Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. N. i S.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 194/19 w sprawie ze skargi R. N., S. N. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz R. N. i S.N. solidarnie kwotę 1.200 (tysiąc dwieście) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 194/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi R. N. i S. N. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Powyższy wyrok zapadł w następstwie ustalenia, iż decyzją z dnia [...] października 2018 r., wydaną na podstawie art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 z zm.), dalej jako "u.g.n.", Starosta K. odmówił ustalenia na wniosek R.N. i S.N. odszkodowania za działkę nr [...], o powierzchni 0,3425 ha, położoną w K., obręb [...], przy ul. B. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że decyzją warunkową Burmistrza Miasta K. z dnia [...] listopada 2012 r., na wniosek R. N. i S. N., został zatwierdzony podział nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 4.3504 ha, w wyniku którego powstały nowe działki o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...], pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielanych działek nr [...],[...]i [...], do czasu budowy przewidzianych w planie miejscowym dróg publicznych, zostanie im zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych w obrębie wydzielanych działek gruntu nr [...],[...]lub [...]albo w obszarze innych działek powstałych w wyniku tego podziału. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta K. odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]wywodząc, że wydzielone działki nadal stanowią własność R. N. i S. N. i nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy K. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na naruszenie przepisów prawa. Ponownie prowadząc sprawę organ I instancji ustalił na podstawie zaświadczenia Burmistrza Miasta K. z dnia [...] maja 2016 r. oraz wypisu i wyrysu ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., podjętej przez Radę Miejska w K. uchwałą nr [...]z dnia [...] marca 2009 r., że według stanu na dzień [...] listopada 2012 r., tj. datę wydania decyzji warunkowej zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowej, działka nr [...] w całości zlokalizowana została w zasięgu obszaru oznaczonego jako [...], przewidzianego na realizację i utrzymanie drogi publicznej klasy drogi lokalnej. Organ I instancji wskazał nadto, że wartość prawa własności działki nr [...]oszacowana została w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2018 r. na kwotę 265.403 zł. Organ stwierdził także, że skutkiem decyzji Burmistrza Miasta K. jest zatwierdzenie podziału nieruchomości w trybie art. 98 u.g.n. i ocenił, że mimo tego, iż nie podano tej podstawy prawnej w decyzji podziałowej, to podział nieruchomości w trybie art. 98 u.g.n. doszedł do skutku. W ramach tego podziału działka nr [...]stała się własnością Miasta K., jednak zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 815/16, orzeczenie o odszkodowaniu na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest możliwe dopiero po ujawnieniu nowego właściciela w księdze wieczystej.

