Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 19 września 2022 r. nr SKO/SR-418/51/2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji orzekającej o czasowym odebraniu psa I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 września 2022 r. (nr SKO/SR-418/50/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej SKO, organ II instancji, Kolegium) odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 26 sierpnia 2022 r. Burmistrza Ścinawy (dalej Burmistrz, organ I instancji) w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia Pani S. K. (dalej także jako skarżąca).

Rozstrzygnięcie jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.

Pismem datowanym na 5 września 2022 r. (data wpływu do organu I instancji to 6 września 2022 r.) reprezentujący skarżącą adwokat M. Z. (dalej także jako pełnomocnik) zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie czasowego odebrania psa należącego do S. K. Wniosek umotywował tym, że w dniu, w którym upłynął termin do złożenia środka odwoławczego (1 września 2022 r.) przebywał na zwolnieniu lekarskim. Zwolnienie obejmowało okres 1-2 września 2022 r. Do pisma dołączono odwołanie od decyzji oraz zwolnienie lekarskie.

Uzasadniając odmowę przywrócenia terminu SKO przedstawiło chronologię sprawy podkreślając, że decyzja o czasowym odebraniu zwierzęcia została doręczona skarżącej w dniu 29 sierpnia 2022 r., a termin na złożenie odwołania upływał dnia 1 września 2022 r. Przywołując stosowne regulacje prawne oraz orzecznictwo SKO wyjaśniło, że przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest wystarczającą przesłanką do tego, aby przywrócić termin do dokonania czynności procesowej. Zdaniem SKO w sprawie nie zaszły okoliczności faktyczne uzasadniające brak winy w uchybieniu terminu, np. przerwy w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Sama okoliczność, że pełnomocnik skarżącej przebywał na dwudniowym zwolnieniu lekarskim, które rozpoczęło się w dniu 1 września 2022 r. (czyli w ostatnim dniu terminu do złożenia odwołania) nie świadczy o nadzwyczajnej przeszkodzie, a ponadto zważyć trzeba, że pełnomocnik jest profesjonalistą, i w ramach Kancelarii współpracuje z innymi osobami. Wnioskodawca, zdaniem Kolegium, dysponował realnymi możliwościami złożenia odwołania, i nie wykazał, że zaistniała obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca dokonanie w sposób terminowy czynności procesowej.

Skarżąc postanowienie SKO zarzucono naruszenie art. 58§1 i 59§2 k.p.a., ponieważ w sytuacji zwolnienia lekarskiego pełnomocnika wniosek o przywrócenie terminu złożony dnia 5 września 2022 r. był zasadny. Pełnomocnik podkreślił, że choroba jest okolicznością niezawinioną i oświadczył, że w stanie chorobowym nie mógł sporządzić odwołania, i nie mógł posłużyć się inną osobą, bowiem nie była ona w dniu 1 września 2022 r. formalnie aplikantem adwokackim w jego kancelarii, nie znała sprawy. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i cofnięcie sprawy do SKO w Legnicy, a ponadto zwrócił się o zwolnienie skarżącej od ponoszenia kosztów odwołania z powodu jej sytuacji materialnej.

Rozwijając skargę pełnomocnik wskazuje dlaczego nie mógł posłużyć się inną osobą (prowadzi kancelarię jednoosobowo, a sekretarz zatrudniony w kancelarii nie posiada umocowania i stosownych kompetencji). Wskazał, że sąd powszechny (wydział karny) przywrócił, w oparciu o to samo zwolnienie, termin do złożenia zażalenia. Jego zdaniem sytuacja wskazuje na przekroczenie granicy zdrowego rozsądku i nadmierny formalizm.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało wcześniejsze stanowisko zaznaczając, że obowiązkiem adwokata jest zapewnienie zastępstwa w przypadku urlopu lub innej przemijającej przeszkody. Ponadto w świetle akt sprawy istniała inna osoba umocowana do zastępowania pełnomocnika w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie SKO w Legnicy odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. Sąd ocenił jako celne, a więc zaszły okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu.

Kwestią prawną przed którą stanął Skład Orzekający jest ocena prawidłowości zastosowania przez organ art. 58 - 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Przepis art. 58 reguluje instytucję przywrócenia terminu i brzmi następująco:

§ 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

§2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Art. 59 stanowi o formie przywrócenia terminu i kompetentnym podmiocie. Przepis brzmi w §1: O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie.

§ 2 stanowi: O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.

W realiach sprawy mamy do czynienia z postanowieniem SKO w Legnicy, które odmawia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, będąc właściwym do rozpatrzenia tego odwołania organem administracji publicznej.

