II SA/Sz 1056/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-18	
Data wpływu	2023-12-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Joanna Świerzko-Bukowska
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III OSK 1713/24
III OZ 170/24	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 1526;  art. 85a ust. 2, art. 25b ust. 1-2, art. 46 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1277;  art. 383 par. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634;  art. 148; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w G. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze.	
Uzasadnienie
W dniu 19 października 2023 r. Wojewoda Zachodniopomorski wydał zarządzenie zastępcze nr [...], którym na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.), dalej jako "u.s.p.", w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1277 ze zm.), dalej jako "k.w.", po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w G. – W. D. (dalej jako "Skarżący"), w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z treści art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (§ 1). W § 2 ustalono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem wydania.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że w wyniku wyborów Skarżący uzyskał mandat radnego Rady Powiatu w G. na okres kadencji 2018 - 2023. Na I sesji Rady, która odbyła się w dniu 22 listopada 2018 r., radny złożył ślubowanie, a tym samym rozpoczął wykonywanie mandatu.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. w G. świadczy na rzecz Powiatu [...] usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na podstawie umowy nr [...], która została zawarta w dniu 11 grudnia 2003 r. na czas nieokreślony i w latach 2005 - 2020 była wielokrotnie aneksowana. Dodatkowo, w dniu 12 stycznia 2021 r. pomiędzy Powiatem [...], a ww. spółką podpisana została umowa nr [...] o świadczenie usług odbioru odpadów zmieszanych oraz zbieranych selektywnie na terenie Miasta i Gminy G.. Umowa ta także została zawarta na czas nieokreślony, co potwierdza - podpisany przez Skarżącego aneks Nr [...] z dnia 20 października 2021 r.

Wojewoda wskazał dalej, że dyspozycją normy wynikającej z art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym objętych jest kilka stanów faktycznych - po pierwsze, gdy radny prowadzi na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, po drugie, gdy radny zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, po trzecie, gdy radny jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat.

Zdaniem Wojewody, nie chodzi w nim więc tylko i wyłącznie o prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, ale także o taką sytuację, gdy to inny podmiot prowadzi taką działalność, a radny nią zarządza albo jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu.

W ocenie organu nadzoru, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że w okresie łączenia przez Skarżącego mandatu radnego Rady Powiatu w G. z funkcją członka zarządu Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych sp. z o.o. w G. z budżetu Powiatu [...] były przekazywane środki finansowe na rzecz ww. Przedsiębiorstwa tytułem wynagrodzenia za świadczone usługi. O powyższym świadczą przekazane przy piśmie Starosty [...] z dnia 5 listopada 2021 r., znak: [...] faktury wystawione w okresie od czerwca 2021 r. do września 2021 r., tj.:

- faktura Nr [...] z dnia 11 czerwca 2021 r., na kwotę [...]zł;

- faktura Nr [...] z dnia 30 lipca 2021 r., na kwotę [...]zł;

- faktura Nr [...] z dnia 30 czerwca 2021 r., na kwotę [...]zł;

- faktura Nr [...] z dnia 30 czerwca 2021 r., na kwotę [...]zł;

- faktura Nr [...] z dnia 30 lipca 2021 r., na kwotę [...]zł

- faktura Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r., na kwotę [...]zł;

- faktura Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r., na kwotę [...]zł;

- faktura Nr [...] z dnia 30 września 2021 r., na kwotę [...]zł;

- faktura Nr [...] z dnia 30 września 2021 r., na kwotę [...]zł;

- faktura Nr [...] z dnia 30 września 2021 r., na kwotę [...]zł.

Uznać zatem należy, że Skarżący jako radny Rady Powiatu w G. oraz jako członek zarządu Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych sp. z o.o. w G. zarządza działalnością gospodarczą, która prowadzona jest z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym uzyskał mandat. Ustalenie to – zdaniem Wojewody - jest trafne, bowiem Skarżący sprawując mandat radnego jest jednocześnie członkiem zarządu spółki prawa handlowego Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych sp. z o.o. w G., która w ramach prowadzonej działalności i zawartej z Powiatem [...] umowy o świadczenie na rzecz tej jednostki usług pobiera za ich wykonywanie wynagrodzenie.

