Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 257/21 w sprawie ze skargi H. M. i K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od H. M. i K. M. na rzecz M. G. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 257/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.M. i K.M., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], a także zasądził od Wojewody [...] na rzecz H.M. i K.M. solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] sierpnia 2020 r., skarżący wystąpili do Starosty [...] o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego zgłoszenia z [...] marca 2018 r., o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy do celów przygotowania i przechowywania zwłok na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym J., jednostka ewidencyjna J. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2020 r., uchylono decyzję Wójta Gminy J. z [...] kwietnia 2017 r., w przedmiocie ustalenia M.G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - usługi w zakresie przygotowywania i przechowywania zwłok na działce jw. oraz odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Postanowieniem z [...] września 2020 r. organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...] października 2020 r., umorzył wznowione postępowanie w sprawie zgłoszenia z [...] marca 2018 r., uznając, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...], decyzją z [...] lutego 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że w dniu [...] marca 2018 r., M.G. złożyła do organu I instancji zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy. Termin do wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu [...] maja 2018 r.

Odnosząc się do kwestii interesu prawnego skarżących organ stwierdził, że z przedłożonej przez inwestora mapy do celów projektowych wynika, że działka skarżących nr [...] położona jest na południe od działki inwestycyjnej i nie graniczy z nią w całości. Budynek gospodarczy, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania obiektu położony jest we wschodniej części działki inwestora i w tym miejscu nie graniczy bezpośrednio z działką skarżących, lecz z działką nr [...]. Budynek na działce inwestycyjnej położony jest w odległości ok. 4 m (odległość pomiędzy narożnikami budynków) od najbliższego budynku znajdującego się na działce skarżących (budynek gospodarczy) oraz ok. 18 m (w linii prostej) od budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Wobec powyższego w ocenie Wojewody oddziaływanie przedmiotowego obiektu nie obejmuje działki skarżących. Organ I instancji prawidłowo uznał, iż skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy na cele przygotowania i przechowywania zwłok.

Wojewoda stwierdził, że jeżeli po wznowieniu postępowania administracyjnego, w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, to wznowione postępowanie, wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną, podlega umorzeniu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 257/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., a także orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w ustawie - Prawo budowlane nie ma przepisu szczególnego określającego status stron postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W związku z tym krąg stron postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy ustalić w oparciu o art. 28 k.p.a. Sąd podzielił pogląd Wojewody, że ustalając krąg stron postępowania, w szczególności w trybie wznowienia postępowania zgłoszeniowego, należy z jednej strony brać pod uwagę uproszczony charakter tego postępowania, będący wynikiem przyjętego przez ustawodawcę założenia, że co do zasady zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie. Z drugiej strony, należy mieć na uwadze ogólną zasadę prawa budowlanego wymagającą poszanowania w procesie inwestycyjnym, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Wprawdzie procedura zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się co do zasady na uproszczonym mechanizmie reglamentacji (zgłoszenie zamiast pozwolenia), jednakże ustawodawca przewidział możliwość odejścia od formy uproszczonej reglamentacji, w uzasadnionych przypadkach, motywowanych m.in. możliwością wywołania istotnego, negatywnego wpływu na tereny sąsiednie. W takich przypadkach organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wnieść sprzeciw od zamiaru zgłoszenia (art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d p.b.), co skutkuje zmianą procedury, w ramach której będzie oceniana dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania obiektu – poprzez konieczność uzyskania pozwolenia. W takiej sytuacji zmienia się również zasadniczo krąg stron postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu.

W ocenie Sądu I instancji, kluczową dla oceny interesu prawnego skarżących w żądaniu wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania spornego budynku jest fakt, że skarżący wystąpili wcześniej ze skutecznym żądaniem wznowienia postępowania dotyczącego wcześniejszego etapu procesu inwestycyjnego. Już w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, zarówno stronom postępowania, jak i organowi była znana okoliczność, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2020 r., uchylono decyzję Wójta Gminy J. z [...] kwietnia 2017 r., w przedmiocie ustalenia M.G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego na budynek usługowy - usługi w zakresie przygotowywania i przechowywania zwłok na ww. działce oraz odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Fundamentalne zdaniem Sądu I instancji znaczenie tej sprawy dla wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wynika z faktu, że również w sprawie warunków zabudowy kluczową kwestią sporną był interes prawny tych samych skarżących w żądaniu wznowienia postępowania. W sprawie warunków zabudowy legitymacja procesowa skarżących została wywiedziona z art. 28 k.p.a., a zatem tego samego przepisu, w oparciu o który organy administracji architektoniczno-budowlanej rozważały interes prawny skarżących w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku (w trybie wznowienia postępowania).

