Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (sprawozdawca), sędzia WSA Anita Wielopolska, , po rozpoznaniu 15 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca I. zobowiązuje Wojewodę Mazowieckiego do rozpoznania wniosku G. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 8 października 2025 r. o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca F. R. w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w punkcie I; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

G. sp. [...] sp. [...] siedzibą w G. M. (dalej również "Spółka"), reprezentowana przez radcę prawnego, w piśmie z 22 stycznia 2026 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy z wniosku Spółki o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca – F. S. R. R.. Skarżąca podniosła, że wniosek, złożony do organu 8 października 2025 r., nie został do dnia wniesienia skargi rozpatrzony, czym Wojewoda naruszył art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. Podnosząc powyższy zarzut, strona wniosła. o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł oraz 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w podwójnej wysokości.

Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę wskazał, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla – F. S. R. R. (ob. K.) wpłynął 8 października 2025 r. Z uwagi na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego, organ 18 lutego 2026 r. wezwał Spółkę, na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., do przedstawienia szeregu dokumentów. Na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę strona nie odniosła się do wezwania. W trakcie trwania postępowania, 22 stycznia 2026 r. do Wojewody [...] wpłynęła skarga "na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie". W odpowiedzi na skargę organ wniósł także o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie, w razie uznania skargi za częściowo zasadną, o miarkowanie kosztów. Organ wskazał na znaczną ilość prowadzonych w tym czasie postępowań, konieczność przeprowadzania postępowań wyjaśniających, wzrost ilości pism procesowych, zmiany w przepisach prawa oraz związana z tym konieczność wezwań do uzupełnienia braków formalnych oraz materialnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała częściowemu uwzględnieniu.

Jak wynika z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 621 ze zm. – dalej "uwppc"), przepisów art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, w tym zezwolenia na pracę cudzoziemca na rzecz polskiego podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi. Oznacza to, że w sprawach, o których mowa, stronie nie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłość do organu wyższego stopnia. Co za tym idzie, wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tych sprawach nie wymaga poprzedzenia ponagleniem.

Bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Przewlekłość zaś w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Mając na uwadze argumentację podniesioną w uzasadnieniu skargi, zmierzającą do wykazania, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła zarówno bezczynność, jak i przewlekłość, należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22 (dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, "(...) z art. 37 § 1 K.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawnie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Rzeczą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest ustalenie rzeczywistej postaci zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Innymi słowy, w razie uwzględnienia skargi, należy wydać orzeczenie, w którym mowa wyłącznie o bezczynności albo o przewlekłości.

Analiza akt sprawy, a także argumentacji przedstawionej przez skarżącą, doprowadziła Sąd do wniosku, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Spółki o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca.

W myśl art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle z kolei art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się w szczególności terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, (...) oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W myśl art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca zostało wszczęte 8 października 2025 r. Ani akta sprawy, ani analiza przepisów uwppc, na podstawie których Wojewoda [...] rozpatrywał wniosek strony, nie dają podstaw, by uznać sprawę wszczętą tym wnioskiem za szczególnie skomplikowaną. W tej sytuacji Wojewoda powinien był załatwić sprawę w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 ab initio K.p.a.), albo na podstawie art. 36 § 1 lub 2 K.p.a. zawiadomić skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Organ administracji nie załatwił sprawy we wskazanym terminie, a przed jego upływem nie skierował do skarżącej zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 K.p.a.. Pierwszą czynność zmierzającą do nadania wnioskowi prawidłowego biegu Wojewoda [...] podjął (18 lutego 2026 r.), tj. ponad trzy miesiące po upływie terminu załatwienia sprawy. Na dzień wniesienia skargi organ pozostawał więc w bezczynności, a jak wynikało z dostępnych Sądowi w chwili wydawania wyroku akt sprawy, bezczynność ta trwała nadal w dniu wydania niniejszego wyroku. W tej sytuacji zasadnym było zobowiązanie organu do wydania aktu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd przy tym wyjaśnia, że chociaż otrzymał informację o wydaniu decyzji kończącej sprawę, to jednak uzyskał ją już po wydaniu wyroku. W dniu bowiem w którym zapadł wyrok w niniejszej sprawie, ale już po jego wydaniu, przedstawiona została sędziemu sprawozdawcy nadesłana od organu informacja o zakończeniu sprawy (vide zarządzenie przewodniczącej Wydziału IV o przedstawieniu sędziemu sprawozdawcy korespondencji w sprawie IV SAB/Wa 284/26, wydane w dniu 15 lipca 2026 r., godz. 13.30). Sąd przy tym zaznacza, że z pytaniem do organu o to czy w sprawie wydana została decyzja wystąpił w dniu 8 lipca 2026 r.

Nie mogły skutkować oddaleniem skargi podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności związane ze znaczną ilością prowadzonych postępowań, zwiększającym się wpływem korespondencji, w tym pism procesowych składanych w toku postępowań administracyjnych prowadzonych przez Wojewodę [...], czy trudnościami organizacyjnych związanymi z niedostosowaniem systemów teleinformatycznych do zmian w przepisach dotyczących zezwoleń na pracę cudzoziemców. Ocena stanu "bezczynności" ma bowiem charakter zobiektywizowany, odnoszący się do kryterium czasu. Jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych (w okolicznościach rozpoznanej sprawy w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – art. 35 § 3 ab initio K.p.a.), ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § K.p.a., to dopuścił się bezczynności. O ile przed upływem terminu załatwienia sprawy organ prowadzący postępowanie nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 lub 2 K.p.a., to przyczyny zwłoki nie mogą "uwolnić" go od zarzutu bezczynności.