Uchybienie terminowi procesowemu to niezastosowanie się przez zainteresowanego do czasu, w którym przepis prawny dopuszcza podjęcie pewnego działania. Wniosek o przywrócenie terminu to prośba skierowana do organu, w której zainteresowany zwraca się o restytucję terminu jednocześnie uprawdopodobniając, że nie dotrzymał terminu bez swojej winy.

Z przepisu art. 58 k. p. a. wynika, że organ administracji ma obowiązek przywrócić termin jeżeli łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1) zainteresowany uchybił terminowi procesowemu, 2) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu, 3) zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybił terminowi bez swojej winy, 4) wniosek o przywrócenie terminu wniesiono nie później niż w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny, która spowodowała uchybienie terminowi, 5) wraz w wnioskiem o przywrócenie terminu dokonano czynności, dla której określony był termin.

Wnioskując a contrario, jeżeli któraś z przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma kompetencji do przywrócenia terminu.

Brak wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżąca (jej pełnomocnik) uchybiła terminowi, złożyła niosek o przywrócenie terminu, wniosek wniesiono w ciągu 7 dni od ustania przyczyny, która spowodowała uchybienie terminowi, wraz z wnioskiem dokonano czynności, dla której określony był termin.

Sedno sporu stanowi ocena pozostałej przesłanki, to znaczy uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej (zainteresowanej). Innymi słowy Sąd bada, czy okoliczności podane przez skarżącą (jej pełnomocnika) konweniują z przesłanką ustawową, a w konsekwencji, czy dokonana przez organ ocena odpowiada prawu.

Uprawdopodobnić to sprawić, że coś staje się prawdopodobne, czyli daje możliwość przypuszczać, że jest prawdziwe, to coś co przypuszczalnie nastąpiło lub nastąpi (Słownik języka polskiego PWN).

Istotę uprawdopodobnienia w obrocie prawnym trafnie oddaje orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2014 r. (sygn. I Acz 282/14): "należy przyjąć, że roszczenie jest uprawdopodobnione, jeżeli istnieje na pierwszy rzut oka, bez głębszego wnikania we wszystkie możliwe aspekty faktyczne i prawne sprawy, znaczna szansa, że w świetle przytoczonych przez wnioskodawcę twierdzeń faktycznych popartych dowodami lub środkami nie będącymi dowodami w rozumieniu k.p.c. przysługuje ono uprawnionemu." Tak więc uprawdopodobnienie, w przeciwieństwie do ścisłego dowodzenia określonych faktów, ma na celu stworzenie jedynie stanu prawdopodobieństwa, nie zaś pewności i niepodważalności przestawianych okoliczności. Innymi słowy, uprawdopodobnienie powinno sprowadzać się do uwiarygodnienia przedstawianego twierdzenia i wywołania przekonania, że określone okoliczności wystąpiły lub też nie miały one miejsca.

Adaptując rozumienie uprawdopodobnienia do hipotezy normy prawnej przepisu art. 58§1 k.p.a. dojdziemy do wniosku, że zwracający się o przywrócenie terminu ma wykazać nie pewność, ale znaczny stopień możliwości, że uchybił terminowi bez swojej winy.

Ani przepisy prawa administracyjnego, ani żadnej innej gałęzi prawa nie określają czym jest wina. Semantycznie wina to naruszenie norm postępowania, zlekceważenie możliwych skutków swojego postępowania choć można było je przewidzieć, zamiar naruszenia norm bądź przynajmniej godzenie się z tym (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, t. IV, Warszawa 2003). Doktryna prawnicza nazywa winą stosunek psychiczny sprawcy do czynu, nieusprawiedliwioną wadliwość procesu decyzyjnego sprawcy, jest to pewien zamiar wykroczenia poza przepisy prawne, ale także godzenie się na to, wina to niezachowanie stosownej w danych warunkach staranności (zob. Encyklopedia prawa, pod red. U. Kaliny-Prasznic, Warszawa 2007, s. 940, T. Grzegorczyk, W. Jankowski, M. Zbrojewska: Kodeks wykroczeń: Komentarz. Warszawa 2013).

Orzecznictwo sądowoadministracyjne odnosząc się do braku winy rygorystycznie odnosi się do tej przesłanki, obejmując nią sytuacje nagłe i niezależne od wiedzy i woli zainteresowanego, bliskie pojęciu siły wyższej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2401/17, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS); brak winy zachodzi w przypadku, gdy spóźnione dokonanie czynności procesowej wynika z trudnej do przezwyciężenia przeszkody, np. powodzi, pożaru, nagłej i ciężkiej choroby, przerwy w komunikacji. Dopuszczenie się w tej mierze choćby lekkiego niedbalstwa wskazuje na niedołożenie należytej staranności i w konsekwencji stanowi podstawę do negatywnego załatwienia wniosku o przywrócenie terminu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. II OSK 94/17, CBOIS). Przy ocenie winy należy przyjąć pewien obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. II GSK 1503/15, CBOIS).