Wojewoda wskazał nadto, że związek funkcjonalny pomiędzy przychodami osiąganymi z działalności gospodarczej, a faktem wykorzystywania mienia powiatu jest w niniejszej sprawie niewątpliwy, bowiem środki pieniężne na sfinansowanie usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych sp. z o.o. w G. pochodzą z budżetu Powiatu [...]. Istotne jest przy tym, że o dysponowaniu tymi środkami decyduje Zarząd Powiatu w G., z kolei o ilości środków przeznaczonych na pokrycie kosztów realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej rozstrzyga Rada Powiatu w G., której radnym jest Skarżący. Sytuacja taka, w ocenie organu nadzoru, rodzi niebezpieczeństwo, że radny może w nieuprawniony sposób wpływać na Radę w celu takiego ustalenia wysokości opłat ponoszonych np. za gospodarowanie odpadami komunalnymi, aby pula przeznaczonych na ten cel środków była jak najwyższa, zapewniając Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych sp. z o.o. w G. jak największą korzyść finansową. Wynagrodzenie otrzymywane przez ten podmiot za wykonywanie usług użyteczności publicznej pozostaje więc w ścisłym związku z budżetem Powiatu [...].

Wojewoda zwrócił uwagę, że orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego jednostki samorządu terytorialnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystywanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe, bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Wykorzystywanie mienia komunalnego stanowi wystarczającą przesłankę do wygaśnięcia mandatu radnego i bez znaczenia normatywnego pozostaje kwestia, czy przy korzystaniu z tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści czy też nie. Z ww. przepisu nie wynika by korzystanie z mienia miało dotyczyć tylko korzystania z mienia na szczególnych, uprzywilejowanych warunkach.

Końcowo organ nadzoru podał, że w dniu 13 października 2021 r. do Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie wpłynęło stanowisko Nr [...] Rady Powiatu w G. z dnia 7 października 2021 r. w sprawie pisma Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 września 2021 r., w którym Rada poinformowała, że podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Skarżącego w ocenie Rady stanowiłoby obecnie naruszenie art. 383 § 2 ustawy Kodeks wyborczy.

W. D., pismem z dnia 20 listopada 2023 r., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. zarządzenie zastępcze, wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. w G. jest spółką ze 100% udziałem Gminy. Zadaniem ww. spółki jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb zbiorowych ludności m.in. w zakresie dostarczania wody, odprowadzania ścieków i usuwania odpadów komunalnych, a radny powiatu może być członkiem władz zarządzających spółki utworzonej przez gminę. Łączenie funkcji członka zarządu gminnej spółki jest możliwe nawet w przypadku jednoczesnego pozostawania na stanowisku członka zarządu powiatu, o czym stanowi art. 26 ust.3 u.s.p.

Skarżący podniósł, że zakaz korzystania przez radnego powiatu z mienia komunalnego ma charakter względny.

Nadto, według Skarżącego, o naruszeniu art. 25b ust. 1 u.s.p. można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia powiatowego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w Radzie Powiatu. Oceniając wykładnię art.25b ust. 1 u.s.p. przez pryzmat "konfliktu interesów" polegającego na "nieuprawnionym sposobie wpływania na Radę Powiatu" nie sposób wskazać na korzystanie z uprzywilejowanych zasad czy o konflikcie interesów lub nieuprawnionym sposobie wpływania na Radę Powiatu w sprawie dostarczania wody i odprowadzanie ścieków do jednostek organizacyjnych Powiatu [...] przez PUK Sp. z o.o. w G.. Usługi dostarczania wody i odbioru ścieków są realizowane na podstawie wieloletnich umów i w oparciu o nienegocjowalne taryfy zatwierdzane przez Państwowe Przedsiębiorstwo Gospodarki Wodnej "Wody Polskie".

Zdaniem Skarżącego, w sprawie nie występuje konflikt interesów, nie występuje także niebezpieczeństwo nieuprawnionego wpływania na Radę Powiatu na ustalanie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z budynków będących własnością powiatu, bowiem Rada Powiatu nie ustala wysokości tych opłat, nie jest to kompetencja ani Zarządu, ani Rady Powiatu, tylko kompetencja Gminy G..

Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. w G. także nie ustala, ani nie negocjuje z władzami powiatu opłat za wywóz odpadów.

Skarżący wyjaśnił dalej, że oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu składają dwaj członkowie zarządu powiatu lub jeden członek i osoba upoważniona przez zarząd. Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika powiatu lub osoby przez niego upoważnionej. Radni powiatu nie posiadają żadnych kompetencji do składnia oświadczeń woli w imieniu powiatu, a zatem nie mają także prawa do podpisywania umów w imieniu powiatu, w tym umów cywilnoprawnych dotyczących wywozu odpadów komunalnych, dostarczania wody, odprowadzania ścieków do budynków należących powiatu. Z kolei, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, a także usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych oraz utrzymania urządzeń sanitarnych. Zadania te wykonywane są przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w warunkach monopolu naturalnego.

