III OSK 1862/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-09-20	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Kr 59/19	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 32 ust. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Tezy
1. Przyjmuje się w oparciu o rozumowanie per analogiam z przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w spółce, jeśli jego udział w kapitale zakładowym wynosi co najmniej 40%;

2. z przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 735 oraz z 2021 r. poz. 159, 255, 1551 i 1561) wynika, że  do grupy takich spółek mogą być zaliczone spółki z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, prowadząca działalność gospodarczą, której przedmiotem jest materia szczegółowo określona w tym przepisie. Zaliczenie więc spółki do grupy spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa nie oznacza, że wykonuje ona zadania publiczne.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 59/19 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność G. S.A. z siedzibą w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od S. z siedzibą w W. na rzecz G. S.A. z siedzibą w T. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 59/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi S.w W. na bezczynność G. S.A. z siedzibą w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał G. S.A. z siedzibą w T. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku z 7 grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od G. S.A. z siedzibą w T. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 22 lutego 2019 r. S. w W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność G. S.A. z siedzibą w T. w zakresie rozpatrzenia wniosku z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że 7 grudnia 2018 r. stowarzyszenie złożyło wniosek o udostepnienie informacji publicznej w zakresie:

1) informacji o łącznych wypłaconych nagrodach w spółce w poszczególnych latach 2017 i 2018;

2) informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;

3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w spółce w poszczególnych latach 2017 i 2018;

4) informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W odpowiedzi z 27 grudnia 2018 r. podmiot stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. G. S.A. nie jest bowiem podmiotem zobowiązanym. Jednocześnie podmiot udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek wskazując, że członkowie zarządu nie otrzymywali we wskazanym okresie nagród ani premii, nie wypowiedział się jednak w żaden sposób na temat pozostałych osób zatrudnionych w spółce.

Zdaniem strony skarżącej skoro spółka, której bezczynność jest przedmiotem skargi, jest ujęta w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Kluczowe znaczenie ma fakt, że spółka, której bezczynność jest przedmiotem skargi wykonuje zadania publiczne w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.").

W odpowiedzi na skargę G. S.A. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są podmioty określone w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Z regulacji tej wynika, że elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy podmiot ten wykonuje zadania publiczne. G. S.A. nie mieści się w tym zakresie, a patrząc przez pryzmat jej struktury kapitałowej, nie mieści się w szczególności również w zakresie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., według którego podmiotami zobligowanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarb Państwa posiada w G. S.A. pakiet akcji, jednakże stanowią one łącznie 33 % kapitału zakładowego spółki, co nie daje Skarbowi Państwa pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 798 ze zm.; zwanej dalej "u.o.k.i.k."), pozycja dominująca oznacza pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów, a także domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 %.

Art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa ze strukturą kapitałową danej spółki, a nie z rynkiem, na którym spółka działa. Zatem G. S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., gdyż nie wykonuje co do zasady zadań publicznych, i bez znaczenia jest tu okoliczność, że została ona uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa.

Ponadto informacje, o których udostępnienie wystąpiło skarżące Stowarzyszenie, tj. dotyczące nagród i premii wypłaconych osobom zatrudnionym w G. S.A. w latach 2017 i 2018, nie stanowią informacji publicznych - nie dotyczą one ani wykonywania zadań publicznych, ani dysponowania majątkiem publicznym. Nadto w zakresie wniosku o wskazanie wysokości wypłaconych przez podmiot nagród ze wskazaniem imienia, nazwiska i uzasadnienia takiej wypłaty, te informacje stanowią dane osobowe, dane pracownicze, a także dane objęte prywatnością każdej z osób zatrudnionych w przedsiębiorstwie. Informacje o wypłaconych nagrodach lub premiach to w istocie informacje o wynagrodzeniu, które należy zakwalifikować do danych zaliczanych do sfery prywatności.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności omówił przepisy p.p.s.a. oraz u.d.i.p. znajdujące zastosowanie w sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Sąd ten przytoczył art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 4 pkt 10 u.o.k.i.k. w kontekście podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazał, że w tym ostatnim przepisie jest mowa o domniemaniu pozycji dominującej przy udziale przekraczającym 40 %. Nie oznacza to jednak, że udział w mniejszym procencie niż 40 % nie uzasadnia pozycji dominującej, szczególnie biorąc pod uwagę, że G. S.A. z siedzibą w T. została uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa.