W piśmiennictwie z zakresu postępowania administracyjnego podkreśla się, że przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, a osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 343-346).

Przyczyną uchybienia terminu wskazaną w skardze jest przebywanie na zwolnieniu lekarskim w okresie 1 – 2 września 2022 r. i niemożliwość skorzystania z pomocy innych osób dla dokonania czynności w postaci wniesienia odwołania.

W świetle przywołanych wyżej przepisów prawnych i wytworzonej na ich bazie wiedzy prawniczej oraz uwzględniając podnoszone argumenty Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła sytuacja nagła, niezależna od skarżącej, która uniemożliwiła jej dochowanie terminu. Taką sytuacją niewątpliwie jest poświadczona stosownym zwolnieniem lekarskim choroba pełnomocnika skarżącej.

Przepisy prawne nie wymagają, aby odwołanie sporządzić wcześniej, niejako zabezpieczając się na ryzyko, bowiem ma ono być wniesione w terminie, bez dyferencjacji wnoszenia go w pierwszym, czy – przykładowo – ostatnim dniu terminu. W ocenie Składu Orzekającego nie może stanowić podstawy do odmowy przywrócenia terminu fakt, że przeszkoda uniemożliwiająca terminowe dopełnienie czynności wystąpiła dopiero w ostatnich dniach terminu. Strona (działający w jej imieniu pełnomocnik) nie może bowiem przewidywać, że w ostatnich dniach terminu zaistnieje nieprzewidziana sytuacja uniemożliwiająca wykonanie czynności.

Skoro pełnomocnik skarżącej przebywał na zwolnieniu lekarskim do dnia 2 września 2022 r. (piątek), a wniósł odwołanie 5 września 2022 r. (poniedziałek), to należy ocenić taką sytuacje w ten sposób, że złożył odwołanie zaraz po stanie choroby i po powrocie do pracy. W ocenie Sądu uczynił to, uwzględniając zwyczajne okoliczności życiowe, niezwłocznie, i nie można przypisywać mu niedbalstwa.

Prawdopodobna jest również sytuacja, że pełnomocnik skarżącej nie mógł posłużyć się inną osobą, ponieważ prowadzi kancelarię jednoosobowo, zaś osoba wcześniej aktywna w sprawie zaprzestała współpracy ze skarżącym. Tu także Sąd niedbalstwa ze strony pełnomocnika nie stwierdził.

Trzeba tu ponownie przypomnieć, że przepisy nie wymagają, aby wnoszący o przywrócenie terminu wykazał pewność, że taki stan rzeczy miał miejsce. Wymagają mniej, bowiem wystarczy uprawdopodobnienie, i zdaniem Sądu akta sprawy wskazują, że podniesione przez pełnomocnika okoliczności uzasadniające dlaczego wniesiono odwołanie po terminie są prawdopodobne, co przenosi się na prawdopodobieństwo uchybienia terminowi bez jego winy.

Sąd wziął przy tym pod uwagę, opierając się na relacji prawnej pomiędzy skarżącą a jej pełnomocnikiem, że nazbyt formalistyczne i przekraczające intencję ustawodawcy podejście (ustawodawca nie wymaga wykazania pewności, ale uprawdopodobnienia), realnie zmniejsza ochronę prawną skarżącej, odbierając prawo merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez organ administracji wskutek niezawinionych przez nią okoliczności.

Z przytoczonych wyżej powodów Sąd uznał, że nastąpiło zdarzenie nagłe, nieprzewidziane, uniemożliwiające wniesienie odwołania w terminie. Uwzględniono, że choroba nie zawsze musi być takim zdarzeniem, jednak w realiach sprawy, zważywszy stan chorobowy poparty zwolnieniem lekarskim, należy przyjąć, że zwolnienie lekarskie niejako eliminuje na określony czas z życia zawodowego, i ex definitione pozbawia zdolności podejmowania pewnych czynności zawodowych.

W realiach sprawy odwołanie wniesiono niezwłocznie po ustaniu przyczyny, co także przemawia za przywróceniem terminu.

Reasumując, pełnomocnik skarżącej uprawdopodobnił, że nie wniósł odwołania w terminie bez swojej winy, a Kolegium nie zdołało obalić jego argumentów.

W ponownej ocenie sprawy SKO raz jeszcze oceni przesłanki przywrócenia terminu, kierując się poczynionymi wyżej wskazaniami Sądu.

Z powyższych powodów, na zasadzie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd zdecydował o uwzględnieniu skargi i usunął zaskarżone postanowienie z obrotu prawnego.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 205 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł.