VI SA/Wa 2729/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-04-01	
Data wpływu	2021-11-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Jendrzejewska. /sprawozdawca/
Barbara Kołodziejczak-Osetek /przewodniczący/
Jakub Linkowski	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport
Kara administracyjna	
Sygn. powiązane	II GSK 1450/22	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2140; art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 7, art. 28, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 77, art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; 106 § 3, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi O. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę	
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z "(...)" września 2021 r. nr "(...)", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., następnie Dz.U. z 2021 r. poz. 919 ze zm.) oraz lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania O.R. od decyzji "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z "(...)" listopada 2020 r. nr "(...)"o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

6 września 2019 r. przy ul. "(...)"w W. funkcjonariusze Policji zatrzymali do kontroli drogowej pojazd marki T. o nr rej. "(...)", którym kierował O.R.. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził pasażera M.S. z Lotniska "(...)" na ul. "(...)"w W.. Za wykonany przewóz została pobrana opłata w wysokości 8,50 zł poprzez aplikację U.. Usługę przewozu kierujący wykonywał pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. W trakcie czynności kontrolnych kierowca nie okazał wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. W czasie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną. Przebieg i ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr "(...)"z "(...)" września 2019 r.

Organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji, nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że wykonawcą przewozu z dnia kontroli był O. R.. Wykonujący usługę przewozu osób powinien był legitymować się na dzień kontroli licencją na przewóz osób. Takiego uprawnienia nie posiadał. W chwili kontroli doszło do naruszeń określonych w lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, gdyż miał miejsce przewóz bez wymaganej licencji, oraz w lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, gdyż przewóz okazjonalny wykonywany był pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym. Przewóz z dnia kontroli był przewozem zarobkowym. Kierujący pojazdem w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie zaprzeczał, że wykonuje zarobkowe przewozy osób, ani nie kwestionował dokonanych przez organ ustaleń.

Organ odwoławczy wskazał, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone na podstawie protokołu kontroli. Protokół ten ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Sam brak podpisania protokołu ze strony osoby kontrolowanej nie stanowi przesłanki nieważności protokołu, jak i nie podważa ustaleń w nim zawartych (art. 74 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym). W rozpatrywanej sprawie kierowca nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli, a odmówił jego podpisania wskazując jako przyczynę, że "słabo rozumie po polsku". Kierujący nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na przewóz osób wydanych na jego rzecz ani na rzecz innego podmiotu. Nie uczynił tego również w toku postępowania. Skarżący korzystając z aplikacji U. przy nawiązywaniu kontaktu z klientami, realizował zamówione za jej pośrednictwem zlecenie na przewóz osób oraz uzyskiwał wynagrodzenie za wykonany przewóz.

Zdaniem organu, wykonywanie transportu drogowego musi być rozumiane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu i w piśmie procesowym strony z 7 lutego 2021 r. organ stwierdził, że skarżący realizował usługi w zakresie transportu drogowego we własnym imieniu i na swoją rzecz. W toku kontroli drogowej ani podczas postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających, że kontrolowany przewóz realizował na rzecz innego podmiotu. W postępowaniu odwoławczym, przy piśmie z 7 lutego 2021 r. pełnomocnik strony przedłożył kopię "Umowy na usługi Transportowe" zawartą pomiędzy pasażerem M.N. a "(...)" Sp. z o.o. w W. z 6 września 2019 r. oraz kopię faktury z 6 września 2019 r. wystawionej przez U. B.V. w imieniu spółki "(...)" za wykonaną usługę transportową. Dokumenty te zawierają dane innego pasażera niż przewożonego podczas kontrolowanego przewozu, dlatego - w ocenie organu - nie można przyjąć, że dotyczą tego przewozu. Ponadto trasa wykonywanego przewozu określona w umowie jest inna niż ta, która została ustalona przez kontrolujących w trakcie kontroli. Przewóz opisany w umowie odbywał się na trasie z ul. "(...)"w W. na drogę wojewódzką "(...)", podczas gdy kontrolowany przewóz odbywał się z ul. "(...)"na ul. "(...)"w W..

