Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2013 roku nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB w P.) decyzją z dnia 15 maja 2013 r. (znak NB.7355-42/09-13/914), na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w miejscowości [...] nr [...] w gminie [...].

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania J. M. (podania z dnia 31 maja 2013 r.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym, wskazanym przez organ II instancji.

Z uwagi na sygnalizację mieszkańców bloku nr 13 w [...], po sprawdzeniu przez pracowników PINB w P. w dniu 12 sierpnia 2009 r. posesji w [...] pod nr 13, położonej na działkach nr [...] i [...], w zakresie robót budowlanych wykonywanych przez M. M. oraz Z. i F. S., PINB w P. przeprowadził w dniu 1 września 2009 r. kontrolę, podczas której stwierdził wykonywanie kotłowni i instalacji c.o. dla lokali nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przez wymienionych inwestorów (roboty podjęte od 10 sierpnia 2009 r.); ustalił, że w piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] o wymiarach "3,57 x 5,58 – 1,56 x 1,58 wysokość ok. 2,28 m" został zamontowany kocioł c.o. (nieposiadający tabliczki znamionowej) na paliwo stałe o mocy do 25 kW; w pomieszczeniu tym znajduje się okno PVC, stalowe drzwi wejściowe, okienko zamykane stalową blachą o wymiarach "0,45 x 0,50", kratka na przewodzie wentylacyjnym oraz kratka studzienki schładzającej z blachy stalowej ryflowanej (obecni przy kontroli oświadczyli, że w budynku wcześniej nie było okienka w ścianie szczytowej na wysokości piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] ani wentylacji oraz kotła z instalacją c.o. zamontowanego obecnie w tej piwnicy); instalacja c.o. jest wykonana z rur miedzianych z pompami obiegowymi i naczyniem zbiorczym; przewody zostały poprowadzone z pomieszczenia kotłowni poprzez dwie sąsiednie piwnice przynależne do lokali nr [...] i [...], a następnie przez dwa pomieszczenia suszarni, gdzie z drugiej wprowadzono je do lokalu mieszkalnego nr [...]. Dwa przewody, do których podłączono czopuch kotła c.o. i na których zamontowano kratkę wentylacyjną nie były dotychczas użytkowane (wcześniej wykorzystywane do pieców węglowych). M. M. podczas kontroli wyjaśniła, że złożyła wniosek o pozwolenie na budowę wraz z projektem (w czterech egzemplarzach) obejmujący wykonane i planowane roboty; obecni przy kontroli właściciele lokali nr [...] nie wyrażają zgody na roboty prowadzone przez właścicieli lokali nr [...] i [...]; do protokołu zostało dołączone oświadczenie – zgoda właścicieli W. W. i A. S. na przejście rurami c.o. przez piwnice będące ich własnością, a także opinia kominiarska nr [...].

W dniu [...] września 2009 r. PINB w P. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 maja 2013 r. organ I instancji wskazał na następującą wersję ustawy: Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, z późn. zm.] wydał postanowienie (znak [...]), którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego w zakresie wykonania instalacji centralnego ogrzewania z kotłownią lokalną dla lokali nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] nr [...] w gminie [...] – z powodu wykonania ich bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ponadto ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu i nałożył na inwestorów: M. M. oraz Z. i F. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej z inwentaryzacją samowolnie wykonanych robót budowlanych. Organ uznał, że zakres prowadzonych prac należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, a same prace uznać za roboty budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 tej ustawy.

Inwestorzy przedłożyli w terminie żądane opracowanie techniczne, które potwierdziło brak negatywnego wpływu wykonanych robót na konstrukcję budynku (układ dla kotła 25 kW został wykonany poprawnie), wobec czego organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne, jednak decyzja ta została uchylona przez WWINB decyzją z dnia [...] marca 2010 r. (znak [...]), a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w konsekwencji czego PINB w P., po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] 2010 r. nakazał inwestorom doprowadzenie budynku w zakresie instalacji centralnego ogrzewania z kotłownia lokalną dla lokali nr [...] i [...] do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanej samowolnie kotłowni i przebudowy instalacji centralnego ogrzewania w tym budynku.

WWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (znak [...]) utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie powiatowego organu nadzoru budowlanego, jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. (znak [...]), utrzymaną następnie w mocy decyzją własną z dnia [...] marca 2011 r., stwierdził nieważność decyzji WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w P. z dnia [...] 2010 r.

PINB w P., ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] 2011 r., umorzył postępowanie w sprawie przebudowy wyżej opisanego budynku, jednak i tę decyzję WWINB uchylił decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. (znak [...]) i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Z kolei GINB decyzją z dnia [...] marca 2012 r. (znak [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WWINB z dnia [...] listopada 2011 r.

W dniach 6 lipca i 3 sierpnia 2012 r. pracownicy PINB w P. przeprowadzili kolejną kontrolę w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego w [...] nr [...], a w dniu 9 sierpnia 2012 r. [...] G. K. przedłożył zaświadczenie dotyczące odcięcia instalacji c.o. dla mieszkania [...].

Wobec poczynionych ustaleń PINB w P. decyzją z dnia [...] 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu podniósł m.in., że samowolnie wykonywane roboty budowlane zostały zakończone i rozpoczęto eksploatację nowej kotłowni, zasilającej przebudowane instalacje centralnego ogrzewania w lokalach nr [...] i [...], co potwierdziła kontrola z dnia 22 lutego 2011 r., a stwierdzone uchybienia w zakresie wentylacji pomieszczenia nowej kotłowni zostały usunięte, zaś odcięcie i zabezpieczenie instalacji wykonano prawidłowo.

W uzasadnieniu prawnym organ powołał się na treść przepisów art. 5 i 51 Prawa budowlanego, wyjaśniając, że w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę organ wydaje jedną z decyzji przewidzianej przepisami art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 tej ustawy. Podniósł, że wprawdzie upłynął okres 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót i postanowienie to straciło ważność, to jednakże w przypadku robót już wykonanych (zakończonych) zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, które to stanowisko wynika również z uzasadnień decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2010 r., jak i decyzji WWINB z dnia [...] listopada 2011 r. PINB w P. stwierdził, że organy nadrzędne nie zakwestionowały potrzeby kontynuowania postępowania w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, wobec czego obowiązkiem organu I instancji pozostawało merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Organ wyjaśnił następnie, że brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi przeszkody do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - z przepisami prawa administracyjnego, co zostało opisane i uzasadnione w przywołanych decyzjach WWINB i GINB. W konsekwencji organ uznał, ze wykonane roboty budowlane podlegają procedurze legalizacyjnej w trybie przepisów art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i organ może wydać decyzję nakazową na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 lub punkt 2 tej ustawy. Dalej stwierdził, że roboty budowlane zostały już zakończone, zatem nakazanie zaniechania dalszych robót byłoby bezprzedmiotowe, a przy tym roboty te zostały wykonane poprawnie i nie naruszają przepisów, ani nie zachodzi konieczność wykonania dodatkowych robót lub czynności mających na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podsumowując tę część rozważań, organ stwierdził, że stan obiektu w wyniku wykonania samowolnie robót nie narusza przepisów, to nie zachodzą przesłanki do wydania żadnej z decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Powołując się na wybrane orzecznictwo, stwierdził, że w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym organ winien po prostu umorzyć postępowanie, bowiem przepisy zawarte w art. 51 Prawa budowlanego nie dają podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Wobec tego PINB w P. uznał, że postępowanie należy umorzyć z powodu jego bezprzedmiotowości.

Odwołanie od decyzji PINB w P. z dnia [...] 2013 r. wniósł J. M., reprezentowany przez J. R. (podanie z dnia 31 maja 2013 r.), który kwestionował prawidłowość przedmiotowego rozstrzygnięcia, gdyż organ pominął, że samowola budowlana wywoła trwały skutek dla nieruchomości oraz jej mieszkańców, a nielegalny inwestor nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę, gdyż uniemożliwia to kwestia prawa własności nieruchomości. Podniósł, że to nie Wspólnota Mieszkaniowa dopuściła się złamania prawa poprzez wykonanie samowoli budowlanej, a ponosi jej negatywne skutki.

