Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu D.S. od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 4 lutego 2026 r. nr WOP.7721.2.2026.AH w przedmiocie rozbudowy budynku oddala sprzeciw

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z 24 lutego 2026 r. nr WOP.7724.12.2026.AH, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 12 grudnia 2025 r. nr WOP.5140.28.2025.PK umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące rozbudowy budynku stodoły o łącznej powierzchni zabudowy 143 m2, zlokalizowanej na działce nr geod. [...]i częściowo na działce nr geod. [...] w m. P., gm. Tykocin i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, w związku z pisemnym wystąpieniem A. K., reprezentowanym przez adw. E. K., dotyczącym stanu prawnego budynku gospodarczego (szopy) oraz dobudówki do stodoły, zlokalizowanych na działce nr geod. [...]i częściowo na działce nr geod. [...] w m. P., gm. Tykocin, przeprowadził w dniu 4 lipca 2025 r. czynności kontrolne. W trakcie kontroli ustalono, że na działce nr geod. [...]do budynku stodoły po granicy z działką nr geod. [...] została wykonana dobudówka o wymiarach ok. 3,50 x 7,75 m (= 27,12 m2). Dobudówka murowana (z cegły silikatowej) posadowiona jest na betonowym fundamencie, posiada trzy betonowe słupy o zmiennym rozstawie. Dach budynku jest konstrukcji drewnianej, pokryty blachą, jednospadowy, ze spadkiem w kierunku działki nr geod. [...]. Wysokość dobudówki jest zmienna i wynosi ok. 2,50 - 3,80 m. Budynek pełni funkcję gospodarczą. Podczas kontroli nie było możliwości ustalenia dokładnego przebiegu granicy działki [...]. W dniu 9 lipca 2025 r. właściciel dobudówki objętej niniejszym postępowaniem – D. S. z oświadczył, że budynek gospodarczy (szopa) jak i dobudówka zostały zrealizowane w latach 90-tych ubiegłego stulecia (1994-1998 r.) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że działka nr geod. [...]została zakupiona w 1988 r. przez H. S. ojca (umowa kupna sprzedaży z 10 listopada 1988 r.). W roku 1984 wyżej wymieniona działka została przekazana Skarbowi Państwa przez poprzedniego właściciela M. S. W chwili obecnej w SR w Białymstoku toczy się postępowanie o zasiedzenie działki i budynków (działka nr geod. [...]oraz 1 m2 działki nr geod. [...] należący obecnie do A. K.). Właściciel zabudowań - D. S. zobowiązał się do przedłożenia do akt sprawy dokumentów sądowych na potwierdzenie toczącego się postępowania [...].

W związku z powyższymi ustaleniami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w piśmie z 9 lipca 2025 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dobudówki do stodoły (WOP.5140.28.2025.PK) oraz budynku gospodarczego (WOP.5140.29.2025.PK), zlokalizowanych na działce nr geod. [...]oraz częściowo na działce nr geod. [...] w P., gm. Tykocin, oraz o możliwości zapoznania się stron ze zgromadzonym materiałem dowodowym, składania wniosków i wypowiedzenia się w niniejszej sprawie, w terminie pięciu dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Z prawa tego skorzystał A. K., który w dniu 14 lipca 2025 r. i 16 lipca 2025 r. przedłożył w organie powiatowym pisma wraz z dokumentacją fotograficzną (zdjęcia lotnicze z lat 1997-2024) i podważył wskazane przez D. S. daty realizacji budynku gospodarczego (szopy) objętego osobnym postępowaniem oraz będącej przedmiotem niniejszego postępowania dobudówki do stodoły, informując że zabudowania powstały po 2006 r. Z uwagi na wątpliwości wykazane w piśmie A. K. dokonano porównania zdjęć satelitarnych od 1995 do 2024 r. korzystając z serwisu "geoportal krajowy", w wyniku, którego ustalono, że obiekty powstały w drugiej połowie 2010 r. Ponadto, organ pierwszej instancji stwierdził, że zarówno w dacie budowy jak i obecnie, obiekty wymagały zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Z uwagi na brak wymaganego zgłoszenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z 5 sierpnia 2025 r. nr WOP.5140.28.2025.PK, na mocy art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał D. S., roboty budowlane przy samowolnie zrealizowanej dobudówce do budynku stodoły o wymiarach ok. 3,50 x 7,75 m, bez stosownego zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno-budowlanym. W postanowieniu poinformowano inwestora o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia wniosku o legalizację, o obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 48b ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.