Zdaniem tego Sądu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; z dnia 24 września 2014 r., I OSK 655/14; z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 312/15). Zadaniami publicznymi, w rozumieniu u.d.i.p., są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2994/13, wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., I OSK 403/14). Zdaniem Sądu spółka jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

Przedmiotem skargi skarżące stowarzyszenie uczyniło bezczynność spółki w sprawie realizacji wniosku z 7 grudnia 2018 r. w zakresie dotyczącym nagród i premii pracowników. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". W ocenie Sądu wniosek odnosi się do informacji stanowiącej informację publiczną z tego względu, że stanowi informację o wydatkowaniu środków publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że informację publiczną stanowi informacja o wydatkowaniu środków publicznych i w istocie tak należy zakwalifikować pytania zawarte we wniosku. Natomiast czym innym jest kwestia ewentualnego ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie w zakresie dostępu do informacji publicznej wprowadza art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten oznacza, że kwalifikacja żądanych informacji jako publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie skutkuje automatycznym ich udzieleniem zainteresowanemu. Konieczna jest bowiem ocena, czy nie zaistniała przypadkiem przesłanka dostęp taki wyłączająca. Chroniąc określoną informację publiczną przed jej uzewnętrznieniem ustawodawca posłużył się dwiema okolicznościami, a mianowicie wskazał na prywatność osoby fizycznej, jak też na tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie zastrzegł, że ochrona taka nie może dotyczyć informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, jak też sytuacji, kiedy osoba fizyczna bądź też przedsiębiorca zrezygnowali z przysługującego im prawa.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, nie przesądzając o sposobie rozstrzygnięcia wniosku skarżącego stowarzyszenia z 7 grudnia 2018 r., że G. S.A. z siedziba w T. zobowiązana była do rozpatrzenia tego wniosku w sposób określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczyniła, dopuszczając się tym samym bezczynności. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., spółka nie udostępniła stronie skarżącej żądanych informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, ani nie wydała decyzji odmawiającej udostępnienia tych informacji. To zaś uzasadnia stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Zdaniem Sądu niniejszy wyrok nie przesądza, który z przewidzianych prawem sposobów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien znaleźć zastosowanie w sprawie. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i rozpoznanie skargi. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z ust. 1 pkt. 5 tego przepisu w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że G. S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej tj. podmiotem który wykonuje zadania publiczne i w którym Skarb Państwa posiada pozycję dominującą (podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), oraz że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., ponieważ stanowią informację o wydatkowaniu środków publicznych, co skutkowało uznaniem bezczynności G. S.A., uwzględnieniem skargi i zobowiązaniem G. S.A. do rozpoznania wniosku ww. Stowarzyszenia w sposób przewidziany w odnośnej ustawie, podczas gdy:

a) G. S.A. nie jest podmiotem, w którym Skarb Państwa posiada pozycję dominującą - struktura właścicielska w kapitale zakładowym G. S.A. nie pozwala uznać jej za podmiot o dominującym udziale Skarbu Państwa; udział Skarbu Państwa w G. S.A. jest mniejszościowy i wynosi 33%, co nie daje mu pozycji dominującej w G. S.A. w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.;

b) G. S.A. nie została ujęta przez ministra właściwego ds. informatyzacji w wykazie podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., dostępnym na głównej stronie Biuletynu Informacji Publicznej;

c) G. S.A. nie wykonuje zadań publicznych ponieważ:

i. nie została powołana do realizacji zadań publicznych ani nie powierzono jej

wykonywania zadań publicznych;

ii. nie jest przedsiębiorstwem publicznym, a w obrocie gospodarczym działa

na rynku konkurencyjnym jako podmiot prawa prywatnego; gospodarka

finansowa G. S.A. podlega regułom wolnorynkowym i nie dotyczą

jej ograniczenia w zakresie gospodarowania mieniem wynikające z ustaw

szczególnych, a przeznaczenie jej zysku nie jest uregulowane ustawowo;

d) G. S.A. nie dysponuje majątkiem publicznym, w szczególności G. S.A. nie jest dysponentem ani nie wydatkuje środków publicznych, a premie i nagrody wypłacane jej pracownikom nie pochodzą ze środków publicznych,