Stwierdzonej w przedmiotowej sprawie bezczynności nie można jednak uznać za rażąco naruszającą prawo. Nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności będzie naruszeniem rażącym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16 – dostępny j.w.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci zwłoki organu w załatwieniu sprawy wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a P.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20 – dostępne: j.w.). Rażącym naruszeniem prawa jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań, czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że okres jaki upłynął od złożenia wniosku do dnia wydania wyroku (ponad osiem miesięcy), nie pozwala uznać stwierdzonej bezczynności za rażąco naruszającą prawo. Wojewoda [...] podjął prawidłowe i skuteczne czynności zmierzające do nadania wnioskowi Spółki prawidłowego biegu, a przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd zakończył postępowanie. Nie sposób więc przypisać organowi oczywistego lekceważenia wniosków strony, czy oczywistego braku woli załatwienia sprawy, ani ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Należało zatem stwierdzić, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a.,.

Co więcej, Sądowi z urzędu znana jest sytuacja organu związana z trudnościami kadrowymi oraz znaczącą liczbą wpływających spraw. Okoliczności te nie mogą co prawda usprawiedliwiać zaistniałej w sprawie bezczynności, niemniej są obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak również na ocenę zasadności przyznania od organu sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Znacząca liczba spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa stanowią bowiem poważną przeszkodę w takim zorganizowaniu pracy, by rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, Sąd wyjaśnia, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej. Orzeczenie o zasądzeniu sumy pieniężnej jest fakultatywne, o czym świadczy posłużenie się w treści adekwatnych przepisów czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając sumę pieniężną. Przyjmuje się jednak, że oceniając zasadność przyznania sumy pieniężnej, Sąd winien poddać ocenie okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu mobilizującego charakteru tegoż środka. Zastosowanie ww. dodatkowego środka jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ przed wydaniem decyzji (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że redakcja art. 149 § 2 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby zastosowania, ani co do rodzaju zastosowanego środka (wymierzenie grzywny/przyznanie sumy pieniężnej). Jego obowiązkiem jest natomiast rozważenie, czy, a jeśli tak, to który z wyżej wymienionych środków, a może oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na względzie, że środek prawny, jakim jest przyznanie sumy pieniężnej od organu, jakkolwiek ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Jak trafnie dostrzeżono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1959/22 (dostępny j.w.), ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej, bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej", jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Sąd wskazuje, że argumentacja strony mająca świadczyć o utracie przychodów i ponoszeniu kosztów "zamrożenia zasobów" może być podnoszona w postępowaniu w sprawie o naprawienie szkody spowodowanej bezczynnością organu. Z tych względów w tej części skarga została oddalona na podstawie 151 p.p.s.a. (pkt IV. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V. sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 i art. 206 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (jedn. tekst Dz. U. z 2026 r. poz. 118), mając na względzie, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły między innymi następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą, a jej pełnomocnikiem (zob. postanowienia NSA z: 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16; 15 września 2020 r., sygn. akt I GZ 198/20; 25 września 2020 r., sygn. akt I GZ 240/20, a także wyroki NSA z: 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16; 9 lutego 2021 r., sygn. akt II GZ 9/21). W orzecznictwie wyrażono ponadto pogląd, zgodnie z którym wielość analogicznych spraw, prowadzonych przez tego samego pełnomocnika daje podstawę do miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie art. 206 p.p.s.a. i wskazano, że tożsamy przedmiot spraw może być uzasadnionym powodem odstąpienia od zasądzenia pełnego zwrotu kosztów postępowania w części dotyczącej wynagrodzenia pełnomocnika (zob. postanowienia NSA z: 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I GZ 502/18; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OZ 10/22; 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OZ 418/22; 13 stycznia 2026 r., II OZ 1990/25). Sąd za właściwe uznał w tej sprawie miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej, gdyż kwota ta jest adekwatna do nakładu pracy pełnomocnika w tej sprawie, biorąc pod uwagę, że ten sam profesjonalny pełnomocnik reprezentuje skarżącą w analogicznych postępowaniach dotyczących bezczynności organu w sprawach udzielenia zezwolenia na pracę dla cudzoziemca. Wpisuje się to w "uzasadniony przypadek" miarkowania kosztów postępowania, o jakim mowa w art. 206 p.p.s.a. Złożenie przez tego samego pełnomocnika skarg o bardzo zbliżonej treści, tożsamych zarzutach i argumentacji, w sprawach o bliźniaczo podobnym stanie faktycznym i prawnym, różniącym się w aspektach nieznaczących, pozwalało istotnie zmniejszyć nakład pracy tegoż pełnomocnika konieczny dla wywiedzenia skarg opartych o jednobrzmiącą argumentację, a to uzasadniało miarkowanie kosztów postępowania. Biorąc zatem pod uwagę nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika przy przygotowaniu przedmiotowej skargi – jako jednej z kilku tożsamych, oraz fakt, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, co wiązało się z brakiem koniczności stawiennictwa pełnomocnika przez sądem, zdaniem Sądu, zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 100 zł. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez Spółkę wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości ww. 100 zł. Na sumę kosztów postępowania nie zaliczono opłaty skarbowej w kwocie 17 zł. Zauważyć należy, że do skargi został załączony dowód uiszczenia tejże opłaty od 64 spraw łącznie, bez jakiegokolwiek opisu, których spraw dotyczy. Uwzględniając fakt, że pełnomocnik strony skarżącej, reprezentujący przed tutejszym Sądem również inne podmioty złożył w bieżącym roku skargi na bezczynność liczone w setkach sztuk, tak opisany dowód uiszczenia opłaty skarbowej uniemożliwia identyfikację, której sprawy dotyczy.