II OSK 586/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-11-25	
Data wpływu	2009-04-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Bożena Walentynowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Krupiński
Wiesław Kisiel	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1666/08	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 50. art 133, art. 173, art. 174, art. 183. art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126; art. 35;  Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art. 156; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej spraw ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, U. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1666/08 w sprawie ze skargi M. O. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1.oddala skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz skargę kasacyjną uczestniczki U. R., 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. O. i J. G. po 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) złotych kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1666/08, w sprawie ze skargi M. O. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasadził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Wojewoda M. decyzją z [...] 2008 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z [...]2007 r. (nr[...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. G. i M. O. pozwolenia na budowę budynku przedszkola na działce nr ew. [...] w N. l., gm. L.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] 2008 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania J. G. i M. O. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie oraz zasady postępowania nieważnościowego i wskazał na wynikający z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obowiązek organu w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami planu miejscowego.

Skargę na to rozstrzygnięcie złożyli J. G. i M. O. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Wojewody M. Skarżący podnieśli, że organy niewłaściwie zastosowały art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., opierając ustalenia na odmiennej od Starosty P., błędnej interpretacji § 42 ust. 2 i § 43 ust. 5 planu oraz bezpodstawnym uznaniu, że mniejsza niż wskazana w § 39 planu ilość miejsc parkingowych rażąco narusza § 18 warunków technicznych oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji stwierdził również naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego, art. 4 pkt 8 w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz ustaleń dotyczących wysokości budynku i jego położenia wobec dróg publicznych. Jednak żaden z organów nie wykazał, na czym polegał rażący charakter tych naruszeń.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że z przytoczonych okoliczności wynika, że choć przeznaczeniem podstawowym przedmiotowego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to możliwe jest również sytuowanie na tym terenie usług zarówno wbudowanych jak i wolnostojących, pod warunkiem, że są to usługi nieuciążliwe i jednocześnie służą obsłudze lokalnej społeczności.

Sąd wskazał, że pomimo iż organy zasadnie wskazały, iż przewidziana w projekcie budowlanym ilość miejsc parkingowych nie odpowiada ustaleniom § 39 planu. Organy nie wzięły pod uwagę specyfiki funkcjonowania przedszkola, do którego dzieci są odprowadzane i odbierane tylko w ściśle określonych godzinach, a czynności te są krótkotrwałe.

W ocenie Sądu, bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostawały również zarzuty U. R. w zakresie naruszenia przepisów planu, a także zarzuty dotyczące ewentualnych, przyszłych niedogodności związanych z funkcjonowaniem przedszkola w szczególności hałasem, spalinami, czy zajmowaniem pasa drogowego przez parkujące samochody.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z § 42 ust. 2a i ust. 3 oraz § 43 pkt 5 Uchwały nr [...] Rady Gminy L. z [...] 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla części obrębu N. l. (opublikowana: Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr 265 z dnia 5 grudnia 2005 r.), zwanej dalej planem, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że z powyżej wskazanych przepisów planu nie wynika, iż wolnostojący budynek usługowy usytuowany na jednej działce musi być budynkiem towarzyszącym zabudowie mieszkaniowej na tej działce;

2) naruszenie prawa materialnego, to jest z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z § 39 planu poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wybudowanie 10 miejsc parkingowych przed budynkiem przedszkola zamiast zaplanowanych 19 miejsc parkingowych nie było rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji na przyjęciu, że w sprawie spełniona została przesłanka wynikająca z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to jest że projekt budowlany był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i że w związku z tym decyzja Starosty Piaseczyńskiego zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi wniesionej przez J. G. i M. O. i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że należy zauważyć, iż ust. 3 precyzuje zapis § 42 ust. 2 pkt a, z czego wynika, że budynek usługowy powinien być budynkiem towarzyszącym zabudowie mieszkaniowej, która zgodnie z planem stanowi funkcję wiodącą na tym terenie. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podzielił zdanie organów, że przewidziana w projekcie budowlanym ilość miejsc parkingowych nie odpowiada ustaleniom § 39 miejscowego planu. W przedmiotowej kwestii skarżący nie może zgodzić się z argumentacją Sądu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że ze względu na brak zapewnienia przez inwestorów odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, osoby dowożące i odbierające dzieci z przedszkola będą pozostawiać samochody na ulicy, co spowoduje uciążliwość dla okolicznych mieszkańców, zwłaszcza sąsiadujących z przedmiotową inwestycją. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie miejsc parkingowych, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli M. O. i J. G. wnosząc o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że postępowanie sądowoadministracyjne nie dotyczyło sprawy wydania pozwolenia na budowę, lecz sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tej sytuacji podstawowym przepisem, stosowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, natomiast w ogóle nie stawia zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem ocena prawidłowości zaskarżonego wyroku, uchylającego decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być dokonana właśnie poprzez ocenę prawidłowości wykładni stosowania tego przepisu. W zakresie zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię stwierdzić należy, że jest on niezasadny, bowiem nie ten przepis stanowił podstawę wyrokowania i uchylenia zaskarżonej decyzji, a zatem nie mogła nastąpić jego błędna wykładnia.

Skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., złożyła także, U. R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 oraz art. 183 § 1 pkt 2 oraz pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji, a mianowicie naruszenie art. 124 § 1 pkt 1 oraz art. 128 § 1 pkt ustawy w związku z art. 33 § 1 tej ustawy przez ich niezastosowanie, które to naruszenie polegało na niezawieszeniu przez Sąd postępowania z urzędu do czasu zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych bądź ustanowienia kuratora dla zmarłej w trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji strony tegoż postępowania – K. R. i mimo to przeprowadzenie rozprawy, a następnie wydanie skarżonego wyroku, chociaż do dnia wydania wyroku nie zgłosił się następca prawny strony, nie został on wskazany, jak i nie ustanowiono kuratora jego spadku, co w efekcie spowodowało, że w postępowaniu brała udział strona pozbawiona zdolności sądowej (utraciła ją z chwilą śmierci) i w efekcie uniemożliwiono stronie (w osobach jej następców prawnych) obrony swych praw, które to naruszenie skutkuje jego nieważnością na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 oraz pkt 5 ww. ustawy.

W związku z powyższym zarzutem, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 186 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Dodatkowo, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przez ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji w dokonywanej kontroli zaskarżonej decyzji jedynie do zarzutów skargi oraz zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, pomimo że ww. przepisy postępowania obligowały Sąd do zbadania sprawy w jej granicach, a nie jedynie w granicach, co w efekcie spowodowało, że Sąd nie zbadał naruszenia przez decyzję Starosty P. z [...] 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą zgodę na budowę budynku przedszkola także § 7, § 12, § 13, § 15 w związku z § 40, § 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla gminy L. w [...] 2005 r. (uchwała nr[...]), które to postanowienia ww. decyzja rażąco narusza, co w efekcie spowodowało, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję Wojewody M., w których prawidłowo uznano, że decyzja Starosty P. nie może pozostać w obrocie prawnym.

W związku z powyższym zarzutem, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnoszę o uchylenie skarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Jednocześnie z ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Sąd nie uznał zarzutu określonego w pkt 2, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwej kontroli działalności administracji publicznej polegającej na błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części dotyczącej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, jak i na błędnej wykładni norm zawartych w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla gminy L. w [...] 2005 r. (uchwała nr [...]), i w efekcie:

– naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z § 42 ust. 2 pkt a/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla gminy L. w [...] 2005 r. (uchwała nr[...]) w związku z § 40, § 42 ust. 1 a/ i ust. 3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego umożliwia wybudowanie na przedmiotowej działce przedszkola bez zlokalizowania na tej samej działce zabudowy mieszkalnej, gdy tymczasem z treści ww. przepisów wynika, że inne budynki mogą być zlokalizowane na działkach przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jedynie jako budynki towarzyszące zabudowie mieszkaniowej (sporny teren stanowi zgodnie z w/w planem teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN, a nie teren usług i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej — U/M) przy jednoczesnym niezastosowaniu § 15 w związku z § 40, niezastosowaniu § 42 ust. 1 a/ w związku z § 42 ust. 3 ww. planu stanowiącym, że plan miejscowy wprowadza zakaz lokalizowania wszelkiej zabudowy o funkcjach usług poza terenami wyznaczonymi dla tych funkcji, w sytuacji gdy teren MN zgodnie z planem nie jest przeznaczony dla tej funkcji z wyjątkiem dopuszczenia lokalizowania ograniczonych rodzajowo usług wbudowanych w budynkach mieszkalnych bądź wolnostojących, a w przypadku tych ostatnich jedynie o charakterze budynków pomocniczych w stosunku do zabudowy mieszkaniowej funkcjonującej na działce;

– naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z § 42 ust. 3, jak i w § 43 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla gminy L. w [...]2005 r. (uchwała nr [...]), w części, w jakiej przepis ten odnosi się do pojęcia "budynku usługowego" poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na dowolnym przyjęciu, że "budynek przedszkolny", jest "budynkiem usługowym", wbrew treści załącznik do ustawy – Prawo budowlane (kat. IX i XVII) oraz Polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w części dotyczącej budynków niemieszkalnych (grupa 123 i 126), co w efekcie spowodowało błędne przyjęcie, że dopuszczalne jest lokalizacja na spornym terenie budynku przedszkolnego;

– naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z § 42 ust. 2 pkt a/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla gminy L. w [...] 2005 r. (uchwała nr [...]) w części, w której przepis ten zakazuje na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN lokalizacji innych usług niż "usługi nieuciążliwe" w związku z § 6 ust. 1 pkt k/ oraz pkt j/ ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi na spornym terenie nie można lokalizować usług uciążliwych, tj. powodujących pogorszenie standardu warunków zamieszkiwania na terenach sąsiednich albo dokuczliwych dla otaczającego środowiska, przez niezastosowanie ww. przepisów, choć budowa przedszkola z przeznaczeniem dla 140 małych dzieci wiąże się z olbrzymim hałasem, jakie dzieci te będą powodować przebywając zarówno w budynku (przy otwartych oknach), jak i na zewnątrz budynku (poczynając od pory wiosennej kończąc na jesiennej), czy też w związku z zapachami wydobywającymi się z kuchni przedszkola, gdy będzie szykowane pożywienie, codziennymi transportami żywności i innych rzeczy dla przedszkola, przechowywaniem kontenerów na odpady (innych gabarytów są kontenery dla domu jednorodzinnego, a inne dla przedszkola dla 140 dzieci), jak i w związku z hałasem oraz spalinami powstałymi w związku z liczbą osób odwiedzających przedszkole (dwa razy dziennie będą przyjeżdżać bądź przychodzić liczni pracownicy oraz rodzice i dzieci przebywające w przedszkolu), co w efekcie spowodowało, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wydanie decyzji o zezwoleniu na budowę budynku przeznaczonego na przedszkole nie było rażąco sprzeczne z prawem, pomimo oczywistej sprzeczności decyzji z tymi przepisami i negatywnymi skutkami społecznymi uciążliwości takich usług powodujących pogorszenie standardu warunków zamieszkiwania na terenach sąsiednich oraz dokuczliwości dla otaczającego środowiska;

– art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z naruszeniem § 42 ust. 2 pkt a/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla gminy L. w [...] 2005 r. (uchwała nr [...]) w związku z § 45 oraz § 46 ust. 2 pkt a/, w związku z § 49 oraz § 50 ust. 2 pkt a/ oraz w związku z § 53 oraz § 54 ust. 2 pkt a/ ww. planu przez jego błędną wykładnię, polegającą na niedokonaniu wykładni § 42 ust. 2 pkt a. w zestawieniu z pozostałymi postanowieniami planu wymienionymi powyżej i w efekcie błędne przyjęcie, że przepis ten zezwala na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN na lokalizację usługi przedszkola, gdy tymczasem zezwala jedynie na lokalizację usług związanych z podstawową obsługą lokalnej społeczności z jednoczesnym wyłączeniem usług oświaty, które zgodnie z planem winne być zlokalizowane na terenie zabudowy jednorodzinnej intensywnej oznaczonej symbolem MNi (§ 45 oraz § 46 ust. 2 pkt a/ ww. planu) oraz na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonej symbolem MW (§ 49 oraz § 50 ust. 2 pkt a/ ww. planu), jak i na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej szeregowej (§ 53 oraz § 54 ust. 2 pkt a/ ww. planu), a zatem na terenie o większej intensywności zabudowy, a przez to na terenie o rzeczywistym zapotrzebowaniu na takie usługi, co w efekcie spowodowało, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wydanie decyzji o zezwoleniu na budowę budynku przeznaczonego na usługi oświatowe nie jest rażąco sprzeczne z prawem, choć stoi w oczywistej sprzeczności z treścią planu;