A. K. złożył na powyższe postanowienie zażalenie, w którym zażądał nakazania rozbiórki przedmiotowej dobudówki bez umożliwienia jej legalizacji. Zakwestionował też dokonaną przez organ pierwszej instancji kwalifikację prawną, przedmiotowej dobudówki jako wolnostojącego parterowego obiektu gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Zadaniem A. K. realizacja przedmiotowej dobudówki wymagała pozwolenia na budowę, gdyż stanowi rozbudowę stodoły, z którą jest powiązana konstrukcyjnie i funkcjonalnie.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z 26 września 2025 r. nr WOP.7722.77.2025.TN, uchylił zaskarżone postanowienie z 5 sierpnia 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu wskazując, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do przesądzenia kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania. Z dokumentacji zdjęciowej załączonej do protokołu kontroli z 4 lipca 2025 r. nie wynika jednoznacznie czy przedmiotowa dobudówka jest wolnostojąca, w szczególności czy jest niezależna konstrukcyjnie od budynku stodoły w takim stopniu, że mogłaby istnieć samodzielnie, zarówno w zakresie części parterowej jak i konstrukcji dachu. Ponadto, brak jest w aktach sprawy dowodów potwierdzających niezależność funkcjonalną dobudówki, w szczególności potwierdzających fakt braku drzwi łączących dobudówkę z budynkiem stodoły. Organ odwoławczy podkreślił, że do zażalenia załączone zostały dodatkowe materiały dowodowe skutkujące tym, że dokonana przez organ pierwszej instancji kwalifikacja prawna ma charakter sporny i wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Organ powiatowy kontynuując niniejsze postępowanie przeprowadził w dniu 16 października 2025r. kolejną kontrolę (żadna ze stron postępowania nie była obecna), podczas której ustalił, że w ścianie budynku stodoły, od strony działki nr geod. [...], wykuty jest otwór, który stanowi przejście do dobudówki. Krokwie z dachu dobudówki oparte są na wieńcu ściany stodoły do której przylega dobudówka. Ponadto ustalił, że wymiary i materiały z jakich wykonany jest przedmiotowy obiekt budowlany nie uległy zmianie od czasu kontroli przeprowadzonej w dniu 4 lipca 2025 r. Organ powiatowy stwierdził, że rozbudowa stanowić powinna część obiektu budowlanego i być funkcjonalnie z nim związana. W niniejszej sprawie w ścianie stodoły, do której przylega przedmiotowa dobudówka znajduje się otwór drzwiowy łączący oba te obiekty, a krokwie dobudówki oparte są bezpośrednio na wieńcu stodoły. Zdaniem organu powiatowego, obiekty stanowią integralną całość, a przedmiotową dobudówkę należy zakwalifikować jako samowolną rozbudowę budynku stodoły wymagającą wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu architektoniczno-budowlanego, bowiem rozbudowa stodoły nie podlega regulacji art. 29 ust. 3 i ust 4 ustawy - Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w oparciu o powyższe ustalenia, prowadząc postępowanie legalizacyjne, postanowieniem z 27 października 2025 r. nr WOP.5140.28.2025.PK, na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał D. S. prowadzenie wszelkich robót budowlanych na zrealizowanej rozbudowie budynku stodoły o wymiarach 3,50 x 7,75 m (wymiar części rozbudowanej) oraz poinformował inwestora o możliwości złożenia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia - wniosku o legalizację, konieczności przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, uiszczenia opłaty legalizacyjnej oraz o skutkach wynikających z braku podjęcia przez inwestora czynności dotyczących legalizacji przedmiotowej rozbudowy stodoły (art. 49e ustawy Pb).

D. S. złożył zażalenie na to postanowienie, a w dniu 25 listopada 2025 r. (przekazany przez organ odwoławczy do organu pierwszej instancji) wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku gospodarczego (objętego postępowaniem organu pierwszej instancji nr WOP.5140.28.2025.PK; organu drugiej instancji nr WOP.7722.77.2025.TN).

