Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Tomasz Smoleń Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "T." S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5371/21 w sprawie ze skargi "T." S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 18 października 2021 r. nr ZD/024.12.2021.OS, KW-4577/21 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "T." S.A. w likwidacji w W. na rzecz Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5371/21 oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z 18 października 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Najwyższa Izba Kontroli - Delegatura we Wrocławiu przeprowadziła w 2020 r. kontrolę gospodarki majątkowej i finansowej oddziału [...] S.A. we W. W jej wyniku ustalono, że Zamawiający udzielił w dniu 3 czerwca 2019 r. zamówienia na wykonanie projektu autorskiej scenografii wraz z jej opisem w kosztorysie w zakresie materiałów i urządzeń koniecznych do jej wykonania, rozmieszczeniem poszczególnych części scenografii i rozkładem grafiki oraz na wykonanie, dostarczenie i montaż elementów scenograficznych zgodnie z tym projektem do audycji pod roboczym tytułem "G." o wartości 226.285 zł bez zastosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019, poz. 1843, ze zm – dalej: p.z.p.).

Zdaniem NIK, przedmiotowe zamówienie powinno zostać udzielone w trybie i na zasadach przewidzianych w p.z.p., zamówienie to bowiem nie mogło być objęte wyłączeniem z art. 4 pkt 3 lit. g tej ustawy, gdyż w swojej istocie stanowiło nie usługi, lecz dostawy elementów technicznych niezbędnych do produkcji audycji, nawet jeżeli w jednym przypadku obejmującym wykonanie, dostarczenie i montaż elementów scenograficznych opierało się na autorskim projekcie scenografii.

Prezes UZP decyzją z 14 lipca 2021 r. nałożył na zamawiającego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu udzielenia zamówienia z dnia 3 czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że jak wynika z § 1 ust. 1 umowy z 3 czerwca 2019 r., zawartej pomiędzy Zamawiającym a A. J., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą B., jej przedmiotem było:

- wykonanie projektu autorskiej scenografii wraz z jej opisem w kosztorysie w zakresie materiałów i urządzeń koniecznych do jej wykonania, rozmieszczeniem poszczególnych części scenografii i rozkładem grafiki do audycji pod roboczym tytułem "G." (dalej - "Projekt"),

- wykonanie, dostarczenie i montaż elementów scenograficznych zgodnie z Projektem.

Przedmiot umowy podzielony został na dwie części - pierwsza polegać miała na wykonaniu i przekazaniu Zamawiającemu Projektu scenografii, a następnie - na wykonaniu scenografii w oparciu o zaakceptowany przez Zamawiającego Projekt, pełnią praw do którego dysponował miał Zamawiający. Zdaniem organu nic nie stało więc na przeszkodzie, by wykonanie pierwszej z tych części zlecić wykonawcy wybranemu z pominięciem ustawy, czy to ze względu na jej stosunkowo nieznaczną wartość (w oparciu o art. 4 pkt 8 ustawy), czy też z powołaniem się na przesłankę, o której mowa w art. 4 pkt 3 lit. g ustawy. Brak było natomiast jakichkolwiek podstaw do analogicznego odstąpienia od obowiązku stosowania ustawy przy udzieleniu zamówienia na wykonanie, dostarczenie i montaż scenografii.

Projekt został wykonany i przyjęty przez Zamawiającego bez zastrzeżeń już w dniu 3 czerwca 2019 r. Budowa scenografii w oparciu o ów Projekt rozpoczęła się w dniu 13 czerwca 2019 r. (vide protokół zdawczo-odbiorczy nr 1 z dnia 15 czerwca 2019 r.), zakończyła się zaś w dniu 30 czerwca 2019 r (vide protokół zdawczo-odbiorczy nr 4, datowany - błędnie - na dzień 31 czerwca 2019 r.).

Oznacza to zdaniem organu, że już z dniem 3 czerwca 2019 r. wykonawca przeniósł na Zamawiającego pełen zakres praw majątkowych i praw pokrewnych do Projektu. Od tego dnia Zamawiający mógł - i powinien - zlecić wykonanie scenografii w oparciu o ów Projekt w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie. Brak było podstaw do udzielenia przedmiotowego zamówienia w tej części z wyłączeniem p.z.p., w szczególności - z powołaniem się na przesłankę z art. 4 pkt 3 lit. g tej ustawy.

Zdaniem organu podkreślenia wymagał fakt, że przedłożony przez wykonawcę projekt był stosunkowo prosty, jego realizacja zatem nie wymagała dysponowania szczególną, specjalistyczną wiedzą, kompetencjami czy uprawnieniami - nic nie stało na przeszkodzie, by wykonanie scenografii w oparciu o ów projekt została zlecone np. jednemu z licznych działających na rynku wykonawców zajmującemu się remontami czy adaptacjami wnętrz budynków, wybranemu zgodnie z ustawą, w jednym z przewidzianych przez nią trybów konkurencyjnych.

Jak podkreślił Prezes UZP, Zamawiający odstąpił jednak od stosowania ustawy przy udzieleniu zamówienia na wykonanie scenografii w oparciu o gotowy projekt, którym mógł w pełni i dowolnie dysponować, i udzielił owego zamówienia wykonawcy wybranemu niezgodnie z przepisami ustawy, tj. z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 3 ustawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes UZP utrzymał w mocy własną decyzję podzielając swoje wcześniejsze ustalenia w zakresie charakteru spornego zamówienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że niezasadny jest zarzut skarżącej skupiający się na braku wypowiedzenia się przez Prezesa UZP co do kwestii dopuszczalnych granic wykładni proeuropejskiej, w kontekście literalnego brzmienia art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. Organ co prawda ograniczył się do stwierdzenia, że rzekomych różnic między wynikami literalnej wykładni owego przepisu a wynikami wykładni "proeuropejskiej" doszukać się nie sposób, jednak w ocenie Sądu było to twierdzenie zasadne i pomimo enigmatyczności – wystarczające.