– art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z naruszeniem § 39 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla gminy L. w [...] 2005 r. (uchwała nr [...]) w części stanowiącej, że "plan nakazuje usytuowanie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w granicach poszczególnych lokalizacji własnych, przy zapewnieniu minimum dla terenów i obiektów usługowych odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla maksymalnej liczby wszystkich jednoczesnych użytkowników i pracowników obiektów, lecz nie mniej niż jedno stanowisko dla każdych 30 m2 powierzchni użytkowej budynków usługowych" poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że stawia on minimalne wymagania i pomimo że projekt budowy był oczywistej sprzeczności z tym przepisem, Sąd błędnie przyjął, że nie było to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy tymczasem naruszenie to było oczywiste i w swoich skutkach spowodowało, że nie zapewniono określonej tym przepisem właśnie minimalnej liczby miejsc parkingowych dla inwestycji, co powoduje poważne skutki dla otaczającego środowiska – uciążliwość na drodze publicznej w efekcie parkowania na drodze publicznej przez około 140 samochodów dwa razy dziennie, w tym pod posesjami sąsiadów, a chodnikach, w efekcie niemożność swobodnego poruszania się po okolicy i zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu na tym terenie;

– naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z § 44 ust. 3 oraz § 6 ust. 1 pkt i/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla gminy L. w [...] 2005 r. (uchwała nr [...]) w części dotyczącej parametrów i wskaźników zabudowy elewacji frontowej budynku, przez błędną wykładnię definicji elewacji frontowej budynku w/w postanowień polegającą na błędnym przyjęciu, że elewacją frontową budynku nie jest całkowita szerokość budynku liczona w wymiarze równoległym do każdej drogi publicznej, ale w wymiarze równoległym do drogi stanowiącej adres budynku.

W związku z powyższym, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi wniesionej przez J. G. i M. O. i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut najdalej idący, a mianowicie zarzucający nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej zarzuca się Sądowi, iż rozpoznał w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawę, w której stroną był K. R. zmarły w dniu 12 listopada 2008 r. pozbawiając tym samym spadkobierców K. R. możliwości obrony swoich praw przed Sądem.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uzyskał wiadomość o śmierci K. R. z pisma U. R. Jednak nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowanie na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jest więc bezspornym fakt, że w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji strona nie brała udziału.

W odniesieniu do zarzutu nierozpoznania sprawy w jej granicach, skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji ograniczył się w dokonywanej kontroli zaskarżonej decyzji jedynie do zarzutów skargi oraz zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, pomimo że był zobligowany do zbadania sprawy w jej granicach, a nie jedynie w granicach zaskarżenia. W efekcie spowodowało to, że Sąd nie zbadał naruszenia przez decyzję Starosty P. z [...] 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą zgodę na budowę budynku przedszkola także § 7, § 12, § 13, § 15 w związku z § 40, § 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla gminy L. w [...] 2005 r. (uchwała nr [...]), które to postanowienia ww. decyzja rażąco narusza.

Odnośnie zarzutu, rażącego naruszenie prawa materialnego, skarżąca wskazała, że zgodnie z § 40 sporny teren stanowi zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla gminy L. w [...] 2005 r. (uchwała nr [...]) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony symbolem MN, a nie teren usług i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony symbolem U/M.

Ponadto, zgodnie z § 42 ust. 2 pkt a) na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej plan miejscowy dopuszcza lokalizację jedynie usług nieuciążliwych. Usytuowanie inwestycji o funkcji usługowej w postaci przedszkola na 140 dzieci z całą pewnością oddziałuje na środowisko w stopniu pogarszającym standard warunków zamieszkania na terenach sąsiednich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej skrótowo p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek taksatywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., których wystąpienia w sprawie niniejszej nie stwierdzono.