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 28 listopada 2025 r. nr WOP.7722.103.2025.TN, na mocy art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdził, że zażalenie złożone zostało z uchybieniem terminu. Na to postanowienie organu odwoławczego żadna ze stron nie złożyła skargi do WSA w Białymstoku. Postanowienie z 27 października 2025 r. nr WOP.5140.28.2025.PK organu powiatowego stało się ostateczne.

Organ powiatowy kontynuując postępowanie stwierdził, że w związku z wnioskiem z 25 listopada 2025 r. D. S. i w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy w niniejszej sprawie - dla rozbudowanej stodoły posiadającej powierzchnię zabudowy równą łącznie 143 m2 ma zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu pierwszej instancji, z uwagi na fakt, że powierzchnia stodoły po rozbudowie nie przekracza 150 m2 brak jest podstaw do ingerencji organu w trybie ustawy - Prawo budowlane. Wobec powyższego decyzją z 12 grudnia 2025 r. nr WOP.5140.28.2025,PK, na mocy art. 105 § 1 K.p.a., umorzono postępowanie administracyjne dotyczące rozbudowy budynku stodoły o łącznej powierzchni zabudowy 143 m2.

Od tej decyzji odwołanie złożył A. K. i zarzucił naruszenie:

1. art. 29 ust. 2 pkt 33 w zw. z art. 30 ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budynek stodoły wraz z rozbudową związany jest z produkcja rolną oraz, że stodoła ma 143 m3 gdy w rzeczywistości ma 158 m2 czyli przekracza normę do 150 m2;

2. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niezastosowanie tego przepisu i niedostrzeżenie, że obiekt budowlany, będący samowolą, godzi w prawa sąsiada nie zachowując w każdym elemencie wymienionym w przepisie odległości usytuowania okien, ścian, drzwi i innych wchodząc na sąsiednią działkę [...] będącą własnością odwołującego;

3. art. 77§ 1 i art. 80 K.p.a., poprzez:

- brak wszechstronnego zebrania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, wyciągnięcie wniosków (sformułowanie tez i twierdzeń) w uzasadnieniu postanowienia, a przez to rozstrzygnięcie, wbrew materiałowi dowodowemu oraz dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, które to naruszenie polegało na tym, że organ pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń, że stodoła ma 143 m2, gdy w rzeczywistości ma 379 m2 czyli przekracza normę do 150 m2,

- ustalenie, że nie doszło do rozbudowy obiektu budowlanego i nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a wystarczy zgłoszenie, albowiem w sprawie mamy do czynienia z rozbudową stodoły, a co więcej organ pierwszej instancji nie poczynił kompleksowych ustaleń w ramach dyspozycji przepisu i nie uwzględnił wymogu zbadania łącznej liczby obiektów na działce, która nie może przekraczać dwóch na każde 500 m x 2 powierzchni działki;

- niedostrzeżenie, że rozbudowany budynek znajduje się w otulinie Narwiańskiego Parku Narodowego na którym to terenie obowiązuje całkowity zakaz budowy i rozbudowy;

4. art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 80 K.p.a., poprzez przeprowadzenie czynności oględzin kontroli w dniu 16 października 2025 r. bez udziału stron postępowania, tj. A. K. i Gminy Tykocin, w sytuacji na liczne wyżej wymienione nieprawdziwe twierdzenia organu oraz formularza protokołu, który wymaga udziału stron postępowania, a w której to czynności brał udział jedynie inwestor.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, wydał decyzję kasacyjną i stwierdził, że decyzja organu powiatowego została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem organu odwoławczego w oparciu o dotychczas zgromadzony przez organ powiatowy materiał dowodowy brak było podstaw do umorzenia postępowania. Stwierdzono, że organ powiatowy naruszył przepisy postępowania administracyjnego.

Jednym z tych naruszeń było to, że strony postępowania nie zostały zawiadomione o miejscu i terminie (art. 79 K.p.a.) przeprowadzenia dowodu, przez to w czynnościach tych nie mogły uczestniczyć. Zgromadzony materiał dowodowy opiera się głównie na oświadczeniach właściciela nieruchomości - D. S.. Organ nie uzyskał materiału dowodowego z istniejących zasobów archiwalnych organów architektoniczno-budowlanych, ani też z zeznań innych stron (brak przeprowadzenia dowodu z udziałem stron postępowania - oględziny), czy świadków.