W uzasadnieniu prawnym decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. WWINB, odwołując się do treści art. 28 oraz art. 29-art. 31 ustawy Prawo budowlane podniósł, że zakres przedmiotowych robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (roboty te nie były budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 powołanej ustawy) wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którego inwestor, wykonując te roboty, nie posiadał; w konsekwencji w tej sprawie należało zastosować tryb z art. 51 tej ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że okolicznością przemawiająca za umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie jest – jak już na to wskazał GINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2012 r. – fakt, że do wydania decyzji merytorycznej nie doszło przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odwołując się do stanowiska doktryny, WWINB stwierdził, że skoro w niniejszym postępowaniu termin określony w art. 50 ust. 4 powołanej ustawy został przekroczony, to postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 tej ustawy powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że roboty zostały wykonane prawidłowo i nie naruszają przepisów, co potwierdza m.in. opracowanie techniczne [...] G. K. z września 2009 r. oraz opinia tej osoby z dnia 19 lipca 2012 r., jak również wyjaśnienie z dnia 9 sierpnia 2012 r. kwestia – podniesiona w ocenie technicznej [...] J. S. – odcięcia instalacji w mieszkaniach nr [...] i [...] od ogólnego systemu grzewczego. Organ wyjaśnił również, że "ustalenia organów (fachowego pionu administracji, dysponującego wiedzą i doświadczeniem) poparte ustaleniami osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane pozwalają przyjąć, że nie zachodzi potrzeba dokonywania zmian".

Odnosząc się do kwestii braku zgody na wykonanie przedmiotowych robót, WWINB zauważył, że aktualnie orzecznictwo sądów administracyjnych (na skutek uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10) ukształtowało się i utrwaliło stanowisko, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w odróżnieniu od postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 lub art. 49b tej ustawy, "ustawodawca nie uzależnił w sposób niedwuznaczny legalizacji robót budowlanych od wykazania się m.in. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Powołując się na wspomniane orzecznictwo, podzielające pogląd wyrażony w przedmiotowej uchwale NSA, organ II instancji podniósł, że "NSA podkreślił, iż w systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, jest możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako sprawy cywilne, bez potrzeby angażowania w ten spór organów administracji publicznej". jednocześnie organ podkreślił, że co do kotłowni tzw. głównej w przedmiotowym budynku mieszkalnym toczy się przez PINB w P. odrębne postępowanie administracyjne.

Skargę na decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2013 r., uzupełnioną o wyjaśnienie z dnia 12 sierpnia 2013 r., wniósł J. M. (osobiście podpisał skargę uprzednio wniesioną przez osobę wskazaną jako jego pełnomocnik – J. R., która jednak nie wykazała, że może być pełnomocnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym), kwestionując prawidłowość działania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie i podnosząc, że "skutki społeczno-gospodarcze utrzymania w mocy tej decyzji są nie do pogodzenia z zasada praworządności", gdyż w ten sposób inwestorzy, świadomie łamiąc prawo, są bezkarni, zaś prywatny interes dwóch rodzin jest ważniejszy niż dobro i bezpieczeństwo dziesięciu rodzin i stan techniczny całej nieruchomości (kocioł nie pracuje prawidłowo, co naraża sąsiadów na niebezpieczeństwo wybuchu). Podniósł, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki nie dotyczyły wspólnot mieszkaniowych, a "jako specyficzna własność posiada ta ułomna osoba prawna swoje orzecznictwo" i bez zgody ogółu współwłaścicieli (wyrażonej w uchwale) żaden ze współwłaścicieli nie może dokonywać zmian w istniejących instalacjach wspólnych, a taką jest instalacja centralnego ogrzewania wraz z kotłownią w przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił, że spór nie dotyczy prawa własności do terenu. Zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do powołanych przez stronę wyroków ani do faktu, że to zaniechanie organu doprowadziły do upływu dwumiesięcznego terminu określonego w art. 50 [Prawa budowlanego], a ponadto uznał za co najmniej nieuzasadnione stwierdzenie organu, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.

Na wezwanie Sądu J. R., jako członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] nr [...] i [...], przy piśmie z dnia 12 grudnia 2013 r. przedstawiła uwierzytelnione notarialnie kopie uchwał w sprawie wyboru zarządu tej Wspólnoty. Wyjaśniła zarazem, że do organu nadzoru budowlanego nie został zgłoszony fakt wyboru zarządu przez Wspólnotę Mieszkaniową, ponieważ wszyscy właściciele lokali chcieli być uczestnikami postępowania, dzięki czemu byli na bieżąco informowani o jego przebiegu.