W ocenie organu, nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe wnioski dowodowe złożone przy piśmie z 7 lutego 2021 r. o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadka M. N. (pasażera) i zeznań członka zarządu "(...)" Sp. z o.o. w W. – V. S., na okoliczność kto był wykonawcą przewozu objętego kontrolą. Organ przyjął, że przeprowadzenie tych dowodów nie wniosłyby nic nowego do sprawy. Z przedstawionych przez pełnomocnika strony kopi dokumentów wynika bowiem, że dotyczą innego pasażera i innej trasy przejazdu niż te o których mowa w protokole kontroli.

W wyniku analizy okoliczności sprawy organ nie stwierdził przesłanek do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. O. R. zaskarżył ww. decyzję w całości zarzucając organowi:

1. naruszenie art. 1, art. 28, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy co dorowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że skarżący wykonywał przewóz objęty kontrolą we własnym imieniu podczas gdy faktycznym wykonawcą przewozu była "(...)" Sp. z o.o., dla której skarżący pracował jako kierowca;

2. naruszenie art. 7, art. 28, art. 75, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niedopuszczenie przez organ dowodów zgłoszonych przez skarżącego w piśmie z 7 lutego 2021 r., a mianowicie wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka M. N. oraz S. V.podczas gdy ww. dowód mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie był sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 75 k.p.a., co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że skarżący wykonywał przewóz objęty kontrolą we własnym imieniu, podczas gdy faktycznym wykonawcą ww. przewozu była "(...)" Sp. z o.o. w W., dla której skarżący pracował jako kierowca.

Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W skardze zawarty został wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj.: umowy o pracę na stanowisku kierowcy samochodu osobowego z 10 sierpnia 2018 r, zawartej przez skarżącego z "(...)" Y. M.; decyzji Wojewody "(...)"z "(...)" stycznia 2019 r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 8 stycznia 2020 r. w celu wykonywania pracy na rzecz "(...)" Y. M., na okoliczność, że skarżący nie powinien być stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

Według argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi okoliczność, że dane pasażera są różne niż osoby wskazanej w umowie nie ma większego znaczenia dla sprawy. Powszechną praktyką jest, że osoba, która ma zainstalowaną aplikację U. zamawia przejazd dla kogoś znajomego. Najprawdopodobniej właśnie tak było w niniejszej sprawie, Podobnie okoliczność, że trasa przejazdu była inna niż w umowie jest łatwa do wyjaśnienia – M. N. mógł zamówić przejazd zgodnie z dyspozycją M. S. do drogi wojewódzkiej nr "(...)", natomiast kontrola i zatrzymanie auta nastąpiły w okolicach ul. "(...)"w W.. Jeżeli GITD miał wątpliwości, czy załączone dokumenty w postaci umowy przewozu i faktury istotnie dotyczą przewozu objętego kontrolą to powinien był przeprowadzić dowody osobowe zawnioskowane w piśmie z 7 lutego br. aby te okoliczności w sposób wyczerpujący wyjaśnić.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1377) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy.

Stosownie do treści art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE. Według art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Zgodnie z art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b ustawy o transporcie drogowym w stanie prawym rozpatrywanej sprawy stanowił, że dopuszcza się przewóz okazjonalny: 1) pojazdami zabytkowymi, 2) samochodami osobowymi: a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa nie spełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.

W myśl art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji.

Zgodnie z art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu poprzedzającym nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1180) podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie (ust. 1). Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych, (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa l p. 1-9 (ust. 7 pkt 1).

Stosownie do treści lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 12.000 zł. Natomiast wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000 zł na mocy lp. 2.11 załącznika nr 3 do powoływanej ustawy.

