II SA/Rz 1701/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-08-25	
Data wpływu	2015-12-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II OSK 2794/16	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 446; art. 23 a ust. 1, art. 25 ust. 4, ust. 6, ust. 8, art. 37b ust. 1, art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla sołtysów -skargę oddala-	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.B. jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów, podjęta na podstawie art. 37 b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2016 poz. 446, dalej "u.s.g."). W § 1 zaskarżonej uchwały ustalono dla sołtysów nie będących radnymi miesięczną dietę ryczałtową za udział w posiedzeniach Rady Gminy w wysokości 20 % maksymalnej diety określonej w art. 25 ust. 6 u.s.g., a w § 2 ustalono, że w przypadku nieobecności sołtysa w posiedzeniach Rady Gminy za każdą nieobecność potrącona będzie kwota równa 10 % przysługującej diety. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 grudnia 2010 r., o czym postanowiono w § 5.

Zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą na podstawie § 2 uchwały Rada Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] ustalającej w § 1 nową miesięczną dietę ryczałtową za wykonywania mandatu sołtysa w wysokości 25 % maksymalnej diety określonej w art. 25 ust. 6 u.s.g.

W skardze na opisaną na wstępie uchwałę A.B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dodatkowych dowodów z powołanych w treści skargi dokumentów. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 37 a u.s.g. polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że za każdą nieobecność w posiedzeniach Rady Gminy sołtysowi zostanie potrącona kwota 10% diety, podczas gdy uczestnictwo w posiedzeniach Rady Gminy jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem i nie może stanowić podstawy do karania za absencję na sesji potrąceniami diety, ponieważ brak jest takiego ustawowego uprawnienia,

- art. 25 ust. 4 i art. 37 b u.s.g. polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że miesięczne diety ryczałtowe należą się sołtysom, ale nie będącym radnymi, a tym samym ograniczanie prawa do pobierania diet podmiotom wykonującym oba mandaty,

- § 10 pkt 2 i § 14 pkt 3 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa S. polegające na przyjęciu, że za każdą nieobecność w posiedzeniach Rady Gminy sołtysowi zostanie potrącona kwota 10% diety oraz pozbawieniu sołtysa będącego jednocześnie radnym diety, podczas gdy po myśli statutu uczestnictwo w posiedzeniach Rady Gminy jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sołtysa i nie może stanowić podstawy do karania za absencje na sesji potrąceniami diety, a sołtys za pełnioną funkcję posiada prawo do rekompensaty finansowej.

Podał, że art. 25 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawę do obligatoryjnego określenia przez radę gminy zasad wypłacania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Analogicznie kwestię tę w odniesieniu do sołtysów reguluje art. 37 b tej ustawy z tym, że jest to uprawnienie, a nie obowiązek rady gminy. Unormowania te wykluczają się, co oznacza, że osoba będąca jednocześnie radnym i sołtysem winna otrzymywać dwie niezależne diety z uwagi na pełnienie dwóch funkcji społecznych. Z treści zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że miesięczne diety ryczałtowe należą się sołtysom nie będących radnymi, a doznają ograniczenia w stosunku do podmiotów wykonujących oba mandaty. Oznacza to, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały w latach 2010-2014, kiedy sprawował równocześnie mandat radnego gminy i sołtysa został pozbawiony prawa do pobierania diety z obu tytułów prawnych.

Skarżący końcowo wyjaśnił, że wprawdzie zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą, nie uzasadnia to jednak ani umorzenia postępowania ani odrzucenia skargi bowiem na jej podstawie mogą być podjęte decyzje obejmujące okres jej obowiązywania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi.

Odnosząc się do wniosków skargi wskazała, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, nie będącej w jej ocenie aktem prawa miejscowego, bowiem po myśli art. 94 ust. 1 u.s.g. upłynął rok od jej podjęcia. Niestwierdzenie nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego powyżej mimo zaistnienia ku temu przesłanek, skutkuje po myśli art. 94 ust. 2 u.s.g. wydaniem przez sąd administracyjny orzeczenia o stwierdzeniu jej niezgodności z prawem ex nunc.

Niezależnie od powyższego utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały z chwilą wejścia w życie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. skutkuje bezprzedmiotowością niniejszego postępowania i uzasadnia jego umorzenie. Motywując wniosek o oddalenie skargi organ wyjaśnił, że uchwała nie narusza powołanych w skardze przepisów. Wbrew zarzutom skargi uprawnienie rady gminy do uzależnienia prawa do przyznania diety od udziału sołtysa w sesjach rady gminy wynika z fakultatywnego charakteru tego świadczenia oraz braku obowiązku uczestnictwa sołtysa w sesjach rady gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem okazała się niezasadna.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę w niniejszej sprawie oparto na regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g., która stanowi: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Warunki formalne ustanowione w u.s.g i p.p.s.a dla dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy w [...] zostały przez Stronę zachowane. Mając to na względzie wskazać należy, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy złożoną w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g. zobowiązany jest ocenić czy interes prawny strony skarżącej, tj. interes mający zakotwiczenie w określonym przepisie prawa, został postanowieniami uchwały naruszony. Następnym krokiem sądu jest ustalenie czy naruszenie interesu prawnego nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. Jeżeli naruszenie interesu prawnego nastąpiło w zgodzie w obowiązującym prawem, to skarga winna zostać oddalona jako niezasadna.

Zdaniem Sądu, Strona skarżąca wykazała, że posiada w niniejszej sprawie interes prawny do kwestionowania opisanej na wstępie uchwały Rady Gminy [...], bowiem uchwała ta zgodnie ze swym tytułem regulowała sytuacje prawną sołtysów, a funkcje tą w okresie obowiązywania uchwały wykonywał A.B. Oznacza to, że jej postanowienia miały wpływ na sytuację administracyjnoprawną skarżącego.

Wbrew twierdzeniom skargi, przedmiotowa uchwała nie naruszyła przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g., który stanowi : Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Nie budzi wątpliwości, także w przekonaniu strony skarżącej to, że na mocy powyższej regulacji rada gminy może zadecydować o określeniu zasad przyznania przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki podziału pomocniczego gminy, a więc także sołtysom, diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W możliwości określania zasad przyznania diety oraz zwrotu kosztów podróży, mieści się kompetencja radnych polegająca na przyznaniu sołtysom diety, jej wysokości oraz dookreślenia sytuacji uprawniających do jej uzyskania. Z tej kompetencji radni gminy mogą skorzystać, co powoduje, że także nieprzyznanie diety sołtysom nie spowoduje naruszenia art. 37b ust. 1 u.s.g., tym bardziej, że powołany przepis u.s.g. nawet nie ogranicza dyskrecjonalnej władzy rady gminy pojęciami niedookreślonymi. Niewątpliwie, podstawowym kierunkiem w jakim art. 37b ust. 1 u.s.g. winien być wykorzystany jest dobro wspólnoty samorządowej, o które radni winni dbać w myśl treści złożonego ślubowania – art. 23a ust. 1 u.s.g.

Tak więc, ustawodawca nie określa sztywnych ram zasad jakie mogą być przez radnych kreowane na podstawie art. 37b u.s.g., stąd za dozwolone uznać należy ustalenie zasady przyznania diety sołtysowi z tytułu uczestnictwa w posiedzeniach rady. Na taką możliwość słusznie wskazuje doktryna prawa twierdząc, że na gruncie powołanego przepisu istnieje możliwość różnicowania wysokości diety w zależności od funkcji pełnionej w organach danej jednostki lub od uczestnictwa w posiedzeniach rady lub komisji (tak M. Augustyniak [w.:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, pod red B. Dolnickiego, LEX, komentarz do art. 37b, teza nr 4).

W kwestionowanej przez Skarżącego uchwale, radni Gminy [...] w jej § 1 ustalili dla sołtysów nie będących radnymi miesięczną dietę ryczałtową, za udział w posiedzeniach Rady Gminy w wysokości 20 % maksymalnej diety określonej w art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca. Przepis art. 25 ust. 6 u.s.g. określa maksymalną granicę miesięcznej diety radnego. Z treści zacytowanego powyżej przepisu uchwały wynika pośrednio, że radni będący jednocześnie sołtysami nie mieli prawa do diety ryczałtowej z tytułu swego udziału w posiedzeniach Rady Gminy. Skarżący kwestionując swą skargą uchwałę Rady upatruje naruszenia swego interesu prawnego oraz naruszenia prawa w pominięciu w jej § 1 radnych będących sołtysami. To pominięcie skutkowało tym, że radny będący sołtysem, a więc skarżący, nie otrzymał od Rady prawa do pobierania diety z tytułu uczestnictwa w posiedzeniach organu stanowiącego gminy z tytułu wykonywania funkcji sołtysa.

