II SA/Op 394/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-11-14	
Data wpływu	2019-10-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Elżbieta Kmiecik
Ewa Janowska /przewodniczący/
Jerzy Krupiński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096;  art. 155 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 3 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 7 maja 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla (dalej: skarżący, Prezydent) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 3 sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 7 maja 2019 r., nr [...], wydaną w sprawie odmowy uchylenia decyzji własnej z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z 22 września 2017 r., wydał decyzję z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na "Przebudowie i rozbudowie ul. [...]" w liniach rozgraniczających teren inwestycji stanowiących pas drogowy obręb [...], działki numer: a (b); c, d, e (f); g (h); i (j, k); l; m (n); o (p); r (s); t (u); w (x), y (z) aa (ab) ac (ad) ae (af, ag), ah (ai, aj); ak (al), am, an; o (ap, ar); as; at (au); aw (ax); ay; az; ba; bb (bc); bd; be (bf); bg (bh); bi; bj (bk); bl (bm); bn (bo); bp (br); bs (bt); bu (bw); bx (by, bz ca); cb (cc); cd; ce (cf); cg; ch (ci); cj (ck); cl; cm; cn (co); cp; cr (cs); ct (cu); cw; cx; cy (cz); da (db); dc (dd); de (df); dg (dh); di stanowiących teren niezbędny dla obiektów budowlanych: dj; dk; dl; dm; dn, do, dp, dr, ds, dt (du): dw; dx; dy; cw; ea; eb (ec); ed (ee); ef; o (eg); eh; ei (ej); ek; el (em); en; eo; ep; w (er); es; ae (et); eu; ew; ex (ey); ak (ab); ez (fa); fb (fc); fd (fe); ff; fg (fh: bg (fi); bj (fj); fk; bn (fl); bl (fm); bp (fn); bu (fo); fp; ch (fr); fs (ft); fu; fw; fx: fy; ga; da (gb); gc; gd; ge; gh (gi); gj; cr; gk; gl; cn; ce; bz; aa; gm; fl i gn. Decyzja stała się ostateczna w dniu 8 lutego 2018 r.

Pismem z 5 lutego 2019 r. Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle wystąpił z wnioskiem o uchylenie wyżej wymienionej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzja nie została przez inwestora wykonana - doszło do przejęcia posiadania wyłącznie jednej działki z nieruchomości wydzielonych na podstawie wzmiankowanej decyzji i nie przystąpiono do realizacji żadnych robót budowlanych. Nadto w dniu 31 stycznia 2019 r. Rada Miasta Kędzierzyn - Koźle podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaniechania realizacji opisanego zadania inwestycyjnego. Wnioskująca wskazała, że interes publiczny oraz ważny interes właścicieli terenów, które na podstawie wzmiankowanej decyzji przeszły na własność Gminy Kędzierzyn - Koźle, sprzeciwia się pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji uprawniającej do realizacji drogi kosztem prawa własności obywateli, w sytuacji, gdy ta droga nie powstanie, gdyż inwestor trwale odstąpił od jej realizacji. Podniósł, że realizacja inwestycji budziła liczne protesty mieszkańców zarzucających jej zbędność oraz nadmierną ingerencję w ich prawo własności.

Starosta Kędzierzyńsko - Kozielski opisaną decyzją z 7 maja 2019 r. odmówił uchylenia decyzji z 18 grudnia 2017 r., wskazując w uzasadnieniu, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej głęboko ingeruje w prawo własności nieruchomości, stanowi podstawę wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości, a zatem z chwilą, gdy staje się ona ostateczna, status prawny i przeznaczenie w/w nieruchomości są niemożliwe do odwrócenia. Stoją temu na przeszkodzie przepisy art. 12 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, jak i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), który określa, że drogi publiczne stanowią tylko i wyłącznie własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i nie jest możliwe przeniesienie działek zajętych pod drogę publiczną na rzecz innych podmiotów. Istotnym – zdaniem organu I instancji – dla rozstrzygnięcia jest to, że decyzją o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej dokonany został podział nieruchomości, a zatem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W odwołaniu Prezydent zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału, na skutek pominięcia okoliczności, że inwestycja nie będzie realizowana i uznaniu, że decyzja objęta wnioskiem wywołała nieodwracalny skutek, w postaci podziałów nieruchomości. Ponadto pominięto okoliczność, że działki, wywłaszczone na rzecz zarządcy drogi nie są obecnie zajęte pod żadną część pasa drogowego drogi publicznej. Odwołujący się wskazał też na naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, jakoby do przesłanek stosowania normy zawartej w tym przepisie miała należeć kwestia wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Naruszenie art. 2a ustawy o drogach publicznych polegać miało na błędnym uznaniu jakoby przepis ten miał stać na przeszkodzie uchyleniu decyzji czy też odwróceniu skutku prawnego wynikającego ze skarżonej decyzji – mimo, że na nieruchomościach objętych decyzją nie powstała jeszcze droga publiczna oraz poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że samo przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną musiało skutkować przejściem jej własności na zarządcę drogi. Art. 12 ust. 1-4 specustawy drogowej statuuje nabycie własności nieruchomości, a więc prawa zbywalnego, które może być przeniesione.

Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii (pkt 1), określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek o którym mowa wart 11d, zawiera określenie granic tych pasów (pkt 2), warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt 3), wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 4), zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 (pkt 5), oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (pkt 6), zatwierdzenie projektu budowlanego (pkt 7), w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (pkt 8 lit. a), określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych (pkt 8 lit. b), określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych (pkt 8 lit. c), określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie (pkt 8 lit. d), obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu. (pkt 8 lit. e), obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (pkt 8 lit. f), obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych (pkt 8 lit. g), obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów (pkt 8 lit. h), określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h (pkt 8 lit. i), zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h (pkt 8 lit. h).

Z kolei postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do kontroli legalności takiego rozstrzygnięcia. Celem tego postępowania jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie i w istocie przesłanki te determinują przedmiot postępowania toczącego się w tym trybie. Zatem przedmiotem tego postępowania jest zbadanie m. in. czy przepisy szczególne nie wyłączają możliwości uchylenia decyzji. Oceniając wniosek strony pod tym kątem, Wojewoda podkreślił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie rozstrzyga wyłącznie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Umożliwia ona również dokonanie podziałów nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja drogowa, jak również nabycie nieruchomości, które znajdują się w pasie drogowym zgodnie z projektem. W związku z powyższym uprawomocnienie się decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej powoduje, że wskazane w niej nieruchomości zostają podzielone, a nieruchomości znajdujące się po podziale w pasie drogowym zostają nabyte na rzecz określonych w ustawie podmiotów. Stanowi to skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna, a nabycie własności nieruchomości następuje z mocy prawa. W miejsce odebranego prawa własności ustawodawca przyznał majątkowy równoważnik utraconego prawa w postaci odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego, nie można decyzją wydaną w trybie art. 155 K.p.a. cofnąć skutku prawno-rzeczowego zaistniałego z mocy prawa, skoro brak jest odrębnej normy zezwalającej na takie rozstrzygnięcie.

W skardze pełnomocnik Prezydenta zarzucił naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 20, 21 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 – 4 specustawy drogowej i art. 140 Kodeksu cywilnego na skutek przyjęcia w zaskarżonej decyzji, że skutek prawny decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegający na przejściu prawa własności wydzielonych nieruchomości ma charakter nieodwracalny, naruszenie art. 155 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że przy wykładni tego przepisu znaczenie ma kwestia wywoływania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych a nadto naruszenie art. 12 ust. 1 – 4 specustawy drogowej przez przyjęcie, że wynika z tego unormowania nieodwracalny skutek prawny, podczas gdy regulacja ta statuuje nabycie własności nieruchomości, a więc prawa zbywalnego, które może być przenoszone.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozwinął powyższe zarzuty i podniósł, że prawo własności, jakiego dotyka skutek decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nie jest uprawnieniem ze sfery prawno administracyjnej, dla którego powstania i istnienia niezbędna jest określona norma. Własność jest prawem bezwzględnym, które ustawodawca stwierdza ale go nie kreuje, co potwierdza przepis art. 140 K.c. oraz przywołane w petitum skargi przepisy Konstytucji RP. Własność jest prawem zbywalnym, którym może rozporządzać każdy, komu ono przysługuje. Zasadą jest ochrona prawa własności, co powoduje, że błędne jest przyjęte przez organ odwoławczy założenie o konieczności istnienia normy przenoszącej własność z powrotem w razie uchylenia takiej decyzji. Przejście prawa własności na inny podmiot w wyniku ingerencji organu administracyjnego powoduje, że ustanie tej ingerencji samo z siebie wywoła skutek w postaci powrotnego przejścia odebranej własności. Wobec tego – zdaniem autora skargi – skoro żaden przepis prawa nie sprzeciwia się uchyleniu decyzji, to do uchylenia jej skutku prawno-rzeczowego niepotrzebne są jakiekolwiek normy prawa administracyjnego. Przywołany przez organ wyrok NSA z dnia 19 października 2016 r. zapadł w odmiennym stanie faktycznym. Dodatkowo skarżący podniósł, że przepis art. 155 K.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych a nie tylko uznaniowych oraz, że kwestia nieodwracalnych skutków prawnych ma znaczenie tylko w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych (art. 156 § 2 K.p.a.) i nie ma wpływu na możliwość stosowania rozwiązania wynikającego z tego przepisu.

Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Przypomnieć należy, że decyzja poddana kontroli Sądu została wydana na podstawie przepisu art. 155 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dodać trzeba, że materialnoprawną podstawę decyzji objętej wnioskiem o uchylenie stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nadal zwanej w skrócie "specustawą drogową", zaś wedle art. 11f ust. 8 tej ustawy, do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Na gruncie tak brzmiących przepisów Wojewoda Opolski wyraził stanowisko, posiłkując się orzecznictwem sądowym, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie może odnosić się do decyzji administracyjnej, w wyniku której doszło do wydzielenia działek gruntowych, które następnie przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego (Gminy Kędzierzyn-Koźle). W ocenie organu, skutek ten ma charakter nieodwracalny i sprzeciwia się możliwości zastosowania wspomnianego przepisu art. 155 K.p.a.

Przed ustosunkowaniem się do tego poglądu, zwalczanego w skardze, należało jednak wyjaśnić – w aspekcie wynikającej z art. 134 P.p.s.a. zasady niezwiązania Sądu zarzutami i wnioskami skargi – że Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. W tym zakresie należało jednak w pełni podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 225/19 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA), że przewidziany w art. 155 K.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), zaś wzruszenie decyzji może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny i gdy brak jest przepisu szczególnego, który takiemu wzruszeniu by się sprzeciwiał. Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania wskazanego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Natomiast omawiane postępowanie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Podkreślenia również wymaga, że ani z art. 155 K.p.a., ani ze wskazanego przez organ art. 154 K.p.a., nie wynika żadną miarą, by były one zastrzeżone tylko dla tzw. decyzji uznaniowych.

Wbrew stanowisku organu wadliwe jest odwołanie się do kwestii związanych z wykonalnością decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji drogowej, a w szczególności przyjęcie nieodwracalności skutku tej decyzji, polegającego na przejściu na własność Gminy Kędzierzyn-Koźle części działek położonych w pasie drogowym przebudowywanej i rozbudowywanej ulicy [...] (pkt III decyzji z 18 grudnia 2017 r.). Nie wyjaśnia tej sprawy przywoływany przez organy obu instancji wyrok NSA z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II OSK 26/15 (zam. w CBOSA), gdyż odnosi się on do możliwości zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę drogi gminnej na podstawie przepisu art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), a nie na podstawie przepisu art. 155 K.p.a. Podobny pogląd wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2514/17 (zam. w CBOSA), ale – jak już powiedziano – dotyczy on możliwości zmiany decyzji drogowej na podstawie art. 36a Prawa budowlanego.

Uszło natomiast uwadze organów obu instancji, że przepis art. 11f ust. 8 specustawy drogowej przewiduje wprost, że do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przy tym pojęcia "zmiany decyzji" w rozumieniu art. 155 K.p.a. nie można interpretować wąsko - jako takiej zmiany, która nie powoduje jej usunięcia z obiegu prawnego w całości, ale należy przyjmować, że przepis ten obejmuje również możliwość wyeliminowania takiej decyzji w pełnym zakresie, o co chodziło skarżącemu we wniosku z dnia 5 lutego 2019 r. Przepis art. 155 K.p.a. dotyczy bowiem decyzji, które wprowadzają możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Chodzi zatem o takie decyzje, które są z różnych względów niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju.

Przy tym oczywiście decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań. Nie zwalnia to jednak organu od prawidłowego jej uzasadnienia.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji było wadliwe.

Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącego, że w sprawie nie doszło do wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych tylko z tej przyczyny, że część działek w liniach rozgraniczeniowych inwestycji drogowej zostało wywłaszczonych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211), stwierdzono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej nie może być wobec tego oceniana w granicach całego porządku prawnego państwa, lecz musi być rozpatrywana pod względem procesowym w zakresie mocy obowiązującej Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz tych przepisów prawa materialnego, stanowiących część prawa publicznego, które stosują organy administracji publicznej. Artykuł 155 K.p.a. jest jednym z przepisów dotyczących postępowania administracyjnego i zakres jego mocy obowiązującej nie może być traktowany jako wykraczający poza moc obowiązującą tej ustawy i obejmujący skutki inne niż administracyjnoprawne. Podobnie w kwestii nieodwracalności skutków prawnych związanych z wydaniem decyzji komunalizacyjnej wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3703/18 (zam. w CBOSA).

Sąd nie podziela przy tym poglądu wyrażonego w skardze, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. Kwestia ta nie ma jednak znaczenia w sytuacji uznania przez Sąd, że na skutek wydania przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie sposób przyjmować, że wywołała ona tego rodzaju skutki.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie przepisu art. 155 K.p.a. może zatem odwrócić skutek decyzji administracyjnej bez ingerencji w prawo prywatne (cywilne). Wynika to z zapatrywania, że tylko skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd powszechny, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny (zob. uzasadnienie przywołanej uchwały Sądu Najwyższego). Dla odwrócenia skutku, jaki wywołała sporna decyzja, polegającego na wywłaszczeniu właścicieli działek z ich prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, wystarczy samo wyeliminowanie tej decyzji z obiegu prawnego przez organ administracyjny w ramach jego kompetencji wynikających art. 155 K.p.a. i nie jest konieczne żadne dodatkowe postępowanie przed sądem powszechnym na podstawie przepisów prawa cywilnego prywatnego, regulujących ochronę prawa własności. Nie jest też konieczny tryb uruchamiania postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zmierzający do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (Dział III Rozdział 6), który ewentualnie inicjować mogą właściciele nieruchomości wywłaszczonych lub ich następcy prawni.

Z powiedzianego dotąd wynika, że Wojewoda Opolski dokonał błędnej wykładni prawa materialnego, a to art. 155 § 1 K.p.a., co trafnie zarzucono w skardze. Wadliwie bowiem uznał, że przepis ten - co do zasady - wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji, które stanowią źródło nabycia własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Nie wskazał przy tym w podjętej decyzji, by przepisy szczególne sprzeciwiały się uchyleniu lub zmianie przedmiotowej decyzji ostatecznej. W efekcie opisanego błędnego stanowiska, organ odwoławczy nie zajmował się już kwestią ewentualnego wystąpienia przesłanek ustawowych przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, co świadczy o niewyjaśnieniu sprawy w jej całokształcie.

Badając dalej zaskarżoną decyzję, dostrzec należy, że Wojewoda Opolski niemalże zupełnie pominął zgłaszane przez inwestora zarzuty i argumenty, przy czym nie stwierdził też wyraźnie, że przedstawione we wniosku strony o zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a. uzasadnienie było nieistotne i że nie mogło stanowić podstawy zastosowania tego trybu nadzwyczajnego. Podkreślenia wymaga, że podejmowane przez organy administracji decyzje winny spełniać standardy wskazane w art. 107 § 1 K.p.a., w tym muszą zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z § 3 tej regulacji, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pamiętać również trzeba, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 K.p.a. Dlatego za niezbędny element uzasadnienia należy uznać odniesienie się nie tylko do do argumentacji odwołania, ale także do uzasadnienia wniosku. Dotyczy to w szczególności decyzji uznaniowych (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 13 wydanie, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 451 – 452).

W świetle powyższego Sąd zgodził się ze skarżącym, że w postępowaniu odwoławczym nie doszło do prawidłowego rozpoznania sprawy. Wadliwość ta świadczy nie tylko o naruszeniu wskazanego wyżej art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a., ale również art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które nakazują podejmowanie przez orzekające organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zobowiązują te organy do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Powyższe uwagi dotyczą także decyzji organu I instancji, który skupił się wyłącznie na kwestiach związanych ze skutkami decyzji wynikającymi z art. 2a ustawy o drogach publicznych i implikujących określone zmiany w sferze prawa własności działek przeznaczonych pod budowę drogi, tracąc z pola widzenia rzeczywistą możliwość lub celowość odwrócenia tych skutków na podstawie art. 155 K.p.a. w sytuacji, gdy inwestor w sposób przekonujący wykazał, że inwestycja nie będzie realizowana.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.