W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne, w których organy przypisały skarżącemu naruszenie powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. i w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Z ustaleń tych wynika, że skarżący wykonywał w dniu kontroli przewóz okazjonalny osób pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, przy czym nie miały do niego zastosowania wyjątki od sankcji przewidzianej w przepisie zawartym pod l.p. 2.11 in fine załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, gdyż zrealizowany przez niego przewóz, nie spełniał warunków przewidzianych w art. 18 ust. 4b ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z powołanym art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że ewentualne problemy interpretacyjne na gruncie tego przepisu mogą być eliminowane z wykorzystaniem kryteriów charakteryzujących "przewóz okazjonalny" określonych przez przepisy prawa wspólnotowego. Jak wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L.2009.300.88), za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". Ponadto, zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako "odnoszący się do określonej okazji – okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej". W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika.

Zestawienie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych z definicją "przewozu okazjonalnego", pozwalało uznać, że skarżący wykonywał w dniu kontroli odpłatny przewóz okazjonalny osób zainicjowany przez klienta. Oczywiste jest bowiem, że nie był to przewóz regularny, regularny specjalny czy wahadłowy. Skarżący za pośrednictwem platformy U. został skojarzony z klientem i na tej podstawie wykonywał kurs. Odbywało się to bez zarejestrowania działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu jakichkolwiek usług transportu drogowego, bez przyjętego harmonogramu, bez spełnienia koniecznych wymaganych przez ustawodawcę warunków, ale w nadarzających się sytuacjach. Pojazd, którym świadczone były usługi konstrukcyjnie przewidziany został do przewozu 5 osób (co wynika z protokołu kontroli oraz informacji pozyskanych przez organ z bazy danych Centralnej Ewidencji Pojazdów), a więc nie odpowiadał wymaganiom konstrukcyjnym, o których mowa w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym. Ponadto w rozpoznawanej sprawie, nie zawarto z pasażerem, umowy w lokalu przedsiębiorstwa co wynika z zeznań pasażera. Do przewozu doszło przez zamówienie usługi za pomocą aplikacji mobilnej U., co wyklucza również spełnienie warunku z art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym.

Jak trafnie zauważył organ administracji, odnośnie do charakteru usługi pośrednictwa poprzez platformę informatyczną U. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 20 grudnia 2017 r., C-434/15 stwierdził, że usługa pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwieniu nawiązania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, stanowi usługę przewozową, a tym samym usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Trybunał wyjaśnił, że usługa ta polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Platforma mobilna wywiera decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy świadczą usługi. Administrator określa – za pomocą aplikacji – przynajmniej maksymalną cenę danego przewozu, którą przedsiębiorstwo to pobiera od klienta, a następnie przekazuje jej część właścicielowi pojazdu, czy jak w rozpatrywanej sprawie wykonującemu przewóz, niebędącemu zawodowym kierowcą.

Powyższe wywody potwierdzają, że skorzystanie przez skarżącego z aplikacji U. wskazuje na zorganizowany i odpłatny charakter świadczonych usług. Przeczą jednocześnie przypadkowemu czy grzecznościowemu charakterowi przewozu. Przedstawiony przez Trybunał Sprawiedliwości mechanizm działania aplikacji takich jak U. jest zrozumiały i wyczerpująco wyjaśniony, a dokonane przez organy ustalenia potwierdziły, że w sprawie mamy do czynienia z takimi właśnie typowymi operacjami. Ponadto zasady działania aplikacji, przewozu i rozliczenia należności za usługę dostępne w internecie i powszechnie znane, nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że kierowcy pojazdów nie działają charytatywnie.

Prawidłowe są zatem ustalenia organu, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i kierującego z aplikacji telefonicznej U., służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Prawidłowo też organ przyjął, że z punktu widzenia powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, a ściślej ich prawidłowej interpretacji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, że nie był zarejestrowany jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 stycznia 2009 r. sygn. II GSK 670/08; 3 kwietnia 2019 r. sygn. II GSK 701/17 i 4 listopada 2009 r. sygn. II GSK 166/09; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. W świetle tych uwag, wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Bez znaczenia pozostaje to, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności. Wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wtedy, gdy dany podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej.