Zdaniem WSA należało uznać, że norma wynikająca z jednoznacznego przepisu art. 10 lit. b dyrektywy 2014/24/UE implementowanego do krajowego porządku prawnego pod postacią wyłączenia określonego w art. 4 pkt 3 lit. g p.z.p. nie została przez Prezesa UZP zmieniona w sposób wykraczający poza zasady prounijnej wykładni przepisów krajowych. Norma ta została jedynie uszczegółowiona w oparciu o postanowienia pkt 23 preambuły do ww. dyrektywy dzięki czemu organ zasadnie uznał, że wyłączenie to nie znajdowało zastosowania do dostaw urządzeń technicznych niezbędnych do produkcji, koprodukcji oraz nadawania audycji. Nie może być zatem mowy o dokonaniu przez ten organ zarzucanej przez Skarżącą wykładni contra legem ww. przepisu p.z.p.

W ocenie Sądu na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie (w szczególności postanowień umowy oraz treści protokołów zdawczo-odbiorczych) organ zasadnie uznał, że wykonanie przedmiotowej scenografii było przedsięwzięciem stosunkowo nieskomplikowanym i nie wymagającym, ani szczegółowej wiedzy, ani zaangażowania, czy też koordynacji czasowej. Sama scenografia została wykonana z powszechnie dostępnych materiałów w ciągu 18 dni, na podstawie projektu sporządzonego maksymalnie w kilka godzin (Skarżąca zaakceptowała projekt już w dniu zawarcia umowy, tj. 3 czerwca 2019 r.). Z tych względów obszerny wywód Skarżącej o toku produkcji programów telewizyjnych nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Argumentacja Skarżącej miała w tym zakresie wyłącznie polemiczny i niemal całkowicie abstrakcyjny charakter, ponieważ kładąc nacisk na stopień skomplikowania scenografii wykorzystywanych do produkcji telewizyjnych Skarżąca zupełnie pominęła realia spornego zamówienia. Za równie gołosłowne należało uznać argumenty Skarżącej dotyczące rzekomego zwiększenia kosztów zamówienia i wydłużenia jego wykonania w przypadku udzielenia go w oparciu o p.z.p. Podkreślić należy, że punktem wyjścia rozważań organu była treść wyłączenia wynikającego z art. 4 pkt 3 lit. g p.z.p. i jego subsumpcja z ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Z tego względu argumenty Strony o racjonalności wydatków i odpowiedzialności za efekt końcowy zamówienia nie mogły mieć jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołując się na postanowienia umowy i protokołów zdawczo-odbiorczych wyjaśnił powody uznania, że Spółka nie miała podstaw do odstąpienia od obowiązku stosowania p.z.p. przy udzieleniu zamówienia na wykonanie, dostarczenie i montaż scenografii. Wskazał przy tym, że wobec przeniesienia na Spółkę pełnego zakresu praw majątkowych i pokrewnych przez wykonawcę, Spółka winna była zlecić wykonanie scenografii o oparciu o projekt w trybie i na zasadach przewidzianych w tej ustawie. Prezes Urzędu wskazał bowiem jakie świadczenia składały się na przedmiot zamówienia i że przedmiot ten został podzielony na dwie części - pierwsza miała polegać na wykonaniu i przekazaniu Spółce projektu scenografii, a następnie - na wykonaniu scenografii w oparciu o zaakceptowany przez Spółkę projekt, do którego pełnia praw przysługiwała Spółce. Stanowisko to w znajduje oparcie w art. 5d ust. 1 pkt 1 p.z.p., zgodnie z którym jeżeli na przedmiot zamówienia składają się zamówienia, do których mają zastosowanie różne przepisy ustawy, lub zamówienia, do których mają zastosowanie przepisy ustawy i zamówienia, do których tych przepisów nie stosuje się, a zamówienie to można podzielić, w szczególności ze względów technicznych, organizacyjnych, ekonomicznych lub celowościowych, zamawiający może udzielić odrębnych zamówień, stosując przepisy właściwe ze względu na cechy tych zamówień.

Wbrew stanowisku Skarżącej organ nie stwierdził również generalnie, że wykonanie scenografii do audycji telewizyjnej nie korzysta ze zwolnienia określonego w art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. Organ odnosił się wyłącznie do ustalonego w sprawie – w szczególności na podstawie umowy z dnia 3 czerwca 2019 r. i protokołów zdawczo-odbiorczych – stanu faktycznego. Projekt został wykonany i przyjęty przez Skarżącą bez zastrzeżeń już w dniu podpisania umowy, tj. w dniu 3 czerwca 2019 r. Budowa scenografii w oparciu o ten projekt rozpoczęła się w dniu 13 czerwca 2019 r. i zakończyła się już po 18 dniach przy użyciu łatwo dostępnych materiałów.