Rozpoznając wg powyższych zasad skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylającego decyzje organów obu instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej organu nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w związku z § 42 ust. 2, 2a i ust. 3 oraz § 43 pkt 5 planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla części N. I. i przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika, iż wolnostojący budynek usługowy na działce musi być budynkiem towarzyszącym zabudowie mieszkaniowej na tej działce.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego zw. z § 39 planu zagospodarowania przez błędną wykładnię, iż wybudowanie 10 miejsc parkingowych przed budynkiem przedszkola zamiast 19 zaplanowanych nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Oceniając powyższe zarzuty organu należy na wstępie za Sądem pierwszej instancji powtórzyć istotną okoliczność, która umknęła autorowi skargi kasacyjnej przy precyzowaniu zarzutów a ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarga kasacyjna zdaje się nie dostrzegać faktu, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja organów administracji wydana w postępowaniu nieważniościowym, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym, samodzielnym, uregulowanym przepisami art. 156 § 1 k.p.a., który to enumeratywnie wylicza przesłanki nieważnościowe. Celem tego postępowania jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej którąkolwiek z przesłanek zawartych w wyżej wskazanym przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Wojewody M. oraz utrzymanej nią w mocy organu odwoławczego Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku przedszkola na działce nr ew. [...] w N. I. był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. traktujący o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, iż wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał bardzo wnikliwej i dogłębnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 133 p.p.s.a.) dając wyraz swej oceny w nader obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Przede wszystkim zaś Sąd pierwszej instancji wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie "rażącego naruszenia prawa" kiedy można mówić o rzeczywistym wystąpieniu tej przesłanki i wykazać dla uzasadnienia oceny rażącego naruszenia prawa, że zaistniałe skutki z wydania decyzji z taką wadą nie dają się zaakceptować w praworządnym Państwie.

W pełni Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę Sądu pierwszej instancji, iż w aspekcie tych wymogów, warunkujących uznanie decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie dokonały prawidłowej kontroli nieważnościowej decyzji Starosty P.

Sąd pierwszej instancji w sposób niebudzący wątpliwości i zasługujący na pełną aprobatę Sądu kasacyjnego wykazał wadliwość wykładni ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej terenu Nowa Iwiczna, dokonanej przez organy obu instancji. Żadną miarą bowiem nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż wolnostojący budynek usługowy musi być budynkiem towarzyszącym zabudowie mieszkaniowej.

Zasadnie w ocenie Sądu kasacyjnego Sąd pierwszej instancji posługując się wykładnią logiczną i celowościową dokonał interpretacji treści § 42 ust. 1 i ust. 2 oraz 2a i § 43 pkt 5 planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów N. I., ustalił, że chociaż przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to możliwe jest również sytuowanie usług zarówno wbudowanych jak i wolnostojących pod warunkiem, że są to usługi nieuciążliwe i służą obsłudze lokalnej społeczności.

Nie może budzić zastrzeżeń w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że budynek "przedszkola" nie stanowi w żadnej mierze inwestycji uciążliwej będąc placówką oświatowo-wychowawczą dla dzieci.

Uzupełniając i rozwijając wnioski interpretacyjne omówionych wyżej przepisów planu zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż jeśli z zapisów planu wynika, że dopuszcza on zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową towarzyszącą – to oznacza, iż inwestor według swego uznania i potrzeb może zrealizować na swej działce obiekt mieszkalny i usługowy, bądź sam obiekt mieszkalny jak również tylko wolnostojący obiekt usługowy. Każda wybrana zabudowa będzie dopuszczalna wg planu, skoro nie jest wykluczona ustaleniami planu na tym terenie.

Stwierdzić więc należy, iż wykładnia planu zagospodarowania przestrzennego dokonana przez organy administracji była nieprawidłowa i naruszająca interes prawny inwestorów.

Należy również zauważyć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, że "Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawnych".

