Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 112/20 w sprawie ze skargi J.D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 112/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J.D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3).

W niniejszej sprawie, organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej z [...] listopada 2018 r. o przeliczenie i wypłatę dodatkowego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, pismem z [...] marca 2019 r. poinformował o braku podstaw prawnych do wypłaty ekwiwalentu w innej wysokości niż ustalona dotychczas.

W ocenie Sądu I instancji, taki sposób załatwienia sprawy nie odpowiada prawu, ponieważ w realiach niniejszej sprawy organ nie mógł poprzestać wyłącznie na poinformowaniu skarżącej, że jej wniosek nie może zostać zrealizowany z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Nawet gdyby przyjąć brak normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej – to organ winien na mocy art. 61a § 1 k.p.a.- odmówić wszczęcia postępowania.

Przy czym nie zgadzając się ze stanowiskiem organu o braku podstaw do procedowania, WSA podzielił pogląd judykatury o możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a TK nie stwierdził niekonstytucyjności art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), zatem przepis ten należy stosować w zakresie w jakim nie utracił mocy obowiązującej. Odwołanie się do stanowiska TK pozwala na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy w zakresie sposobu obliczania wysokości rzeczonego świadczenia.

Z powyższych względów sąd wojewódzki stwierdził bezczynność organu i zobowiązał go do rozpoznania wniosku strony skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 115a ustawy o Policji i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z [...] listopada 2018 r. wynikające z:

- mylnego wywiedzenia, że organ powinien zastosować w sprawie rozstrzygnięcie z art. 61a § 1 k.p.a. albo wypłacić ekwiwalent wyliczając go przy przyjęciu, że ekwiwalentnym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, wiedząc o tym, że organ nie jest władny ustalić tej ekwiwalentności, bo brak jest przepisu umożliwiającego ustalenie wartości dnia roboczego dla funkcjonariusza Policji, gdyż art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wprowadza zasadę, że uposażenie za 1 dzień służby jest równe 1/30 uposażenia miesięcznego na ostatnio zajmowanym stanowisku, wobec czego organ jest związany art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. i art. 190 ust. 4 i 87 Konstytucji RP w zakresie działania na podstawie istniejących przepisów prawa;

- błędnego uznania i niedostrzeżenia, że organ zachował się zgodnie art. 115a w brzmieniu nadanym wyrokiem TK z 30 października 2918 r., K 7/15 zaś żądanie wyrównania nie znajduje podstawy prawnej do wydatkowania finansów publicznych, a orzekanie w warunkach przyjętych w zaskarżonym wyroku narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji;

- braku rozważań nad cywilnym charakterem zgłoszonego żądania wypłaty ekwiwalentu w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji przy jednoczesnym uznaniu, że okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny pozwalają na ustalenie wysokości wypłaty jakiej powinien dokonać organ oraz a priorycznym uznaniu, że wypłata wyrównania świadczenia spełnionego jest czynnością materialno-techniczną bez wyjaśnienia przyczyn z powodu których Sąd przyjął takie założenie do wyrównania wypłaty, które nie jest spełnieniem świadczenia o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji;

- podjęcie rozważań co do określenia wysokości wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy in meritum pomimo, że przedmiotem rozpoznania była wyłącznie bezczynność organu, a Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 149 § 1b p.p.s.a. co prowadzi do dysonansu pomiędzy żądaniem skargi, sentencją wyroku a jego uzasadnieniem;

2/ przepisów prawa materialnego tj. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji przez błędną wykładnię polegającą na mylnym uznaniu, że istnieją przesłanki do ustalenia przez organ kwoty należnej wypłaty i jej dokonanie, pomimo, że nie istnieją "przepisy właściwe dla danego postępowania" określające sposób dokonania przez organ wyliczenia wysokości należnego świadczenia.

Mając na względzie powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w głównej mierze sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska WSA, dotyczącego możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym Sąd I instancji rozpoznając powyższą sprawę wskazał tylko, że wbrew twierdzeniom organu istniała podstawa prawna do załatwienia wniosku skarżącej, w żadnym wypadku natomiast z analizy uzasadnienia nie wynika, że WSA nakazał organowi załatwienie sprawy w określony sposób (pozytywny lub negatywny).

Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował przedmiot kontrolowanej sprawy i stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazując, że możliwe było jej załatwienie, stwierdził zaistnienie stanu bezczynności organu.

Jak wynika z treści przywołanego przepisu aby uchronić się od zarzutu bezczynności w tej sprawie organ mógł:

- wydać decyzję odmawiającą przyznania świadczenia albo;

- podjąć czynność materialno-techniczną polegającą na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty albo

- wydać stosowne postanowienie z art. 61a §1 k.p.a.

Prawidłowo Sąd I instancji wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, iż w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozparzenie wniosku, to organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego, lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie.

Rozpoznając skargę, sąd administracyjny niewątpliwie orzekał w granicach sprawy w przedmiocie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z tego względu zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje on niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia ww. przepisu uzasadniony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy nie pozwala ono na kontrolę kasacyjną orzeczenia. W zaskarżonym wyroku wszystkie wymagane elementy zostały zawarte, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji nie oznacza naruszenia rzeczonego przepisu.

Całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Powyższy przepis ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności.

Nie ma również racji skarżący kasacyjnie organ wywodząc, iż w dacie złożenia przez skarżącą wniosku brak było możliwości jego rozpatrzenia z uwagi na brak podstawy prawnej. Odnośnie powyższego podkreślić należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Niekonstytucyjność dotknęła wyłącznie jednego elementu przepisu, wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie element ten pozostaje niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z ustawą zasadniczą wynika jednoznacznie z uzasadnienia orzeczenia Trybunału. Trybunał wskazał bowiem, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Przy przyjęciu poglądu organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku przez ustawodawcę, funkcjonariuszom odchodzącym w tym czasie ze służby nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia orzeczenia TK. Powyższe powodowałoby, że korzystny dla tej grupy zawodowej wyrok Trybunału powodowałby w istocie uszczuplenie ich praw. Stąd nie można było podzielić poglądu organu o niemożności zastosowania art. 115 a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym orzeczeniem Trybunału, jak również, że wyrok ten z uwagi na jego zakresowy charakter nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także wziąć pod rozwagę fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.