Rację ma również organ twierdząc, że w niniejszej sprawie ustalenie, czy przedmiotowe zamówienie stanowiło dostawę w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy, czy też usługę, o której mowa w pkt 10 tego artykułu, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia skoro w obu przypadkach zastosowanie przepisów p.z.p. przy udzielaniu zamówienia na wykonanie scenografii było obowiązkowe. Organ wykazał, że sporne zamówienie było zamówieniem publicznym, udzielanym przez podmiot zobligowany do stosowania przepisów tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie Prezes Urzędu mógł więc zakwalifikować przedmiot umowy z dnia 3 czerwca 2019 r. - w zakresie w jakim dotyczył wykonania, dostarczenia i montażu elementów scenograficznych zgodnie z projektem - jako dostawy w rozumieniu art. 2 pkt 2 p.z.p. Taka charakterystyka świadczeń wynikała z treści tej umowy oraz z wyceny budowy scenografii.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty Skarżącej dotyczące wybiórczej oceny materiału dowodowego, polegającą w szczególności na nie ustaleniu zakresu przedmiotowego wyłączenia określonego w art. 4 pkt 3 lit. g p.z.p., a także zarzut zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zbyt ogólnych twierdzeń. Nie sposób też zarzucić organowi nienależytego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji oraz odniesienia się do zarzutów Skarżącej, w sposób sprzeczny z regułami logicznego rozumowania, tj. w oparciu o z góry przyjętą tezę, iż Skarżąca udzieliła zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów p.z.p. Powyższe zarzuty Skarżącej i ich uzasadnienie stanowią de facto polemikę z ustaleniami organu mającymi poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym (umowa, protokoły zdawczo-odbiorcze). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do argumentacji Strony, a Strona nie może dopatrywać się uzasadnienia dla swoich zarzutów jedynie w tym, że ocena tej argumentacji dokonana przez organ nie była dla niej pozytywna.

W konsekwencji za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów materialnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2 z dnia 2004.04.30; dalej: TFUE) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że art. 4 pkt 3 lit. g) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm. dalej: p.z.p.) stanowi prawidłową implementację art. 10 lit. b) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 94, str. 65 ze zm.; dalej: dyrektywa ws. zamówień publicznych), a tym samym uznanie, że osiągnięto rezultat, który miał być osiągnięty implementacją dyrektywy ws. zamówień publicznych, podczas gdy porównanie literalnego brzmienia treści ww. przepisów i zastosowanie wobec nich podstawowej wykładni językowej prowadzi do przeciwnych wniosków - mianowicie przepis art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p., w przeciwieństwie do treści art. 10 lit. b) dyrektywy ws. zamówień publicznych i jej motywu 23, nie zawęża wyłączenia stosowania p.z.p. tylko do "usług", nie zawiera pojęcia "usług przygotowawczych", nie zawiera ograniczenia dotyczącego dostaw urządzeń technicznych oraz nie wprowadza definicji legalnych zawartych w art. 10 lit. b) dyrektywy ws. zamówień publicznych, a zatem zachodzi brak spójności pomiędzy gramatycznym brzmieniem przepisu krajowego a transponowanym przepisem dyrektywy ws. zamówień publicznych;

2. art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. w zw. z art. 4 lit. c) w zw. z art. 10 lit. b) dyrektywy ws. zamówień publicznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy dyrektywy ws. zamówień publicznych znajdują zastosowanie do niniejszej sprawy, podczas gdy obowiązek udzielania zamówień publicznych na podstawie dyrektywy 2014/24/UE wiąże państwa członkowskie tylko o tyle, o ile szacunkowa wartość udzielanego zamówienia jest równa ustalonym w euro tzw. kwotom progowym lub je przekracza, tymczasem zamówienie nie przekracza ww. progów unijnych;

3. art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. w zw. z art. 4 lit. c) w zw. z art. 10 lit. b) oraz motywem 23 dyrektywy ws. zamówień publicznych poprzez:

a) zastosowanie błędnej wykładni contra legem, tj. z uwzględnieniem brzmienia przepisów dyrektywy ws. zamówień publicznych, a w konsekwencji na przyjęciu, iż wyłączenie określone w art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p.: (i) znajduje zastosowanie wyłącznie do zamówienia usług, (ii) a w przypadku usług przygotowawczych, gdy usługi te mają charakter twórczy, (iii) oraz nie znajduje zastosowania do dostaw urządzeń technicznych, podczas gdy literalne brzmienie art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. wskazuje, że wyłączenie wskazane w tym przepisie dotyczy wszelkich zamówień, a stosowanie wykładni prounijnej nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z efektami wykładni językowej przepisu krajowego;

b) dokonanie błędnej (wadliwej i niekonsekwentnej) wykładni art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. w świetle treści dyrektywy ws. zamówień publicznych, prowadzącej do nielogicznych wniosków, sprzecznych z celami dyrektywy ws. zamówień publicznych, tj.:

i. uznaniu, że dopuszczalny jest zakup całej gotowej audycji z pominięciem stosowania przepisów p.z.p., przy jednoczesnym zakazaniu skarżącemu podzielenia audycji na "części" i zlecenia wykonania tych "części" audycji różnym podmiotom (np. powierzenia oświetlenia audycji podmiotowi trzeciemu) z pominięciem reżimu przetargowego;

ii. dokonanie wykładni pojęcia "dostaw" z pominięciem jego definicji zawartej w dyrektywie ws. zamówień publicznych, która wyraźnie wskazuje, że dostawą jest zakup, dzierżawa, najem lub leasing, z opcją lub bez opcji zakupu, produktów, tymczasem, przedmiotem zamówień była usługa oświetlenia audycji oraz zapewnienia oprawy wizualnej niezbędnej do produkcji audycji, a nie zakup "produktu" jako takiego;

4. art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie podstawowej dla porządku prawnego każdego państwa członkowskiego Unii Europejskiej zasady pewności prawa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia Sądu o bezpośrednie zastosowanie art. 10 lit. b) dyrektywy ws. zamówień publicznych oraz w oparciu o zastosowanie tzw. wykładni prounijnej, zgodnej z celami dyrektywy ws. zamówień publicznych, tj. motywem 23, podczas gdy w przypadku nieprawidłowej implementacji art. 10 lit. b) dyrektywy ws. zamówień publicznych do porządku krajowego, skarżąca ma wybór i może albo powoływać się na bezpośrednio skuteczny przepis dyrektywy ws. zamówień publicznych, albo stosować przepisy krajowe, które są niezgodne z dyrektywą ws. zamówień publicznych, tj. art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p., tym samym skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji w przypadku stosowania jednoznacznych w swej treści przepisów ustawy krajowej, które na skutek wadliwej implementacji norm dyrektywy, są niezgodne z dyrektywą;