Nadto stwierdzono, że organ powiatowy powinien bezwzględnie wyjaśnić stan prawny budynku stodoły. Z materiału dowodowego nie można jednoznacznie wywnioskować o jej legalności.

W dalszej kolejności zarzucono, że szkice sporządzone przez organ powiatowy 4 lipca 2025 r. (k. 18 i 21 akt I instancji) podczas kontroli z udziałem D. S. nie zawierają wymiarów stodoły. Wymiarów tych nie zawiera pozostały materiał dowodowy. Lakonicznie organ wskazuje, jedynie w protokole kontroli z 16 października 2025 r. (k. 90 akt I instancji), że powierzchnia zabudowy (stodoły i przedmiotowej dobudówki przy niej) łącznie wynosi 143 m2 przy czym powierzchnia zabudowy dobudówki 3,50 x 7,75 m = 27,125 m2. Brak jest szkicu sytuacyjnego i pomiarów rzeczywistych w terenie. Tymczasem z planu realizacyjnego (k. 26 akt I instancji, sporządzonego 9 czerwca 1990 r., nieoznakowanego jakoby stanowił załącznik do decyzji właściwego organu architektoniczno-budowlanego o pozwoleniu na budowę stodoły na dwóch działkach) do projektu podstawowego budynku stodoły TYP-WB-3356 we wsi P. 7 gm. Tykocin (wskazywanym inwestorem jest U. S.) wynika, że powierzchnia zabudowy stodoły wynosi 159,4 m2. Ponadto podkreślono, że z map dostępnych w zbiorze geoprtal.pl wynika, że stodoła (k. 26 akt I instancji) została rozbudowana nie tylko o przedmiotową przybudówkę (konstrukcyjnie jak i funkcjonalnie nie stanowiącą odrębnego, samodzielnego obiektu budowlanego), ale także: albo o kolejne rozbudowane części budynku stodoły, albo przyległe do stodoły samodzielne konstrukcyjnie budynki, zlokalizowane zarówno na działce nr geod. [...]jak i [...](k. 2, 19, 20, 60, 102 akt I instancji). Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, sprawdzenia wymaga, czy części te stanowią rozbudowę stodoły (o pierwotnej projektowanej powierzchni zabudowy 159,4 m2 – k. 26 akt I instancji), czy też stanowią samodzielne obiekty budowlane i ewentualnie jaki jest ich stan prawny. Organ powiatowy swoje rozważania ograniczył jedynie do stwierdzenia o legalności stodoły (bez poparcia materiałem dowodowym tego założenia) i skupił się tylko na jednej dobudówce (będącej przedmiotem niniejszego postępowania), przy czym dobudówek tych (o niewiadomym stanie fizycznym, konstrukcyjnym, funkcjonalnym i prawnym) jest przy budynku stodoły kilka, jak wyżej wskazano. Organ powiatowy powinien rozpoznać sprawę kompleksowo.

Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy w powyższym zakresie wymaga uzupełnienia. Po jego uzupełnieniu organ powiatowy dokona ponownej jego analizy i podejmie rozstrzygnięcie adekwatne do zgromadzonego materiału dowodowego, w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa.

Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na naruszenie ww. przepisów, istnieją podstawy do uchylenia skarżonej decyzji, albowiem zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i zastosowanie właściwych przepisów prawa.

Stwierdzono, że ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zastosowania właściwych przepisów prawa oraz z uwagi na dążenie do zapewnienia stronom postępowania administracyjnego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy nie może przeprowadzić tego postępowania we własnym zakresie. Organ pierwszej instancji uzupełni materiał dowodowy i na nowo ustali stan sprawy, w oparciu o który podejmie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie stosując właściwe przepisy prawa. Ponieważ niniejsza decyzja ma charakter kasacyjny i postępowanie w niniejszej sprawie zostanie przeprowadzone ponownie w organie pierwszej instancji, zarzuty merytoryczne dotyczące zaskarżonej decyzji stały się bezprzedmiotowe, dlatego organ się do nich nie odniósł. Na marginesie wskazano, że pozostaje w obiegu prawnym, do rozpoznania przez organ powiatowy, złożony wniosek z 25 listopada 2025 r. D. S.. Odnosząc się do złożonego przez skarżącego wniosku o wyłączenie pracownik organu powiatowego wskazano, że został on przekazany do organu powiatowego celem rozpoznania zgodnie z art. 24 § 3 K.p.a.