R. N. i S.N. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski, ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją Starosty K. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ ten podał, że z uwagi na treść art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., należało dokonać analizy decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 2012 r. i wskazał, że podstawę wydania tej decyzji stanowiły przepisy art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1, 2 i 3, art. 97 ust. 1, 1a, 1b i art. 99 u.g.n. W myśl zaś art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie natomiast do art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa powołuje się wprost na art. 99 u.g.n., a w jej rozstrzygnięciu zawarty jest warunek, że przy zbywaniu wydzielonych działek nr [...],[...],[...]i [...], do czasu budowy przewidzianych w planie miejscowym dróg publicznych, zostanie im zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych w obrębie wydzielanych działek gruntu nr [...],[...]lub [...] albo w obszarze innych działek powstałych w wyniku tego podziału. Wojewoda podniósł także, że z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości (stan na dzień [...] lipca 2012 r.) wpisane są ograniczone prawa rzeczowe związane z innymi nieruchomościami, m.in. służebność gruntowa przejazdu i przechodu, nieodpłatna i bezterminowa, na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Wojewoda podniósł ponadto, że w opisywanej decyzji wskazano również, iż działka nr [...], zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie dróg publicznych, tj. ul. B. (droga powiatowa) i ul. M. (droga wojewódzka). Ponadto w uzasadnieniu decyzji podziałowej potwierdzona został zgodność podziału działki nr [...] z ustaleniami zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulic P. – M. – B. i granicą administracyjną miasta K., podjętej uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...]z dnia [...] marca 2009 r. Organ odwoławczy podniósł też, że decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2012 r. Dalej Wojewoda podał, że działka nr [...] położona jest w granicach obszaru [...], przeznaczonego na realizację drogi publicznej klasy drogi lokalnej. Zaznaczył jednocześnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 815/16, że skoro w decyzji podziałowej miał zastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n., to nie mógł równocześnie mieć zastosowania art. 98 ust. 1 tej ustawy. Dlatego też tego przepisu decyzja podziałowa nie powołuje. Zwrócił ponadto uwagę na art. 98 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym, właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. W dziale II księgi wieczystej dotyczącej m.in. działki nr [...], jako właściciele wpisani są nadal R.N. i S. N., a w dziale III wpisana jest m.in. służebność przejazdu i przechodu do działki nr [...]. Wojewoda zauważył także, że skutkiem decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi, jest to, że przejście działek pod drogi publiczne następuje z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n., co jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., I OSK 1857/14). Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że brak jest możliwości kwestionowania ostatecznej decyzji podziałowej z dnia 14 listopada 2012 r. i nie można również, wbrew temu rozstrzygnięciu uznać, iż zastosowany został wówczas w sprawie art. 98 u.g.n. Wskazywany jest tam wprawdzie publiczny charakter drogi o znaczeniu lokalnym, jednak nie ma mowy, jak w przypadku art. 98 u.g.n., o przejściu konkretnych działek na rzecz Gminy K. Ponadto bezspornie skarżący pozostają nadal właścicielami m.in. przedmiotowej działki i w związku z tym żadnej szkody z tytułu wydania decyzji podziałowej dotychczas nie ponieśli. Wystąpili oni ze stosownym wnioskiem o dokonanie podziału działki nr [...] o powierzchni 4.3504 ha. Wniosek ten został uwzględniony przez Burmistrza Miasta K., ale decyzja podziałowa została wydana w trybie art. 99 u.g.n., nie zaś art. 98 ust. 1 u.g.n. Skarżący tego rozstrzygnięcia nie zakwestionowali. Skoro zatem organ dokonał na wniosek właściciela podziału nieruchomości stosując podstawę prawną określoną w art. 99 u.g.n. to oznacza, że właściciel wyraził zgodę na taki podział, zapewniając skomunikowanie nowopowstałych działek z drogą publiczną przez działki, na których zostanie ustanowiona służebność.

R. N. i S. N. zaskarżyli powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu, a dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. przez wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie zupełnie innego przepisu, niż organ I instancji oraz zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n przez błędne przyjęcie, że w przypadku wydania ostatecznej decyzji podziałowej, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, tylko w sytuacji gdy podstawą podziału był art. 98 ust. 1 u.g.n., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do przyjęcia, że działki te przechodzą z mocy prawa na własność wymienionych podmiotów z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, niezależnie od powołania w podstawie prawnej takiej decyzji art. 98 ust. 1 u.g.n. i niezależnie od zamieszczenia w sentencji takiej decyzji lub jej uzasadnieniu, takiej podstawy czy nawet informacji o przejściu własności na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu z postanowienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...]listopada 2016 r., na okoliczność całkowitej rozbieżności między stanowiskiem prezentowanym przez ten organ w zaskarżonej decyzji i w postanowieniu wydanym w sprawie działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę jako bezzasadną wskazał, iż kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość odmowy ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], powstałą w wyniku podziału dokonanego decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] listopada 2012 r. Podziału tego dokonano na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 – 3, art. 97 ust. 1 ust. 1a, ust. 1b i art. 99 u.g.n. Z decyzji tej wynika bezspornie, że wydzielenie m.in. przedmiotowej działki zostało dokonane pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielanych działek o nr [...],[...],[...] i [...], do czasu budowy przewidzianych w planie miejscowym dróg publicznych, zostanie im zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie służebności drogowych w obrębie wydzielanych działek gruntu o nr [...],[...]lub [...]albo w obszarze innych działek powstałych w wyniku tego podziału. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się art. 94 ust. 3 u.g.n, w którym przewidziano, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Zgodnie natomiast z art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Sąd I instancji wskazał dalej, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie prezentowany jest pogląd, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, gdyż to na podstawie decyzji podziałowej dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa i to za te działki przysługuje odszkodowanie dotychczasowemu właścicielowi (vide: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1688/15; J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2015, s. 533). Sąd I instancji podzielił również wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 815/16 pogląd, że nie może być wątpliwości, iż w stosunku do tych samych działek nie może mieć równocześnie zastosowania art. 93 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n. Skutkiem prawnym rozwiązania zawartego w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest utrata prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne. Tym samym, skoro bezspornie podziału działki nr [...] dokonano na podstawie m.in. art. 93 ust. 3 u.g.n., to okoliczność ta wyłącza możliwość zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. Prawidłowo zatem orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...].

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż – co do zasady – ograniczenie przez organy Państwa korzystania z prawa własności działek, przeznaczonych na drogi publiczne, służące do użytku powszechnego, uniemożliwia właścicielom efektywne czerpanie korzyści z prawa ich własności. Chodzi tu jednak o ograniczenie korzystania z prawa własności wskutek inicjatywy organów administracji. W takiej sytuacji niewątpliwie po stronie Państwa istnieje obowiązek odszkodowawczy, gdyż w ten sposób ograniczone zostaje prawo własności, chronione konstytucyjnie, a utworzona droga służy w istocie do użytku powszechnego. Jednak ograniczenie samo w sobie wskazuje na inicjatywę i moc sprawczą organów Państwa w tym zakresie, co z pewnością winno rodzić po jego stronie odpowiedzialność odszkodowawczą. Tymczasem sytuacja wygląda odmiennie, jeśli właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdują się także te tworzące drogę, niemającą statusu drogi publicznej (służebność drogi koniecznej). Trudno wówczas uznać, by tego rodzaju ograniczenie, podejmowane z inicjatywy właściciela, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy też precyzyjniej – samoograniczenie własności, rodziło po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy (vide: wyrok NSA: z dnia 7 października 2011 r., I OSK 1681/10, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., I OSK 229/13; wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., I OSK 2892/14, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., I OSK 1810/16, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2710/16). Uwzględniając powyższe Sąd I instancji uznał, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów k.p.a. Przede wszystkim, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie zaistniała też konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest równoznaczne z wydaniem tej decyzji bez podstawy prawnej, skoro podstawa taka istniała, a organ odwoławczy wskazał właściwe przepisy u.g.n. w kwestionowanej decyzji. Sposób zredagowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji, który w ocenie skarżących, nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., nie stanowi naruszenia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji niezgodnie ze stanowiskiem skarżących nie może być rozumiane jako naruszające zasadę określoną w art. 8 § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie stwierdził też naruszenia art. 9 k.p.a., tym bardziej, że skarżący nie sprecyzowali, w jaki sposób organ odwoławczy miał naruszyć ten przepis.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. N. i S. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postepowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 145 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organy administracji publicznej w toku postepowania art. 6 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 6 k.p.a. przez:

- wydanie decyzji w oparciu jedynie o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego, z pominięciem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności przepisów u.g.n., a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności;

- uzależnienie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną działkę od przesłanki niewskazanej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności niewskazanej ani w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., ani w art. 129 ust. 5 pkt 1) u.g.n., ani w żadnym innym przepisie tej ustawy, a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności,

b) art. 151 w zw. z art. 145 5 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organy administracji publicznej w toku postepowania art. 7 w zw. z art. 8 oraz art. 7b k.p.a. w zw. z naruszeniem przez organy administracji art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2018.1916 ze zm.), dale jako "k.w,h.", przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 i art. 7b k.p.a. w zw. z naruszeniem przez organy art. 98 ust. 2 u.g.n., w zw. z art. 35 ust. 1 k.w.h. przez rażące naruszenie zasady praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej, w tym przez niepodjęcie jakiejkolwiek współpracy między organami administracji publicznej w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji poprzez całkowicie sprzeczne z zasadami praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej skorzystanie przez ten organ z zaniechania organów administracji publicznej w zakresie obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Gminy K.do działki nr [...] wydzielonej pod drogi publiczne, w sytuacji gdy konieczność złożenia takiego wniosku jest wprost nakazana w art. 98 ust. 2. u.g.n. w zw. z art. 35 k.w.h., a organy administracji publicznej dysponowały podstawą do dokonania wpisu praw Gminy K. do księgi wieczystej (tj. dysponowały ostateczną decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości z dnia [...] listopada 2012 r.;

2. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1) u.g.n. przez ich błędną wykładnie polegającą na wadliwym przyjęciu, że w przypadku wydania ostatecznej decyzji podziałowej, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, tylko w sytuacji, gdy w decyzji podziałowej, jako podstawa prawna wydania decyzji wskazany był przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do przyjęcia, że działki te przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, niezależnie od powołania w podstawie prawnej takiej decyzji art. 98 ust. 1 u.g.n. i niezależnie od zamieszczenia w sentencji takiej decyzji, bądź w jej uzasadnieniu takiej podstawy czy nawet informacji o przejściu własności na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa, gdyż skutek w postaci przejścia własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy samego prawa i jest niezależny od jakiegokolwiek orzeczenia organów administracji publicznej w tym zakresie;

b) art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podział działki gruntu dokonany na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n. wyklucza możliwość zastosowania do tej samej działki art. 98 ust. 3 u.g.n., podczas gdy art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy wszystkich działek wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, bez względu na to, czy jednocześnie z wydzieleniem działki pod drogę publiczną następuje wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych;

c) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek zapłaty odszkodowania, wynikający z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w myśl art, 98 ust. 1 u.g.n., powstaje tylko w wypadku podziału nieruchomości z inicjatywy samych organów administracji publicznej, zaś nie może on powstać jeżeli podział nieruchomości, w efekcie którego zostają wydzielone działki pod drogi publicznej, następuje na wniosek właściciela, podczas gdy z literalnego brzmienia art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, że tyczy się on wyłącznie działek wydzielonych pod drogi publicznej z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela a zatem w przypadku przymusowego podziału nieruchomości, dokonywanego z inicjatywy samych organów administracji publicznej przepis ten w ogóle nie może znaleźć zastosowania, gdyż znajduje on zastosowanie tylko w przypadku podziału nieruchomości na wniosek, a w konsekwencji naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1) u.g.n. przez ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie i bezzasadne uznanie, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę, w sytuacji gdy w realiach przedmiotowej sprawy zostały wypełnione wszystkie przesłanki do ustalenia odszkodowania, wynikające ze wskazanych przepisów, tj. działka [...] została wydzielona pod publiczną drogę gminną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek jej właścicieli, a decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, jednak z uwagi na to, iż zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołują się do skutków nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego to ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego. Rozstrzygnięcie w kwestii zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego będzie miało wpływ na wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów procesowych.

Trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość odmowy ustalenia odszkodowania za ww. działkę, powstałą w wyniku podziału dokonanego decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] listopada 2012 r. Mając jednak na uwadze, iż podziału wydzielającego przedmiotową działkę dokonano na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 – 3, art. 97 ust. 1 ust. 1a, ust. 1b i art. 99 u.g.n., problemem w sprawie pozostaje kwestia możliwości ustalenia odszkodowania za grunt, który z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., choć w samej decyzji podziałowej, przy podziale dokonanym na wniosek właściciela, nie jest wskazany jako podstawa prawna art. 98 ust. 1 u.g.n., ale m.in. art. 93 u.g.n. W toku dotychczasowego postępowania zgodnie przyjmowano, iż skutek w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a w przypadku użytkowania wieczystego wygaśnięcie tego prawa w odniesieniu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, następuje z mocy samego prawa. Stanowi o tym wyraźnie art. 98 ust. 1 u.g.n. Pomimo dostrzeżenia tej okoliczności przez organy i Sąd I instancji, nie nadano jej właściwego znaczenia. Z regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, w sytuacji podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela, obowiązek organ administracji wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi przy tym zastrzeżeń stwierdzenie, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.). Tym samym, dla konieczności wydzielenia w decyzji podziałowej części działki pod drogę publiczną, nie mają znaczenia plany inwestycyjne właściciela nieruchomości ale także zarządcy drogi. Kluczowe pozostaje wyłącznie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istotny jest skutek prawny owego obowiązku organu wydzielenia działki pod drogę publiczną i tryb, w jakim skutek ów następuje. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. wskazuje, iż skutek ten następuje z mocy samego prawa, a zatem dla swej ważności nie potrzebuje jakichkolwiek dalszych działań, w szczególności potwierdzenia w treści orzeczenia organów administracji lub sądów. Natomiast skutkiem prawnym, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., jest utrata własności (użytkowania wieczystego) działek wydzielonych pod drogi publiczne. Skoro skutek ten następuje ipso iure to nie powinien być przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Utrata własności (użytkowania wieczystego) działek wydzielonych pod drogi publiczne pozostaje konsekwencją decyzji podziałowej i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ani też Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, na których rzecz następuje nabycie prawa własności gruntu wydzielonego pod drogę publiczną. Charakter prawny nabycia własności gruntu z mocy samego prawa oznacza, że nawet jeśli w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie został powołany art. 98 ust. 1 u.g.n., jak również, w rozstrzygnięciu tej decyzji nie wskazano o wydzieleniu działki pod drogę publiczną, to nie oznacza, że wskutek podziału nie nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną, a w konsekwencji utrata przez dotychczasowego właściciela prawa do gruntu. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. określa bowiem wyłącznie skutek podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 93 i nast. u.g.n. Postanowienia decyzji w przedmiocie podziału nie mają zatem znaczenia w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n., podobnie, brak przywołania tegoż przepisu w podstawie prawnej decyzji podziałowej (vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2006 r., I OSK 276/05; wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r. I OSK 2681/12; wyrok NSA z dnia 24 maja 2019 r., I OSK 2212/17; wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r., I OSK 159/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tak więc to sama decyzja podziałowa kreuje nowy stan prawny w postaci odjęcia, przysługującego właścicielowi prawa do gruntu. Dla powstania tego skutku nie są potrzebne jakiekolwiek inne, oprócz decyzji podziałowej, zdarzenia prawne, w szczególności nie są potrzebne zmiany wpisów w księdze wieczystej.

Istotne jest także i to, że do oceny skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. uprawniony jest organ administracji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Skutek przejścia na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności gruntu, w warunkach powyższego przepisu, jest bowiem przesłanką ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania, a zatem ocena jego spełnienia mieści się w kompetencjach organu administracji publicznej. Dla przyznania odszkodowania w świetle art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. organ musi zbadać wyłącznie czy wskutek decyzji podziałowej nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Zaistnienie skutku w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości jest wyłącznie konsekwencją wydzielenia działki pod drogę publiczną (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r., I OSK 159/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafne są zatem zarzuty kasacyjne naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1) u.g.n. oraz art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. w zakresie błędnej oceny skutków prawnych decyzji podziałowej, w sytuacji gdy z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż przedmiotowa działka wyznaczona została pod drogę publiczną, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji, z uwagi na charakter drogi publicznej przewidzianej w miejscowym planie, przeszła na własność Miasta K., przez co skarżący utracili do niej tytuł prawny. Skutkiem takiego stanu rzeczy winna być wypłata odszkodowania na warunkach wskazanych w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Należy także zauważyć, iż nie ma podstaw do tego, by mówić o dwóch trybach postępowania w sprawie podziału nieruchomości w odniesieniu do podziału dokonywanego na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n. i art. 98 ust. 1 u.g.n. Bo chociaż art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje szczególny skutek dokonanego podziału w postaci przejścia prawa własności gruntu przewidzianego pod drogę publiczną, to nie oznacza, że w tym przypadku ma miejsce odrębny tryb postępowania. Także bowiem w tym przypadku, tak jak w każdym innym gdy istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jego treść przesądza o możliwości podziału nieruchomości (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uwagi do art. 98; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., I OSK 909/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r., II SA/Gd 469/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego punktu widzenia kwestia warunkowości decyzji podziałowej, wydzielającej przedmiotową działkę nie ma znaczenia przy ocenie skutków tej decyzji, które nastąpiły z mocy samego prawa. Tym bardziej, że warunkowość owej decyzji dotyczy wyłącznie kwestii ustanowienia służebności, co nastąpiło, a zatem warunek zawarty w treści decyzji został spełniony. Natomiast fakt ustanowienia służebności gruntowych na podstawie art. 93 u.g.n. nie ma wpływu na samo przejście z mocy prawa własności działki wytyczonej pod drogę publiczną. Brak planów zarządcy drogi tyczących realizacji na działce nr [...] drogi gminnej, mimo obowiązującego w tym zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dostatecznie uzasadnia ustanowienie takich służebności, które będą umożliwiały korzystanie z wydzielonych działek do czasu realizacji drogi gminnej. Zasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek zapłaty odszkodowania, wynikający z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n., powstaje tylko w wypadku podziału nieruchomości z inicjatywy organów administracji publicznej, zaś nie może on powstać jeżeli podział nieruchomości, w efekcie którego zostają wydzielone działki pod drogi publicznej, następuje na wniosek właściciela. Jakkolwiek w motywach zaskarżonego wyroku zawarte zostało zapatrywanie o limitowaniu możliwości uzyskania odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę, zależnie od tego jaki charakter ma podmiot inicjujący postępowanie w tym zakresie, to jednak pogląd ten nie zostały wyrażony na gruncie jakiegoś bliżej sprecyzowanego przez Sąd I instancji stanu prawnego, a w szczególności nie wynikał z interpretacji art. 98 ust. 1 u.g.n. Ponadto pogląd ten został zawężony do dróg nie mających statusu drogi publicznej. Tym samym wypada skonstatować, iż powyższe zapatrywanie Sądu I instancji pozostawało w oderwaniu od okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, wyraźnie wskazujących na publiczny charakter drogi, pod budowę której wydzielono przedmiotową działkę.

W konsekwencji powyższych uwag za trafny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem zasady legalności działania organów administracji statuowanej art. 6 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 6 k.p.a. wskutek wydania decyzji na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego. Pogląd prawny przywołany przez organ odwoławczy, egzemplifikowany konkretnym orzeczeniem sądu administracyjnego, nie oznacza, iż uzasadnienie takiego orzeczenia staje się aktem prawnym, zawierającym normy postępowania. Pogląd prawny przywołany w zaskarżonej decyzji nie pozostawał niczym więcej jak tylko wyrazem sądowej interpretacji określonych przepisów u.g.n. Pogląd ten autor kasacji skutecznie zakwestionował stosownym zarzutem naruszenia prawa materialnego.

Nie jest natomiast trafnie przywołany zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 oraz art. 7b k.p.a. i w zw. z art. 98 ust. 2 u.g.n. i art. 35 ust. 1 k.w.h. W świetle oceny prawnej wyrażonej na gruncie norm prawa materialnego wypada uznać, iż w toku dotychczasowego postępowania zgromadzony został materiał dowodowy pozwalający ustalić fakt przejścia na Miasto K. własności przedmiotowej działki, wydzielonej decyzją podziałową pod drogę publiczną. Kwestia ujawnienia w księdze wieczystej wpisu prawa Miasta K. do wydzielonej nieruchomości drogowej nie jest natomiast warunkiem koniecznym ustalenia odszkodowania należnego skarżącym. Tytułem do ustalenia i wypłaty odszkodowania pozostaje bowiem wyłącznie ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (vide: wyrok NSA z dnia 30 października 2020 r., I OSK 1113/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), art. 135 i art. 193 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną tyczącą podstaw odszkodowawczych za grunt wydzielony pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.), a następnie podejmie działania celem ustalenia odszkodowania należnego dawnym właścicielom, stosownie do warunków określonych w art. 98 ust. 3 u.g.n.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.