Według składu orzekającego, podniesione w skardze naruszenie interesu prawnego skarżącego, nie spowodowało uchybień w wykładni i stosowaniu norm prawa. Otóż jak już wcześniej podniesiono, radni mogą ustalać zasady przyznania sołtysom diety i zwrotu kosztów podróży. Jak trafnie podkreśla Organ w odpowiedzi na skargę, nieskorzystanie z tej kompetencji nie dawało sołtysom tytułu do tego aby wymagać od radnych przyznania diet jak i zwrotu kosztów podróży. Już z tej przyczyny, pominięcie sołtysów będących radnymi nie pozwala stwierdzić naruszenia art. 37b u.s.g. Zdaniem Sądu, Rada Gminy [...] mogła jako zasadę określić przyznanie sołtysom nie będącym radnymi prawa do diety, pomijając tym samym radnych będących sołtysami, tym bardziej, że w myśl art. 25 ust. 4 u.s.g., radnemu w odróżnieniu od przewodniczącego organu wykonawczego jednostki podziału pomocniczego, przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży. Niepominięcie radnych będących sołtysami skutkowałoby tym, że osoba pełniącą obie te funkcje otrzymywałaby za udział w posiedzeniach dodatkową dietę, pomimo posiadania prawa do rekompensaty wynikającego z art. 25 ust. 4 u.s.g. W tych okolicznościach dieta spełniałaby funkcje wynagrodzenia, którym nie jest. Należy wyraźnie podkreślić, że wykonywanie mandatu radnego czy pełnienie funkcji sołtysa nie następuje w ramach stosunku pracy, są to bowiem funkcje pełnione społecznie i dla dobra lokalnego społeczeństwa. Nie można pomijać tego, że dieta ma stanowić wyłącznie ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakie radny czy sołtys nie uzyskuje w związku z wykonywaniem swego mandatu. Przysługująca radnemu według przepisów u.s.g. ta postać ekwiwalentu, uzasadniała zdaniem Sądu przyjęcie w kwestionowanej uchwale zasady, w myśl której dieta z tytułu uczestniczenia w posiedzeniach rady, przysługuje wyłącznie sołtysowi nie posiadającego mandatu radnego. Sołtysi nie będący radnymi, w odróżnieniu od sołtysów będących radnymi, nie mają zagwarantowanego przepisem ustawy prawa do diety z tytułu uczestnictwa w sesji rady gminy. Dlatego Rada Gminy [...] formułując § 1 zaskarżonej uchwały, nie naruszyła art. 37b ust. 1 u.s.g. jak również jakiegokolwiek innego przepisu obowiązującego prawa, dokonując zróżnicowania osób uprawnionych do diety z tytułu pełnionej funkcji. Rada gminy ma obowiązek uwzględnienia funkcji pełnionej przez radnego w przy ustalaniu wysokości diet radnych co wynika z art. 25 ust. 8 u.s.g.

WSA nie dopatrzył się w kwestionowanej uchwale naruszeń zasady równości wypływającej z art. 32 i 33 Konstytucji RP. Zasada równości nakazuje władzom publicznym w ten sam sposób traktować podmioty prawa charakteryzujące się tymi samymi relewantnymi cechami. W niniejszej sprawie, odmienne traktowanie w przepisach uchwały sołtysów nie będących radnymi oraz radnych będących sołtysami było dopuszczalne w świetle tej zasady, bowiem pomiędzy wskazanymi kategoriami adresatów normy prawnej zachodzą istotne różnice wynikające m.in. z faktu zagwarantowania radnym prawa do diety i nie zagwarantowania tego prawa sołtysom. Innymi słowy, nie narusza zasady sprawiedliwości społecznej nie przyznanie diety sołtysom będącym radnym, skoro ta grupa adresatów normy prawnej korzysta z praw do diety na mocy art. 25 ust. 4 u.s.g. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2013 r., o sygn. II SA/Rz 496/113, opubl. w CBOSA). WSA przyjmując za słuszną przedstawioną wyżej interpretacje właściwych w sprawie przepisów prawa, nie podzielił stanowiska sądów administracyjnych, na które powołuje się skarga sądowoadministracyjna.

Nie narusza prawa także § 2 uchwały stanowiąc : w przypadku nieobecności sołtysa w posiedzeniach Rady Gminy, za każdą nieobecność potrącana będzie kwota równa 10 % przysługującej diety. Jako logiczne uznać należało ustalenie uchwały uzależniające wysokość diety od obecności radnego na posiedzeniu rady, zwłaszcza wobec przyjęcia legalnej w świetle art. 37b ust. 1 u.s.g. zasady o przyznaniu sołtysom diety z tytułu uczestnictwa w posiedzeniach organu stanowiącego. Jednocześnie przepis ten nie zobowiązywał sołtysa do uczestniczenia w sesji, lecz decydował o pomniejszeniu wysokości przysługującej mu diety w przypadku nieobecności na posiedzeniu. Taki zapis uchwały zgodny jest z przedstawioną istotą diety jako ekwiwalentu z tytułu utraconych korzyści na skutek pełnienia funkcji społecznych. Nie można oczekiwać od gminy wypłacenia pełnego ekwiwalentu za udział sołtysa w sesji, w której sołtys ten nie uczestniczył. Powtórzyć należy, że dieta nie jest wynagrodzeniem zarówno dla radnego i dla sołtysa.

WSA nie podzielił stanowiska Rady Gminy [...] na temat konieczności umorzenia postępowania sądowego, bowiem utrata mocy przedmiotowej uchwały na skutek jej uchylenia przez Radę Gminy postanowieniami uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], nie spowodowała tego, że jej przepisy nie należałoby stosować względem stanów faktycznych mających miejsce w okresie jej obowiązywania. WSA podziela natomiast pogląd Rady co do tego, że jej uchwały podejmowane na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g., nie są aktami prawa powszechnie obowiązującego. Skład orzekający w pełni identyfikuje się ze stanowiskiem WSA w Gliwicach zgodnie, z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym jednostek pomocniczych nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego). Dotyczy bowiem tylko sołtysów, a nie nieograniczonego kręgu adresatów, i reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. IV SA/Gl 970/07, CBOSA).

Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jakkolwiek dotyka interesu prawnego skarżącego, to prawa nie narusza. Dlatego też skarga została oddalona w myśl art. 151 p.p.s.a.