5. art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. w zw. z art. 5 pkt 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 130, dalej: ustawa o kinematografii) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zaniechaniu ustalenia definicji pojęcia "produkcja" audycji i materiałów do audycji w oparciu o przepisy krajowe, tj. w oparciu o art. 5 pkt 7 ustawy o kinematografii, co doprowadziło do zawężenia uprawnienia skarżącego odnośnie do możliwości zlecenia zamówień z pominięciem reżimu przetargowego, podczas gdy prawidłowa rekonstrukcja pojęcia "produkcja" powinna doprowadzić Sąd do uznania, że zamówienie usługi oświetlenia audycji, w postaci wytworzenia określonych efektów wizualnych przez ekipę dysponującą odpowiednim sprzętem, stanowi zespół czynności organizacyjnych i technicznych zmierzających do produkcji audycji pod roboczym tytułem "G.", a tym samym korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p.;

II. Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej: p.u.s.a.), poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w niewykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji organu I i II instancji pod względem zgodności z prawem oraz oddalenie skargi TVP pomimo naruszenia przez Prezesa UZP art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w szczególności poprzez:

(i) zaakceptowanie przez Sąd błędu Prezesa UZP, polegającego na pominięciu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy stanowiska skarżącej w zakresie możliwości wykładni art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. w świetle przepisów ustawy o kinematografii oraz braku podstaw do stosowania w niniejszej sprawie wykładni proeuropejskiej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia przez Sąd rozstrzygnięcia, które zostało wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), oraz którego uzasadnienie nie spełniało wymagań ustawowych (art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.);

(ii) zaakceptowanie przez Sąd błędu Prezesa UZP, polegającego na wydaniu decyzji organu I i II instancji z całkowitym pominięciem kontekstu ekonomicznego niniejszej sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę, że kierownictwo spółki odpowiada za racjonalne i gospodarne wykorzystywanie jej majątku oraz fakt, iż spółka po części wykorzystuje środki publiczne, dlatego też udzielenie zamówień powinno było zostać ocenione w kontekście zasady wykorzystania w pierwszej kolejności zasobów własnych, tym samym Sąd zaakceptował naruszenie przez Prezesa UZP art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a;

2. art. 151 w zw. z art. 141 w zw. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm.; dalej: k.p.c.) poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, polegającej na uznaniu, że przedmiotem zamówień była dostawa sprzętu oświetleniowego i multimedialnego, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotem zamówień było przede wszystkim stworzenie autorskiego efektu świetlnego (wizualnego) na potrzeby audycji z wykorzystaniem usług profesjonalnego podmiotu dysponującego odpowiednim sprzętem technicznym, a tym samym zamówienia stanowiły usługi w rozumieniu art. 2 ust. 10 p.z.p., co miało istotne znaczenie dla możliwości realizacji zamówień z pominięciem reżimu przetargowego.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie według norm przepisanych od skarżącej na rzecz Prezesa UZP zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem z 12 lutego 2026 r. spółka wniosła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną Prezesa UZP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście powyższych uwag nieskuteczne są zgłoszone zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ramach pierwszego z nich skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. "poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w niewykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji (...)", pomimo tego, że organ naruszył wskazane w tym zarzucie przepisy art.: 7, 8, 11 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 127 § 3 k.p.a. Przy czym, autor skargi kasacyjnej wskazuje na czym "w szczególności" miało polegać owe naruszenie, wskazując na błędne ustalenie w przedmiocie podziału zamówienia oraz pominięcia przepisów ustawy o kinematografii przy wykładni art. 4 pkt 3 lit g) p.z.p., a także pominięcia kontekstu ekonomicznego niniejszej sprawy. Uzasadnienie tego zarzutu (na s. 24-28 skargi kasacyjnej) dotyczy: kwestionowania prawidłowości uznania tożsamości czasowej trzech udzielonych zamówień; próby wykazania, że owe zamówienia miały odrębny charakter z uwagi na względy organizacyjne i finansowe związane z produkcją audycji; nieuwzględnienia specyfiki produkcji cyklicznych audycji telewizyjnych; pominięcia zaprezentowanych przez skarżącą opinii eksperckich w przedmiocie wątpliwości interpretacyjnych w zakresie stosowania art. 4 pkt 3 lit g) p.z.p., czy w końcu - braku wskazania niedokonania wykładni tego przepisu z uwzględnieniem ustawy o kinematografii (w szczególności jej art. 5 pkt 7). Zaznaczenia wymaga, że oprócz zawartych w petitum skargi kasacyjnej twierdzeń o naruszeniu przepisów k.p.a. oraz wyrażenia w uzasadnieniu tychże opinii o naruszeniu wyłącznie art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. (v. pkt 18 na s. 28 skargi kasacyjnej), brak jest precyzyjnego określenia na czym dane naruszenie przywołanych w petitum skargi kasacyjnej miało konkretnie polegać, a także uprawdopodobnienia istotności jego wpływu na wynik sprawy.

Nieskuteczność ocenianego zarzutu jest wynikiem zarówno jego wadliwości konstrukcyjnej, jak i braków uzasadnienia.