Jak widać z powyższych rozważań taka sytuacja zachodzi w sprawie rozpoznawanej, co dowodzi, iż w sprawie tej nie można było uznać nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedszkola w N. I. na podstawie przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażącego naruszenia prawa z powodu sprzeczności decyzji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Także jeśli chodzi o podnoszony przez organy fakt, iż projekt budowlany zawiera większą ilość miejsc parkingowych (10) a w części opisowej przewidziano tylko 7 miejsc – to zasadnie Sąd pierwszej instancji nie podzielił oceny organów, że stanowi to rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, uznając, iż w tym przypadku naruszenie prawa choć występuje nie ma charakteru kwalifikowanego.

Można zgodzić się z oceną Sądu, iż skutki mniejszej ilości miejsc parkingowych przy specyfice funkcjonowania "przedszkola" mogą być w ogóle nieodczuwalne jeśli się zważy, iż odprowadzanie dzieci do przedszkola i ich zabieranie są w zasadzie krótkotrwałe.

Jak w poprzednich ocenach tak i w odniesieniu do naruszenia wymogów parkingowych organy nie wykazały na czym polega rażące naruszenie prawa i czy skutki tego naruszenia jakie ma miejsce nie są możliwe do zaakceptowania w państwie praworządnym. Wreszcie, co słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji nie wykazano by naruszenie prawa miało większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedszkola – służącego okolicznym mieszkańcom.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził całkowitą bezpodstawność zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej, które w żadnym stopniu nie podważyły słusznego wyroku Sądu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej U. R. – to podlegała oddaleniu z powodu braku przymiotu strony tej skarżącej.

Zgodnie z art. 173 § 2 skargę kasacyjną może wnieść strona, Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać czy skarga została wniesiona przez stronę.

Zgodnie z regulacją prawną art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi oraz skargi kasacyjnej jest podmiot, który ma w tym interes prawny. Interes prawny – to podstawowy atrybut dający "przymiot strony". Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i we własnej sprawie.

Skarżąca U. R. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę przedszkola z [...] 2007 r. został załatwiony negatywnie, przez Wojewodę M., który ostateczną decyzją odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, z uwagi na brak przymiotu strony U. R. do zgłoszenia takiego wniosku. Do postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego skargą inwestorów J. G. i M. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności ww. decyzji Starosty P. U. R. i K. R. zostali dopuszczeni postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. Postanowienie to zostało uchylone w części dotyczącej osoby K. R., postanowieniem Sądu pierwszej instancji, w dniu rozprawy, tj. 28 stycznia 2009 r. po ustaleniu przez Sąd ten, iż K. R. zmarł 12 listopada 2008 r., czyli przed wydaniem postanowienia dopuszczającego go do udziału w postępowaniu sądowym.

Po wniesieniu skargi kasacyjnej przez U. R. – Naczelny Sąd Administracyjny po zapoznaniu się z treścią zarzutów skargi kasacyjnej zobowiązał pełnomocnika skarżącej do wykazania interesu prawnego skarżącej czyli do wykazania jej legitymacji skargowej. Pełnomocnik wskazał, że U. R. jest właścicielką działki niezabudowanej sąsiadującej z działką inwestorów, na której wybudowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę budynek przedszkola. Wg twierdzenia skarżącej zgłoszonego na rozprawie z działki inwestorów spływają wody opadowe na działkę skarżącej.

Ponadto pełnomocnik wskazał, iż skarżąca obawia się, że po uruchomieniu przedszkola będzie zakłócał spokój hałas dochodzący zarówno przez otwarte okna jak i podczas zabawy dzieci na dworze. Ponadto skarżąca obawia się, iż z kuchni przedszkola będą dochodziły zapachy od przygotowywanych posiłków dla dzieci.

Pełnomocnik na pytanie Sądu przyznał, że wskazane wyżej okoliczności stanowią interes faktyczny a nie prawny skarżącej U. R.

Treść zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dowodzą, iż skarżąca nie legitymuje się przymiotem strony bowiem nie posiada własnego interesu prawnego w składaniu niniejszej skargi kasacyjnej. Nie spełnia wymogu posiadania interesu prawnego podany na rozprawie przez pełnomocnika interes faktyczny skarżącej.

W przypadku ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarga kasacyjna pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną skargę należy oddalić, bez jej merytorycznego rozpatrzenia (vide także wskazana uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r.).

Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji.