § 3 lub 3a K.p.a.

Odniesienie uprzednich rozważań do kontrolowanej sprawy pozwala także na uznanie niezasadności zarzutu naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. Pod pojęciem terminu "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" użytego w przepisie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 K.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, a więc i obejmującą tryb postępowania określony w art. 64 K.p.a. oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji.

Prawidłowy jest zatem pogląd organu, że wniosek skarżącego, który jest obarczony brakiem formalnym w postaci braku podpisu (art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a.), w sytuacji ewentualnego zamiaru wydania decyzji odmownej winien być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., I OSK 1342/19).

W niniejszej sprawie skarga poza tym jest przedwczesna, gdyż została wniesiona w czasie biegu 7 – dniowego terminu do uzupełnienie braku formalnego wniosku wyznaczonego pismem z dnia 4 maja 2022 r. Pismo z dnia 4 maja 2022 r. doręczono skarżącemu elektroniczną pocztą 4 maja 2022 r., co zresztą sam przyznał w skardze. Termin 7 – dniowy wyznaczony tym pismem upłynął 11 maja 2022 r.

W czasie biegu omawianego terminu, w jego ostatnim dniu, tj. 11 maja 2022 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu.

Jak wyjaśniono powyżej wezwanie to było uzasadnione.

Wniesienie skargi w czasie biegu terminu wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. czyni skargę przedwczesną. W dacie jej wniesienia organ nie pozostawał w bezczynności.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.