Na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. J. M. podtrzymał wnioski i argumentację skargi, natomiast uczestnik postępowania J. Z. wniósł o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że niewyartykułowaną przez organ II instancji podstawą do wydania zaskarżonej decyzji był w niniejszej sprawie przepis art. 105 § 1 k.p.a., który został powołany przez organ I instancji. Jego zastosowanie w sprawie wiązało się z kolei z wykładnią i zastosowaniem w sprawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane [aktualnie: Dz.U. z 2013 r., poz.1409, z późn. zm.].

Na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a., wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1801/12, LEX nr 1240612).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 467/11, LEX nr 1219036).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w ustalonym przez organy nadzoru budowlanego miejscu i czasie doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego polegających na przebudowie (art. 3 pkt 7a powołanej ustawy) budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zakresie wykonania instalacji centralnego ogrzewania z kotłownią lokalną. Roboty te zostały bowiem podjęte, a następnie zakończone przez inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymaganego z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (roboty polegające na przebudowie budynku mieszkalnego nie zostały wymienione w zwartym w art. 29 ust. 2 powołanej ustawy katalogu robót zwolnionych z takiego wymogu, a zatem ich wykonanie nie mogło nastąpić na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy).

W przypadku dokonania przebudowy obiektu budowlanego lub jego części organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Tryb ten odnosi się m.in. do robót budowlanych wykonanych (wykonywanych) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 3) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego).

Istotą postępowania unormowanego w art. 51 Prawa budowlanego jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. W myśl art. 51 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 1).

Z kolei w sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty zostały już wykonane organ nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego, bowiem w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 51 ust 7 tej ustawy, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2012 r. II SA/Po 733/11).

Postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, jak wynika z jego brzmienia, zakończone może zostać w trojaki sposób. Gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1, wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (w stosunku do prac już wykonanych rozwiązanie to w praktyce nie znajdzie zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Natomiast jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, co powinno być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. W tej sytuacji organ działając na podstawie art. 81c Prawa budowlanego może zażądać od inwestora stosownego dokumentu związanego z prowadzeniem robót, a w szczególności ekspertyzy wskazującej, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub niezagrażający środowisku, a zatem, czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną. Po złożeniu odpowiedniej ekspertyzy i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka konieczność. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy, gdyż kończy zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest zaś na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, w której organ orzeka o wykonaniu obowiązku (pkt 1) albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia) bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, lub też doprowadzenie do stanu poprzedniego (pkt 2).

Ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Zatem, jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) Prawa budowlanego organ wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków). Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sadów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1344/05, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 684/07, a także wyroku NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1012/09 - orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczneia .nsa.gov.pl, powołane w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 18/13, LEX nr 1332735). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 138/11 (LEX nr 1410747) nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie można wydać decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Możliwość wydania decyzji odmownej, negatywnej, nie musi wynikać każdorazowo z konkretnego postanowienia przepisu, gdyż najczęściej to wynika z ratio legis danego przepisu, chyba że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że organ nie może wydać decyzji odmownej albo wynika to z redakcji samego przepisu, np. art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego.

Innymi słowy, ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlaną i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie następuje ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. Wszczęte w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowanie mogłoby zostać uznane za bezprzedmiotowe, gdyby przestał istnieć jego przedmiot, tj. budynek czy też jego element związany z wykonywanymi robotami budowlanymi - np. na skutek rozbiórki dokonanej przez inwestora lub przywrócenia stanu poprzedniego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 162/13, LEX nr 1321644).