Organ zasadnie skonstatował, że skarżący realizował usługi w zakresie transportu drogowego we własnym imieniu i na swoją rzecz, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że 6 września 2019 r. skarżący, w chwili przeprowadzenia kontroli drogowej, nie posiadając licencji na wykonywanie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, wykonywał odpłatny przewóz pasażera. Kontrola pojazdu odbyła się przy ul. "(...)". Pasażerem był M.S.. W toku kontroli pasażer oświadczył, że za pomocą aplikacji U. zamówił przewóz osób. Miejscem początkowym był "(...)", zaś miejscem docelowym ul. "(...)". Za przejazd na tej trasie naliczono opłatę w wysokości 8,50 zł. Okoliczności te nie budzą wątpliwości w świetle protokołu kontroli sporządzonego w dniu zdarzenia. Skarżący nie podpisał protokołu kontroli, jednakże nie wniósł żadnych zastrzeżeń, co do ujawnionych w nim okoliczności. Zarówno w toku kontroli, jak i na etapie wszczętego później postępowania, skarżący nie podważał tych okoliczności, jak też nie okazał dokumentu uprawniającego go do wykonywania krajowego transportu drogowego osób w imieniu własnym lub innego podmiotu.

Sąd podziela stanowisko organu oraz poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, że protokół kontroli ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to co wynika z treści protokołu kontroli, nawet jeżeli kontrolowany protokołu nie podpisze. Domniemanie prawdziwości treści stwierdzonych w protokole kontroli oczywiście może być obalone. Strona, która twierdzi, że ustalenia zawarte w tym dokumencie urzędowym są niezgodne z rzeczywistością, powinna jednak tę okoliczność udowodnić.

W rozpatrywanej sprawie skarżący nie kwestionował, że wykonywał w dniu kontroli odpłatny przewóz okazjonalny osób zainicjowany przez klienta, natomiast w toku postępowania odwoławczego podniósł, że nie świadczył tych usług w imieniu własnym.

Pomimo zawartego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym prawidłowego pouczenia o prawie do i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. (pismo z 9 września 2020 r. s. 17 akt administracyjnych), skarżący nie przedstawił dowodów, które wskazywałyby na wiarygodność tej argumentacji.

Dowodów takich nie stanowiły kopie dokumentów złożone w toku postępowania odwoławczego, przy piśmie z 7 lutego 2021 r. tj. umowy zawartej pomiędzy pasażerem M. N. a "(...)"Sp. z o.o. w W. z 6 września 2019 r. oraz faktury VAT z 6 września 2019 r. wystawionej przez U. B.V. w imieniu spółki "(...)" za wykonaną usługę transportową. Rację ma organ administracji, że dokumenty te pozostają bez związku z rozpatrywaną sprawą, gdyż dotyczą innego pasażera i innej trasy. Skarżący nie został też w ich treści wskazany.

Zawarte w uzasadnieniu skargi wyjaśnienia, że ww. dowody dotyczą tej sprawy, a stwierdzone rozbieżności najprawdopodobniej wynikają z tego, że osoba, która miała zainstalowaną aplikację U. zamówiła przejazd dla znajomego, M. N. mógł zamówić przejazd zgodnie z dyspozycją M. S. do drogi wojewódzkiej nr "(...)", natomiast kontrola i zatrzymanie auta nastąpiły w okolicach ul. "(...)"w W., nie podważyły skutecznie stanowiska organu. Są one sprzeczne z treścią protokołu kontroli w zakresie wcześniej niekwestionowanym, w szczególności z zawartym w tym protokole oświadczeniem pasażera złożonym w toku kontroli. Treść protokołu i oświadczenie pasażera nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że pasażer sam zamówił przewóz za pośrednictwem aplikacji U., miejscem docelowym była ul. "(...)"w W., a nie droga wojewódzka nr "(...)". Ponadto kontrola przeprowadzona zastała przy "(...)"ul. "(...)"w W., a nie przy ul. "(...)"w W.. Potwierdza to znajdująca się w aktach dokumentacja zdjęciowa (s. 3 akt administracyjnych), na której w tle kontrolowanego pojazdu, w bliskiej odległości, widoczne są budynki hoteli C.by M. i R. usytuowane ul. "(...)"i "(...)" w W..