W dwóch ściśle powiązanych sprawach dotyczących tej samej inwestycji (choć różnych etapów procesu inwestycyjnego) ten sam art. 28 k.p.a. został zastosowany w sposób skrajnie odmienny. W sprawie warunków zabudowy Kolegium uznało, że skarżący mają interes prawny i są uprawnieni do żądania wznowienia postępowania. Z kolei w sprawie zmiany sposobu użytkowania w aspekcie przepisów Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej, opierając się na tym samym art. 28 k.p.a., zanegowały interes prawny skarżących.

W ocenie Sądu takiej rozbieżnej oceny nie da się pogodzić z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że chodzi o różne etapy procesu budowlanego.

W skardze kasacyjnej M.G. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p. p. s. a. w zw. z art. 145 § 1 k. p. a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany przeznaczenia budynku winno być umorzone z uwagi na to, iż nie zakończyło się ostateczną decyzją administracyjna;

2. art. 141 § 4 i 133 § 1 p. p. s. a. poprzez brak odniesienia się przez sąd I instancji w

uzasadnieniu wyroku do podniesionego przez uczestniczkę w odpowiedzi na skargę zarzutu niedopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany przeznaczenia budynku.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Spór w sprawie dotyczył oceny interesu prawnego H.M. i K.M. do skutecznego wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego zgłoszenia z [...] marca 2018 r., w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy do celów przygotowania i przechowywania zwłok na działce nr [...] .

Postępowanie administracyjne, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a., a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Natomiast drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych możliwe jest jedynie gdy organ administracji uzna, że w sposób oczywisty wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. Jeżeli po wznowieniu postępowania administracyjnego w trybie art. 149 § 1 k.p.a., w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, to wznowione postępowanie - wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną - podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09, ONSAiWSA 2011/4/91, LEX nr 745153).

W postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r., II OSK 1366/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu.

Sąd I instancji kwestionując stanowisko organów administracji publicznej, zasadniczo swą argumentację oparł na założeniu, że skoro H.M. i K.M. byli stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego na budynek usługowy, to mają legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania tego budynku gospodarczego na budynek usługowy. Wyrażając to stanowisko Sąd I instancji uchylił się jednak od rzeczywistej oceny interesu prawnego ww. osób w przedmiotowym postępowaniu.

Tymczasem Wojewoda dokonał szczegółowej analizy oddziaływania przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania budynku na nieruchomość skarżących. Co nie było kwestionowane w toku postępowania należąca do skarżących działka nr [...] położona jest na południe od działki inwestycyjnej i nie graniczy z nią w całości. Budynek gospodarczy, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania obiektu położony jest we wschodniej części działki inwestora i w tym miejscu nie graniczy bezpośrednio z działką skarżących, lecz z działką nr [...]. Budynek na działce inwestycyjnej położony jest w odległości ok. 4 m (odległość pomiędzy narożnikami budynków) od najbliższego budynku znajdującego się na działce skarżących (budynek gospodarczy) oraz ok. 18 m (w linii prostej) od budynku. Na podstawie tych ustaleń zasadnie Wojewoda ocenił, że tego typu zmiana użytkowania budynku nie wpłynie na sferę praw i obowiązków skarżących. W żaden sposób nie ogranicza możliwości korzystania przez skarżących z będącej ich własnością nieruchomości, co w konsekwencji oznacza, że nie przysługiwał im status strony w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy. Zasadnie organu uznały także, że w sytuacji, gdy po wznowieniu postępowania administracyjnego okaże się, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, to wznowione postępowanie, wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną, podlega umorzeniu.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.