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do sytuacji, w której zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, które następnie straciło ważność wskutek upływu terminu, o którym mowa w ust. 4 tego przepisu. Wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie jest odrębną sprawą administracyjną ani nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a ma jedynie charakter incydentalny i nie kończy sprawy. W konsekwencji upływ dwumiesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego (powszechnie w orzecznictwie uznawanym za termin prawa materialnego), o ile nie została w tym terminie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 powołanej ustawy, ma ten skutek, że nie istnieje zakaz prowadzenia robót, wobec czego inwestor może je kontynuować bez potrzeby otrzymania dodatkowego aktu administracyjnego. Nie oznacza to jednak bezprzedmiotowości postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2003/10 (LEX nr 1121189).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że niezależnie do tego, czy roboty budowlane byłyby kontynuowane i zakończone po upływie terminu ważności postanowienia PINB w P. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania z przyczyn podanych przez organ I, jak i II instancji. Przy czym odnotować należy, że PINB w P. kontynuował na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego postępowanie w odniesieniu do całości wykonanych (zakończonych) robót budowlanych i merytorycznie ocenił wykonane roboty budowlane, uznając, że stan obiektu budowlanego w wyniku wykonanych robót nie narusza przepisów. W ocenie Sądu, samo prowadzenie postępowania w stosunku do wykonanych już robót było zasadne, niemniej jednak w sytuacji, gdy organ stwierdził brak możliwości lub podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem powinien był wydać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) Prawa budowlanego merytoryczną decyzję stwierdzającą brak konieczności nałożenia na inwestora określonych obowiązków. Niewątpliwie bowiem przedmiot postępowania istniał i był objęty działaniem przepisu art. 51 Prawa budowlanego. Stąd też brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast organ II instancji nietrafnie uznał, że podstawową przeszkodą do wydania merytorycznej decyzji w sprawie jest brak wydania w terminie 2 miesięcy od daty postanowienia z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 tej ustawy i skoro termin tez został przekroczony, to postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Stanowiska takiego tutejszy Sąd nie podziela, gdyż nie znajduje ono oparcia ani w przepisach Prawa budowlanego, ani w wykładni przepisu art. 105 § 1 k.p.a.

Sprawa administracyjna rozpatrywana w kontrolowanym postępowaniu nie jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie odpadły podstawy brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W szczególności nie odpadły materialnoprawne podstawy do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, wobec czego rozstrzygnięcie merytoryczne (tak pozytywne, jak i negatywne) nie stało się prawnie niedopuszczalne.

Z uwagi na powyższe, tak zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzająca je decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, determinując charakter jej rozstrzygnięcia: art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec czego należało obydwie te decyzje uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm) - dalej: p.p.s.a.

W tym miejscu Sąd uznaje za zasadne, w odniesieniu do stanowiska organów obydwu instancji co do tego, że ustawodawca nie uzależnił legalizacji robót budowlanych na podstawie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego od wykazania się przez inwestora m.in. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. WWINB swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które opera się na uchwale NSA z dnia 10 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS/2010. W ocenie tutejszego Sądu taki pogląd jest nieuzasadniony. Przeciwnie, zdaniem Sądu nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2183/11, LEX nr 1332676). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami i podniósł, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny o nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (a contrario) - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Tutejszy Sąd podziela przedstawione w sprawie o sygn. akt II OSK 2183/11 stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i stwierdzenie, że takie wnioskowanie jest zgodne z uchwałą NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodzić się należy z wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że istotą powyższej uchwały jest stwierdzenie, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50 - art. 51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11). W konsekwencji nie jest do zaakceptowania ten kierunek orzeczniczy, w ramach którego przywołana wyżej uchwała w sprawie sygn. akt II OPS/10 odczytywana jest z konkluzją, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji, że może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Nie oznacza to, że organy administracji orzekające w sprawach uregulowanych Prawem budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości, gdyż jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć o nim może tylko sąd powszechny. Wówczas jednak powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niemniej jednak w takiej sytuacji rzeczą organu administracji jest każdorazowo rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej (patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 801/11). Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie m.in. w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 270/12 (LEX nr 1358518), który zwrócił uwagę na to, że nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 i z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, co do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 tej ustawy, oprócz oczywiście nałożenia obowiązku dysponowania przedmiotowym oświadczeniem.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego uwzględnią rozważania zawarte w niniejszym wyroku. Sąd uznaje również za stosowane ponowne zwrócenie uwagi na potrzebę ustalenia przez organ I instancji, czy w aktualnym stanie faktycznym (już w trakcie trwania postępowania) właściciele lokali w budynku położonym w [...] na działkach nr [...] i [...], (skutecznie) powołali zarząd wspólnoty mieszkaniowej w trybie przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903, z późn. zm.) i rozważenia konsekwencji prawnych takiego stanu rzeczy dla ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącego koszt wpisu od skargi.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana (punkt III sentencji).