Zdaniem Skarżącego, o prowadzeniu przez radnego powiatu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego powiatu można mówić wtedy gdy radny korzysta z mienia powiatu na uprzywilejowanych zasadach. W przypadku korzystania przez radnego z mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach ustalonych do danego typu czynności prawnych nie dochodzi do naruszenia zakazu.

PUK Sp. z o.o. od 2018 r. zgodnie z przepisami występuje o zatwierdzenie stosowanych przez siebie taryf do Państwowego Przedsiębiorstwa Gospodarki Wodnej "Wody Polskie" dla podmiotów zajmujących się zaopatrzeniem w wodę i ścieki. Ustalanie i zatwierdzanie taryf przez podmiot państwowy oznacza, że nie są przedmiotem negocjacji wysokości opłat za wodę i ścieki pomiędzy dostawcą, tj. PUK Sp. z o.o., a konkretną jednostką organizacyjną powiatu. Ponadto, PUK Sp. z o.o. w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w formie spółki z o.o. (ze 100% udziałem Gminy G.) nie ma zawartych żadnych umów dzierżawy, najmu, użyczenia dotyczących mienia Powiatu [...]. Nie ma też zawartych żadnych umów cywilnoprawnych z Powiatem [...] np. w zakresie sprzątania lub zimowego utrzymania dróg powiatowych, konserwowania powiatowej zieleni przydrożnej i innych usług.

Końcowo Skarżący podkreślił, że w identycznym stanie faktycznym były prezes Zarządu Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Sp. z o.o. w [...] R. M. był przez trzy kadencje radnym Rady Powiatu w G. (od 2006 r., od 2010 r., od 2014 r.). Nigdy - i słusznie zdaniem Skarżącego - nie podnoszono kwestii pozbawienia go mandatu z tego tytułu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu.

Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. Skarżący podtrzymał skargę i podniósł, że nie doszło do naruszenia art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazał, że nie ma żadnej możliwości wpływu na cenę usługi, gdyż ta jest regulowana, stąd nie doszło do złamania zakazu antykorupcyjnego. Wskazał także na długi, dwuletni okres procedowania wygaszania mandatu przez Wojewodę.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu, gdyż narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 85 ust. 1 w związku z art. 85a ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 – j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, badając zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2023 r. nr [...], wydane na podstawie art. 85a ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 k.w., stwierdzające w stosunku do Skarżącego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w G..

Procedura i przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego zostały uregulowane w przepisach art. 383 Kodeksu wyborczego. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego). Do tych przepisów należy art. 25b ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W przypadku gdy radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego (art. 25b ust. 2 u.s.p.).

Wskazane wyżej przepisy ustawy o samorządzie powiatowym wprowadzają generalny zakaz używania przez radnego powiatowego mienia powiatu w prowadzonej przez niego osobiście działalności gospodarczej, czy też działalności gospodarczej, którą zarządza i to bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny.

Zakaz ustanowiony w art. 25b ust. 1 u.s.p. opiera się na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek:

1) prowadzeniu działalności gospodarczej osobiście (na własny rachunek) lub wspólnie z innymi osobami lub zarządzaniu taką działalnością, a także obejmuje bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem w takiej działalności oraz

2) wykorzystaniu przy tej działalności mienia powiatu.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru uznał, że Skarżący jako radny Rady Powiatu w G. oraz jako członek zarządu Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Spółki z o.o. w G. zarządza działalnością gospodarczą, która prowadzona jest z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym uzyskał mandat. Ustalenie to – zdaniem Wojewody - jest trafne, bowiem Skarżący sprawując mandat radnego jest jednocześnie członkiem zarządu spółki prawa handlowego Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Spółki z o.o. w G., która w ramach prowadzonej działalności i zawartej z Powiatem [...] umowy o świadczenie na rzecz tej jednostki usług pobiera za ich wykonywanie wynagrodzenie.

Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców nr KRS: [...] wynika, że Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Spółka z o.o. w G. jest spółką prawa handlowego, w której gmina G. (jedna z gmin powiatu [...]) posiada całość udziałów tej Spółki. Tym samym nie sposób przyjąć, że Skarżący prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia powiatu.

Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 u.s.p. mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Chodzi zatem o mienie, którego podmiotami są powiat oraz inne powiatowe osoby prawne. Z kolei, warunkiem posiadania przez dany podmiot statusu powiatowej osoby prawnej jest jej majątkowe powiązanie z powiatem, zapewniające powiatowi wpływ na mienie tego podmiotu.

Z wyżej przedstawionych względów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.