W tej sytuacji nie można organowi skutecznie stawiać zarzutu, że błędnie ocenił materiał dowodowy i w sposób dowolny przyjął, że przedłożone przez stronę dowody nie dotyczą rozpatrywanej sprawy i kontrolowanego w niej przewozu, a w związku z tym nie mogły służyć wyjaśnieniu okoliczności tej konkretnej sprawy.

Wbrew stanowisku skarżącego, organ prawidłowo zbadał i ocenił dowody złożone przez skarżącego wraz z pismem z 7 lutego 2021 r., a następnie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił m.in. dlaczego te dowody w konfrontacji z pozostałymi zgromadzonymi dowodami nie mogły podważyć dokonanych ustaleń faktycznych i ich prawnej kwalifikacji (s. 8 uzasadnienia decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał w szczególności z jakich powodów nie uwzględnił wniosku strony o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków i uznał, że okoliczności związane ze spornym przewozem zostały dostatecznie wyjaśnione.

W ocenie Sądu, skoro okoliczności istotne z punktu widzenia odpowiedzialności za naruszenia powołanych na wstępie przepisów ustawy o transporcie drogowym zostały już wyjaśnione, to odstąpienie przez organ od dalszego prowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem wniosku o przesłuchanie w charakterze świadków, nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 i 2 k.p.a.

Reasumując, ustalenia dokonane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, odpowiadają standardom postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zebrany i prawidłowo oceniony przez organy materiał dowodowy stanowił podstawę prawidłowo przeprowadzonej subsumpcji, tj. przyporządkowania ustalonym stanom faktycznym odpowiednich norm prawnych, a następnie przewidzianych prawem sankcji. Wnioski organów są logiczne i konkretne, co znalazło wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, w którym znalazło się również stanowisko co do stawianych w odwołaniu zarzutów.

Raz jeszcze podkreślić należy, że obalenie ustaleń protokołu kontroli, jako dokumentu urzędowego jest możliwe, jednak wymaga przedstawienia dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Tymczasem w sprawie takiego przeciwdowodu brak. Przedstawione przez skarżącego dowody, w tym kopie umowy i faktury VAT dotyczące przewozu innego pasażera w ramach umowy zawartej przez niego ze spółką U., nie mogły doprowadzić do podważenia ustaleń dokonanych podczas kontroli drogowej udokumentowanych w protokole kontroli, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji.

Zawarty w skardze wniosek o dopuszczenie dowodów w postępowaniu sądowym, w tym umowy o pracę na stanowisku kierowcy samochodu osobowego zawartej pomiędzy skarżącym a "(...)" Y. M. oraz zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w celu wykonywania pracy na rzecz "(...)" Y. M., nie został przez Sąd uwzględniony. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uwzględnienie wniosku dowodowego skarżących, nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji. W sprawie tej - jak wskazano - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia (delikty) to skarżący, a nie inny podmiot ponosi odpowiedzialność.

Na marginesie jedynie pozostaje zauważyć, że wniosek ten nie koresponduje z dotychczasowym stanowiskiem skarżącego, który w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji nie kwestionował, że przewóz realizował w imieniu własnym, a w postępowaniu odwoławczym twierdził, że przewóz objęty kontrolą wykonywał w imieniu "(...)" Sp. z o.o. w W.. Dowody złożone ze skargą, zdają się wręcz podważać tezę skarżącego, że wykonując kontrolowany przewóz działał w imieniu "(...)" Sp. z o.o., a nie własnym.

Stanowisko organu w kwestii niespełnienia przesłanek zmiany decyzji i umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym pozostaje niekwestionowane. Skarżący nie twierdził, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia i nie powołał się na okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Stanowisko organu uznać należy więc za prawidłowe. Ponadto, w sprawie nie upłynął dwuletni termin przedawnienia, a zatem nie było podstaw do zastosowania przez organ dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.