Sprzeciw od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł D. S. i zarzucił naruszenie:

1. art. 29 ust. 2 pkt 33 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, w sytuacji gdy inwestor wykorzystuje przedmiotowy obiekt w działalności rolniczej;

2. art. 49f ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa inwestycja istniała co najmniej od 1990 r., na terenie przedmiotowej działki;

3. art. 138 § 2b K.p.a., poprzez jego niezastawanie i uchylenie decyzji wyłącznie z powodu rzekomych błędów proceduralnych, a które to uchybienia mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym;

4. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, która odpowiada przepisom prawa, a także niewyjaśnienie jakie przepisy postępowania zostały naruszone i jaki ma to wpływ na wydane rozstrzygnięcie;

5. art. 136 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie np. oględziny, w sytuacji gdy w ocenie organu doszło do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego;

6. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 107 ust. 3 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji uchylenie prawidłowo wydanej decyzji organu pierwszej instancji;

7. art. 8, art. 9 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organy dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na nie przeprowadzeniu przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w postaci oględzin bądź kontroli, w sytuacji uznania, że czynności przeprowadzone wadliwie przez organ pierwszej instancji mogły mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ udzielił odpowiedzi na sprzeciw w której podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej powoływana jako P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasacyjnej). Oznacza to, że organ administracji, rozstrzygając w przyszłości sprawę będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, czy w sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Stąd też nie mogły odnieść skutku zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 33 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 49f tej ustawy.

Jak stanowi art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. powinno być poprzedzone wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Powyższe oznacza po stronie sądu kontrolującego decyzję kasacyjną, obowiązek dokonania oceny, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., w tym znaczeniu, czy okoliczności sprawy uprawniały organ odwoławczy do odstąpienia od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Sąd podziela też stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (vide: wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, pub. CBOSA). Należy zastrzec jednak, że powiązanie naruszeń procesowych z przepisami prawa materialnego i wyznaczenie zakresu postępowania wyjaśniającego możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy jest na tyle wyjaśniony, że możliwa jest identyfikacja i subsumpcja tego stanu faktycznego pod konkretny przepis prawa materialnego.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem, sąd skupił się zatem na ocenie, czy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez PWINB przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Podstawą uchylenia wydanej w sprawie decyzji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z 12 grudnia 2025 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, były dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości postępowania prowadzonego przez ten organ w toku rozpatrywania sprawy, dotyczącej rozbudowy budynku stodoły zlokalizowanej na działce nr geod. [...]i częściowo na działce nr geod. [...] w m. P., gm. Tykocin. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie i stwierdził że brak jest podstaw do jego ingerencji, gdyż rozbudowana stodoła posiada powierzchnię zabudowy 143 m2 i ma do niej zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tą regulacją nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji niewiększej niż 6 m i wysokości niewiększej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

Z powyższej regulacji wynika, że może być ona zastosowana do następującego bezspornie ustalonego stanu faktycznego: budynek musi być jednokondygnacyjnym budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną; jego powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 150 m2; rozpiętość konstrukcji nie może być większa niż 6 m i wysokości nie większa niż 7 m; obszar oddziaływania budynku w całości musi mieścić się na działce lub działkach, na których został zaprojektowany.

W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji odniósł się jedynie do powierzchni zabudowy, pomijając ocenę pozostałych parametrów. Przy czym, jak słusznie zarzucił organ odwoławczy, ustalona wielkość powierzchni zabudowy nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Zwymiarowana została jedynie dobudówka mająca wymiary ok. 3,50 x 7,75 m (= 27,12 m2). Brak jest natomiast rzeczywistych pomiarów stodoły w terenie. Tymczasem, jak słusznie podnosi organ odwoławczy, z planu realizacyjnego (k. 26 akt I instancji) sporządzonego 9 czerwca 1990 r. do projektu podstawowego budynku stodoły TYP-WB-3356 wynika, że powierzchnia zabudowy stodoły wynosi 159,4 m2. Z powyższego wynika, że umorzenie postępowania było co najmniej przedwczesne. Nie ustalono bowiem wszystkich parametrów inwestycji warunkujących zastosowanie regulacji zawartej art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy - Prawo budowlane.

Ponadto z map dostępnych w zbiorze geoprtal.pl wynika, że stodoła (k. 26 akt I instancji) została rozbudowana nie tylko o przedmiotową przybudówkę (konstrukcyjnie jak i funkcjonalnie nie stanowiącą odrębnego, samodzielnego obiektu budowlanego), ale także: albo o kolejne rozbudowane części budynku stodoły, albo przyległe do stodoły samodzielne konstrukcyjnie budynki, zlokalizowane zarówno na działce nr geod. [...]jak i [...] (k. 2, 19, 20, 60, 102 akt I instancji). Ustalenia zatem wymaga, czy części te stanowią rozbudowę stodoły, czy też stanowią samodzielne obiekty budowlane i ewentualnie jaki jest ich stan prawny. Powtórzyć należy za organem odwoławczym, że sprawa została ograniczona do legalności stodoły (bez poparcia materiałem dowodowym tego założenia) i jednej dobudówki. Tymczasem dobudówek tych o niewiadomym stanie fizycznym, konstrukcyjnym, funkcjonalnym i prawnym jest przy budynku stodoły kilka. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że sprawa rozbudowy stodoły powinna być rozstrzygnięta kompleksowo.

Sprawa w przedmiocie usunięcia skutków spowodowanych wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem prawa, dotyczy zawsze określonych robót budowlanych i te roboty wyznaczają zakres sprawy. Ocena tych robót i rodzaj naruszenia prawa wyznaczają zaś to, jakie przepisy ustawy - Prawo budowlane powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Oznacza powyższe, że organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń, jakie roboty budowlane zostały wykonane oraz kiedy, i w zależności od tych ustaleń, stosuje w odniesieniu do tych robót odpowiednią reglamentację ustawy – Prawo budowlane. W zależności od czasu i zakresu realizacji poszczególnych robót zastosowanie znajdą różne regulacje ustawy - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych. W sprawie niniejszej jedyną ustaloną okolicznością jest to, że stodoła została rozbudowana o jedną zwymiarowaną dobudówkę. Brak jest ustaleń w zakresie legalności samej stodoły, jej powierzchni oraz ustaleń w zakresie pozostałych dobudówek, tj. czy stanowią one samodzielne obiekty budowlane czy też rozbudowę stodoły. Z powyższego wynika, że ustalony stan faktyczny stanowi mały wycinek rzeczywistego stanu istniejącego na działce.

Przedstawiony szeroki zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu, niewątpliwie stanowił podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zasadnie zatem zastosował regulację zawartą w art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w wyniku którego nie wyjaśniono istoty sprawy. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu dotyczących nie zastosowania przez organ odwoławczy regulacji zawartej w art. 136 § 1 K.p.a. należy podkreślić, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 K.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 K.p.a.). Natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd zauważa, że Kolegium wprawdzie wprost nie odniosło się do możliwości lub braku możliwości skorzystania z uprawnień nadanych mu przepisem art. 136 K.p.a., ale wynika to pośrednio z uzasadnienia decyzji tego organu i nie wpływa na jej legalność. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem dokonanie brakujących ustaleń przez organ drugiej instancji, w ocenie sądu, skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy było także niemożliwe wobec umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia stron postępowania możliwości wniesienia odwołania i tym samym możliwości dokonania kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, co z kolei byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Trzeba bowiem zauważyć, że wydana przez organ drugiej instancji decyzja, z ewentualnym wykorzystaniem możliwości wskazanych w art. 136 § 1 K.p.a., w istocie byłaby rozstrzygnięciem merytorycznym, podczas gdy decyzja pierwszoinstancyjna o umorzeniu postępowania w sprawie miała charakter czysto formalny. Umarzając postępowanie organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Wydanie decyzji merytorycznej przez organ drugiej instancji powodowałoby, że prowadzone postępowanie stałoby się faktycznie postępowaniem jednoinstancyjnym, chociaż decyzja zapadła formalnie w drugiej instancji (vide: m.in. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 925/20, wyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2020 r., II SA/Kr 539/20, pub. CBOSA).

Z tych względów sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw jako bezzasadny.