W odniesieniu do naruszenia art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje (niezależnie, że nie sprecyzowano której z jednostek redakcyjnych art. 3 § 2 p.p.s.a. naruszenie miałoby dotyczyć), że do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Z kolei unormowania zawarte w art. 3 § 2 p.p.s.a. określają zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie mogą one zostać naruszone przez ewentualne wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Stąd też regulacje w nim zawarte mogłyby być naruszone, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wyjaśnić wypada, że zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie (oddalenie skargi) nie może stanowić naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a., kiedy sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył zatem prawa akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ewentualne błędy w wykładni także nie mogą być podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Zakładając nawet, że ww. względy nie dyskwalifikują zarzutu, ponieważ wskazano w nim także na naruszenie wskazanych regulacji k.p.a. - rozpoznawany zarzut także nie mógł być skuteczny. A przemawiają za tym następujące argumenty. Po pierwsze, zarzut natury procesowej nie może dotyczyć zastosowania błędnej (w tym: niepełnej) wykładni prawa materialnego - na co wskazuje skarżąca kasacyjnie. Po drugie, jak wynika z wstępnie poczynionych wyjaśnień, nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie w zastępstwie autora środka zaskarżenia - i na podstawie jego jedynie polemicznych uwag oraz twierdzeń w stosunku do stanowiska Sądu I instancji oraz organu - ani na czym polegać mogło naruszenie wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów, ani że dane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Abstrahując od powyższych ustaleń wskazania także wymaga, że - w odniesieniu do argumentacji skarżącej kasacyjnie w przedmiocie braku tożsamości czasowej udzielonych zamówień - nie podważono, że zamówienia zostały udzielone w okresie od 29 października 2019 r. do 5 lutego 2020 r. (czyli w okresie nieco ponad 3 miesięcy) oraz że nie zachodziły okoliczności uniemożliwiające szacowanie zamówienia. Ponadto nie kwestionowano, że udzielone zamówienia były tożsame w zakresie ich przedmiotu oraz podmiotu, któremu ich udzielono, co stanowiło podstawę ustalenia tożsamości zamówienia.

Nietrafny jest drugi z zarzutów procesowych, w którym wskazano na naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. i podniesiono przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie, że "przedmiotem zamówień była dostawa sprzętu oświetleniowego i multimedialnego, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotem (...) było przede wszystkim stworzenie autorskiego efektu świetlnego (....), a tym samym zamówienia stanowiły usługi w rozumieniu art. 2 ust. 10 p.z.p.". O niezasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi - wobec niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa - była już mowa, stąd też NSA nie będzie powielał argumentacji w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do naruszenia art. 141 p.p.s.a., gdyż nie określono (ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu) przepisu, którego obrazy miałby się dopuścić WSA. Wskazane zaś unormowanie zawiera cztery jednostki redakcyjne, a nie jest kompetencją NSA - jak już kilkukrotnie wskazywano - zastępowanie skarżącej kasacyjnej w przedmiocie wskazania podstaw kasacyjnych. Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. (powiązanego z art. 233 § 1 k.p.c.) wyjaśnić trzeba, że zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zarzut oparty na art. 106 § 5 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego, ale tylko wtedy, gdy Sąd I instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Gdy sąd administracyjny dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu wówczas, w tym zakresie, będą miały - zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.s.a. - odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego. Należy zauważyć, że przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie natomiast WSA nie przeprowadzał dowodowego postępowania uzupełniającego i odnosił się do ocenionych przez organ dowodów znajdujących się już w aktach sprawy.

Wobec oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania jako nieskutecznych, nie zakwestionowano w sprawie prawidłowości oceny ustaleń faktycznych. A wynika z nich, że (v. s. 16-17 zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia):

- zawarte przez skarżącą trzy umowy były tożsame: przedmiotowo (wynajem sprzętu oświetleniowego oraz ekranów LED wraz z obsługą na potrzeby realizacji audycji, w zasadzie za tym samym wynagrodzeniem, różnica między umowami wynosiła bowiem jedynie 4 grosze), podmiotowo (wykonawcą trzech umów był ten sam podmiot) oraz czasowo (zawarcie umów w tym samym przedmiocie między 29 października 2019 r. a 5 lutego 2020 r., a zatem w przeciągu nieco powyżej 3 miesięcy);

- świadczenie wykonawcy umów polegało głównie na dostawie sprzętu oświetleniowego i multimedialnego, zaś obsługa miała charakter poboczny (co wynikało z treści umów);

- zsumowana wartość zamówień "przekraczała kwotę określoną w art. 4 pkt 8 p.z.p.";

- dostawa sprzętu oświetleniowego i multimedialnego oraz obsługa związana była z produkcją cyklicznych audycji telewizyjnych;

- nie wykazano okoliczności, które wskazywałyby na zagrożenie realizacji teleturnieju w najbliższym czasie, a zatem okoliczności, które by przemawiały za niemożnością uprzedniego oszacowania zamówienia.

Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego. W ich ramach skarżąca kasacyjnie podnosi błędną wykładnię art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie wykładni contra legem, powołując w tym względzie argumenty dotyczące - najogólniej ujmując - nieprawidłowej implementacji do porządku krajowego art. 10 lit. b) Dyrektywy ws. zamówień publicznych; uwzględnienia w toku wykładni ww. przepisu p.z.p. brzmienia przepisów tejże Dyrektywy; błędnej wykładni art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. w świetle treści Dyrektywy ws. zamówień publicznych oraz nieuwzględnienie w jej toku art. 5 pkt 7 ustawy o kinematografii, co miało także świadczyć o naruszeniu art. 288 TFUE oraz art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Wskazania przy tym wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego z pkt 2, 3 i 5 petitum skarżąca powołuje także okoliczności faktyczne, które jej zdaniem są prawidłowe (odnośnie przedmiotu zamówienia twierdzi, że był to zakup usług oraz, że zsumowane zamówienia nie posiadały cech transgraniczności). Nie mogło przynieść pożądanego skutku przywołanie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego okoliczności faktycznych, które nie nawiązują/korelują do poczynionych przez WSA ustaleń, które przywołano wcześniej. Ocena bowiem zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. np wyrok NSA z 7 lutego 2025 r., III OSK 2239/22 oraz powołane w nim orzecznictwo; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w tym względzie, że skarżąca kasacyjnie nie podjęła próby - w ramach zarzutów o charakterze procesowym - kwestionowania ustaleń Sądu I instancji dotyczących okoliczności faktycznych w zakresie wskazywanym w zarzutach prawa materialnego, czy też braku takich ustaleń.

Zauważyć także trzeba niekonsekwencję autora skargi kasacyjnej odnośnie do tego, iż raz zarzuca on uwzględnienie w toku wykładni art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. regulacji Dyrektywy ws. zamówień publicznych (zarzut z pkt 3 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej), a raz nieuwzględnienie treści tego aktu w procesie wykładni (zarzut z pkt 3 lit. c petitum skargi kasacyjnej). Z kolei w ramach zarzutu zgłoszonego w pkt 4 (oraz w jego uzasadnieniu) nie sprecyzowano w istocie na czym naruszenie miało polegać. Wskazano bowiem w tym względzie zarówno na bezpośrednie zastosowanie w sprawie art. 10 lit. b) Dyrektywy ws. zamówień publicznych (co oznaczałoby, że nie zastosowano regulacji krajowej zawartej w p.z.p.), jak i na zastosowanie wykładni prounijnej, zgodnej z celami wskazanej Dyrektywy, tj. pkt 23 jej preambuły (co oznaczałoby, że jednak przepis krajowy stosowano, jednak z uwzględnieniem jego prounijnej wykładni).

Z uwagi na wady konstrukcyjne nieskuteczny jest drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie w jego ramach próbuje wykazać, że Sąd I instancji pominął, że przepisy Dyrektywy ws. zamówień publicznych nie mogły mieć zastosowania z uwagi na jej art. 4 ustanawiający progi kwotowe. Należy zauważyć, że nie sformułowano w tym względzie zarzutu opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowiącego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej skarżąca nie stawiała takiego zarzutu w skardze do Sądu I instancji, który to sam także nie odnosił się w żadnym razie do wskazanej w omawianym zarzucie kwestii, a zatem prawidłowe postawienie zarzutu wymagałoby powołania, iż Sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzone wady stawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz ich uzasadnienia wpłynęły na ograniczenie ich oceny merytorycznej, z uwagi na początkowo przedstawioną zasadę związania NSA granicami skargi kasacyjnej. Zważywszy, że podlegające ocenie zarzuty pozostają ze sobą w ścisłej korelacji - dokonano ich łącznego rozpoznania.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że oceniane zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na kwestiach dotyczących implementacji postanowień Dyrektywy ws. zamówień publicznych do polskiego porządku prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miały one jednak podstawowego znaczenia w sprawie. Trzeba bowiem zauważyć, że zasady określone we wskazanej Dyrektywie są wiążące dla państw członkowskich w odniesieniu do udzielania zamówień publicznych spełniających kryteria określone w jej art. 4, a zatem do zamówień których wartość szacunkowa jest równa lub przekracza wskazane progi kwotowe. Oznacza to zatem, że w odniesieniu do niższych pułapów kwotowych prawodawca krajowy może wprowadzić obowiązek stosowania zasad zamówień publicznych określonych w ustawie (zob.: H. Talago-Sławoj, komentarz do art. 4 w: A. Sołtysińska, H. Talago-Sławoj, Komentarz do dyrektywy 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE, [w:] Europejskie prawo zamówień publicznych. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, Lex/el).

Jak wynika ze stanu sprawy udzielone przez skarżącą kasacyjnie zamówienia przekraczały kwotę określoną w art. 4 pkt 8 p.z.p., a zatem była ona podstawowo zobowiązana do respektowania zasad udzielania zamówień określonych w ustawie - Prawo zamówień publicznych. Istotą sporu w sprawie jest to czy wcześniej wskazane zamówienie/zakup podlegało wyłączeniu od obowiązku stosowania p.z.p. Zgodnie z art. 4 pkt 8 p.z.p. ustawa nie ma zastosowania do zamówień, których przedmiotem są: nabycie audycji i materiałów do audycji lub ich opracowanie, produkcja lub koprodukcja, jeżeli są przeznaczone na potrzeby świadczenia audiowizualnych usług medialnych lub radiowych usług medialnych - udzielanych przez dostawców audiowizualnych lub radiowych usług medialnych. Przepis art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. stanowił implementację regulacji art. 10 lit. b) Dyrektywy ws. zamówień publicznych. Zgodnie z nią, Dyrektywa nie ma zastosowania do zamówień publicznych na usługi w zakresie nabycia, opracowania, produkcji lub koprodukcji materiałów do audycji przeznaczonych na potrzeby audiowizualnych usług medialnych lub radiowych usług medialnych, udzielanych przez dostawców audiowizualnych lub radiowych usług medialnych, lub zamówień na czas antenowy lub dostarczanie audycji, udzielanych dostawcom audiowizualnych lub radiowych usług medialnych. Do celów niniejszej litery, terminy "audiowizualne usługi medialne" i "dostawca usług medialnych" mają to samo znaczenie co w art. 1 ust. 1 lit. a) i d) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE 27 . Termin "audycja" ma to samo znaczenie co w art. 1 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy, ale obejmuje także audycje radiowe i materiały do audycji radiowych. Ponadto, do celów niniejszego przepisu, termin "materiały do audycji" ma to samo znaczenie co termin "audycja". Sąd I instancji przywołał rozumienie audycji, o której mowa w art. 1 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2010/13/UE.

Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do rozumienia pojęć wskazanych w zdaniu drugim i nast. art. 10 lit. b) Dyrektywy ws. zamówień publicznych wskazuje, że ich implementacja do krajowego porządku prawnego nastąpiła w postaci stosownych regulacji (definicji) zawartych w art. 4 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (w stanie sprawy: j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 361 z późn. zm.; dalej: ustawa RiTV). Kwestia tych określeń oraz ich zastosowania nie jest jednak podnoszona przez skarżącą kasacyjnie, stąd też NSA nie czyni ich przedmiotem dalszych rozważań.

Z ww. regulacji Dyrektywy wynika, że nie ma ona zastosowania do: - nabycia audycji lub nabycia materiałów do audycji przeznaczonych na potrzeby audiowizualnych usług medialnych lub radiowych usług medialnych, - opracowania, produkcji lub koprodukcji materiałów do audycji przeznaczonych na potrzeby audiowizualnych usług medialnych lub radiowych usług medialnych. Przed odniesieniem się do podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie kwestii implementacji art. 10 lit. b) Dyrektywy ws. zamówień publicznych wskazania wymaga, że zgodnie z art. 288 akapit trzeci TFUE dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Jak podkreślał to Trybunał Sprawiedliwości UE (dalej także: TSUE) swoboda ta jednak może być realizowana wyłącznie z pełnym poszanowaniem celów dyrektywy (v. wyroki TSUE: C-718/18, pkt 118 i 119; C-424/15, pkt 29). Dla dalszej oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w kontekście argumentacji spółki wypada także przywołać stanowisko TSUE odnoszące się do dokonywania wykładni przepisów prawa krajowego w zgodności z prawem unijnym wynikającym z dyrektyw. I tak, w wyroku z 7 sierpnia 2018 r. C-122/17 Trybunał Sprawiedliwości wskazał m.in., powołując się na własne orzecznictwo (w pkt 39-42), że:

- stosując prawo krajowe, sąd krajowy musi przy dokonywaniu jego wykładni uwzględnić całość norm tego prawa i w oparciu o uznane w porządku krajowym metody wykładni uczynić wszystko, by możliwie w jak najszerszym zakresie interpretować je w świetle treści i celów danej dyrektywy, tak by doprowadzić do osiągnięcia zamierzonego przez nią skutku, realizując tym samym normę ustanowioną w art. 288 akapit trzeci TFUE (zob. w szczególności wyroki: z dnia 5 października 2004 r., Pfeiffer i in., od C-397/01 do C-403/01, EU:C:2004:584, pkt 113, 114; z dnia 19 stycznia 2010 r., Kücükdeveci,C-555/07, EU:C:2010:21, pkt 48; a także z dnia 19 kwietnia 2016 r., DI, C-441/14, EU:C:2016:278, pkt 31);

- zasada wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem Unii ma pewne granice. Spoczywający na sądzie krajowym obowiązek odniesienia się do prawa Unii przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu odpowiednich przepisów prawa krajowego jest bowiem ograniczony przez ogólne zasady prawa i nie może służyć jako podstawa dla dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 stycznia 2012 r., Dominguez, C-282/10, EU:C:2012:33, pkt 25; z dnia 15 stycznia 2014 r., Association de médiation sociale, C-176/12, EU:C:2014:2, pkt 39; z dnia 19 kwietnia 2016 r., DI, C-441/14, EU:C:2016:278, pkt 32);

- kwestia konieczności odstąpienia od stosowania przepisu krajowego w zakresie, w jakim jest on sprzeczny z prawem Unii, pojawia się dopiero z chwilą, gdy okaże się, że nie jest możliwa jakakolwiek zgodna z prawem Unii wykładnia tego przepisu (wyroki: z dnia 24 stycznia 2012 r., Dominguez, C-282/10, EU:C:2012:33, pkt 23; z dnia 10 października 2013 r., Spedition Welter, C-306/12, EU:C:2013:650, pkt 28);

- dyrektywa nie może sama z siebie tworzyć obowiązków po stronie jednostki, wobec czego nie można powoływać się na nią wobec jednostki (zob. w szczególności wyroki: z dnia 26 lutego 1986 r., Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, pkt 48; z dnia 14 lipca 1994 r., Faccini Dori, C-91/92, EU:C:1994:292, pkt 20; a także z dnia 5 października 2004 r., Pfeiffer i in., od C-397/01 do C-403/01, EU:C:2004:584, pkt 108).

Z powyższego wynika - uogólniając - że sąd państwa członkowskiego dokonując wykładni regulacji prawa krajowego, zgodnie z obowiązującymi zasadami interpretacyjnymi, powinien je wykładać w świetle treści i celów danej dyrektywy, co będzie stanowić realizację dyspozycji art. 288 TFUE. Ta jednak zasada nie może oznaczać dopuszczalności wykładni prawa krajowego contra legem. Przepis krajowy nie może być stosowany dopiero wówczas, gdy niemożliwa jest prounijna jego wykładnia. Z samych unormowań dyrektywy nie można natomiast wywodzić obowiązków ciążących na jednostce.

Z porównania przedstawionego już wcześniej zakresu regulacji zawartej w art. 10 lit. b) Dyrektywy ws. zamówień publicznych z przepisem krajowym, tj. art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. wynika, że zakres regulacji jest w istocie tożsamy przedmiotowo - niezależnie od różnic redakcyjnych i stylistycznych w ramach użytych sformułowań. Poza tym, jak już wskazano, dopełnienie wskazanej regulacji p.z.p. należało dokonywać z uwzględnieniem definicji zawartych w ustawie RiTV.

W kontekście powołanych zasad wykładni prounijnej prezentowanej przez TSUE Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powołanie się przez Sąd I instancji na pkt 23 preambuły Dyrektywy ws. zamówień publicznych dla pełnego zrozumienia treści/zakresu wyłączenia stosowania p.z.p. ustanowionego w art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. było nie tylko dopuszczalne, ale także niezbędne, szczególnie w kontekście celu wprowadzenia regulacji krajowej. Tym bardziej, że wskazana regulacja krajowa nie nakładała na zamawiającego obowiązku, ale z niego zwalniała.

W pkt 23 preambuły do Dyrektywy ws. zamówień publicznych wskazano, że "Wyłączenie to [zawarte w art. 10 lit. b) Dyrektywy - przyp. NSA] nie powinno jednak mieć zastosowania do dostaw urządzeń technicznych niezbędnych do produkcji, koprodukcji oraz nadawania tych programów. W tym zakresie WSA słusznie także wskazał, że już we wcześniejszym uzasadnieniu nowelizacji p.z.p. zaznaczono, że wyłączenie określone w art. 4 pkt 3 lit. g) p.z.p. dotyczy "nie tylko programów gotowych, lecz także usług przygotowawczych związanych z pisaniem scenariuszy lub innymi rodzajami twórczości artystycznej, niezbędnymi w produkcji programów. Wyłączenie to nie może jednak obejmować zamówień na dostawy urządzeń technicznych niezbędnych do produkcji, koprodukcji oraz nadawania programów" (v. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych, druk sejmowy nr 127, Sejm V kadencji, s. 4).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawidłowe odkodowanie regulacji krajowych wymaga uwzględnienia nie tylko dyrektyw wykładni językowej czy systemowej, ale także wykładni funkcjonalnej. W ramach tej ostatniej należało zatem uwzględnić - w ewentualnym doprecyzowaniu wyłączenia ustalonego w art. 4 pkt 3 lit. g p.z.p. - cel regulacji krajowej (wynikający z przywołanego wyżej uzasadnienia zmiany p.z.p.) i w tym zakresie odnieść go do pkt 23 preambuły do Dyrektywy ws. zamówień publicznych.

Mając na uwadze powyższe nietrafne są twierdzenia skarżącej kasacyjnie nie tylko w odniesieniu nieprawidłowości implementacji do porządku krajowego art. 10 lit. b) Dyrektywy ws. zamówień publicznych oraz zastosowania wprost jej regulacji, ale także uwzględnienia pkt 23 jej preambuły w toku interpretacji przepisu krajowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego proces wykładni art. 4 pkt 3 lit. g p.z.p. bynajmniej nie polegał na korygowaniu jego treści w oparciu o przepisy ww. Dyrektywy z powodu ich niewłaściwej implementacji, co już wyjaśniono. W sprawie natomiast przyjęty stan faktyczny nie odpowiadał stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w ww. przepisie p.z.p.

W realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotem zamówienia była, jak to wynika z niepodważonych ustaleń faktycznych, głównie dostawa sprzętu oświetleniowego i multimedialnego oraz pobocznie jego obsługa na potrzeby (związana z) produkcją cyklicznych audycji telewizyjnych. W świetle przywołanej regulacji p.z.p. nie można było uznać, aby dostawa sprzętu oświetleniowego oraz jego obsługa wpisywała się w zakres: nabycia audycji i materiałów do audycji lub ich opracowanie, produkcję lub koprodukcję - niezależnie od tego, że dostawa ta i poboczna/dodatkowa jego obsługa była przeznaczona na potrzeby świadczenia audiowizualnych usług medialnych (lub radiowych usług medialnych). Sporne nabycie było jedynie jednym z elementów związanych z produkcją cyklicznych audycji telewizyjnych (zatem, co niesporne w sprawie, nie było gotową audycją), nie stanowiło jednak materiału do produkcji, ani opracowania, produkcji lub koprodukcji materiałów.

Dokonane ustalenia, niezależnie od wcześniej przedstawionych zastrzeżeń natury formalnej, przesądzają o bezskuteczności zarzutu zawartego w pkt I.4. petitum skargi kasacyjnej.

Także wobec powyższych ustaleń za niezasadny uznać należało zarzut dotyczący niezastosowania w procesie wykładni art. 5 pkt 7 ustawy o kinematografii dotyczący rozumienia produkcji filmu. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje rację skarżącej kasacyjnie, że p.z.p. nie definiuje pojęcia "produkcji" audycji i materiałów do audycji. Tyle tylko, że w tym względzie - jak to już wcześniej wskazano - spółka powołuje się na fakt, że zamówienie dotyczyło "usługi oświetlenia audycji, w postaci wytworzenia określonych efektów wizualnych", które stanowić miało "zespół czynności organizacyjnych i technicznych zmierzających do produkcji audycji". Wskazywana przez autora skargi kasacyjnej okoliczność stoi w opozycji do niepodważonych w sprawie ustaleń faktycznych, zgodnie z którymi zamówienie dotyczyło przede wszystkim dostawy sprzętu oświetleniowego i multimedialnego, zaś jego obsługa miała charakter poboczny. Zakładając nawet ewentualne, odpowiednie zastosowanie regulacji art. 5 pkt 7 ustawy o kinematografii, i przyjęcie, że produkcja audycji to zespół czynności twórczych, organizacyjnych, ekonomicznych, prawnych i technicznych, prowadzących do wytworzenia audycji, nie można uznać, że zamówienie w przedmiocie wynikającym ze stanu sprawy stanowiło zespół czynności określonych w powołanej regulacji ustawy o kinematografii.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).