- dlatego dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia nie korzysta z przymiotu prawidłowości;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 4 pkt 10 u.o.k.i.k. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że:

a) zawarte w art. 4 pkt 10 u.o.k.i.k. domniemanie o pozycji dominującej przedsiębiorcy przy udziale przekraczającym 40% w rynku właściwym nie oznacza, że udział w mniejszym procencie niż 40% nie uzasadnia pozycji dominującej;

b) G. S.A. jest podmiotem o dominującym udziale Skarbu Państwa, - co skutkowało wadliwym uznaniem G. S.A. za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stwierdzeniem bezczynności G. S.A. i uwzględnieniem skargi, podczas gdy:

a) Skarb Państwa posiada w G. S.A. udział w jej kapitale zakładowym wynoszący 33%, a więc nie przekracza ustawowo określonego progu min. 40% w udziale danej osoby prawnej, rodzącego domniemanie o pozycji dominującej Skarbu Państwa w danej osobie prawnej;

b) G. S.A. jest podmiotem prawa prywatnego działającym w obrocie

gospodarczym w oparciu m.in. o przepisy ustawy - Prawo przedsiębiorców (ustawa z dnia 6 marca 2018 r., Dz.U. poz. 646 ze zm.) oraz Kodeksu spółek handlowych (ustawa z dnia 15 września 2000 r., t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 505 z późn. zm.; dalej także jako "k.s.h."), nie jest przedsiębiorstwem publicznym, i nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;

c) G. S.A. nie jest podmiotem (instytucją) realizującym zadania publiczne (nie została powołana do realizacji zadań publicznych) lub dysponującym majątkiem publicznym;

d) wykaz podmiotów o dominującym udziale Skarbu Państwa, udostępniony na stronie głównej Biuletynu Informacji Publicznej, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie obejmuje G. S.A. G. S.A.;

- dlatego dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia nie korzysta z przymiotu prawidłowości;

3) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. poz. 95) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ujęcie G. S.A. w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa oznacza, że Skarb Państwa posiada w G. S.A. pozycję dominującą oraz że G. S.A. wykonuje zadania publiczne, co skutkowało wadliwym uznaniem G. S.A. za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stwierdzeniem bezczynności G. S.A. i uwzględnieniem skargi, podczas gdy ujęcie G. S.A. w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa nie oznacza, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w spółce oraz że spółka wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym, a jedynie to, że spółka prowadzi działalność, która z punktu widzenia gospodarki państwa ma istotne znaczenie, a kryterium wskazującym taką spółkę jest wyłącznie przedmiot i skala prowadzonej przez nią działalności, dlatego przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia nie korzysta z przymiotu prawidłowości;

4) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. J. Dz. U. z 2019 r., poz. 869) w zw. z art. 149 § 1 pkt 1p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że informacja dotycząca nagród i premii wypłaconych w latach 2017 i 2018 przez G. S.A. jej pracownikom mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, gdyż stanowi informację o sposobie wydatkowania środków publicznych, co skutkowało błędnym uznaniem, że wniosek S. dotyczy informacji publicznej, a G. S.A., jako podmiot zobowiązany na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i będący w posiadaniu informacji publicznej, jest zobowiązana jest do rozpoznania wniosku S. w sposób przewidziany w u.d.i.p., tj. poprzez udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia, a wobec tego również stwierdzeniem bezczynności G. S.A. i uwzględnieniem skargi, podczas gdy:

a) informacje, o które wystąpiło S. nie są informacjami publicznymi, gdyż nie dotyczą sprawy publicznej, w szczególności nie dotyczą majątku publicznego ani sposobu wydatkowania środków publicznych,

b) wypłata przez G. S.A. jej pracownikom wynagrodzeń, nagród, premii i innych świadczeń następuje z środków będących majątkiem spółki, a nie majątkiem publicznym, stąd informacje te pozostają poza sferą publiczną,

- dlatego dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia nie korzysta z przymiotu prawidłowości;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez sąd pierwszej instancji nieprawidłowej oceny stosowania przez G. S.A. wskazanych przepisów prawa materialnego, skutkujące przyjęciem, że w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. G. S.A., będąc zobowiązaną, nie udostępniła S. żądanych informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, ani nie wydała decyzji odmawiającej udostępnienia tych informacji, stwierdzeniem bezczynności G. S.A. i uwzględnieniem skargi, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że G. S.A. nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje nie są informacjami publicznymi, o czym G. S.A. w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powiadomiła wnioskodawcę,

- dlatego zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów prawa materialnego nie może być uznane za prawidłowe;

6) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu lakonicznego, ogólnikowego i niejasnego uzasadnienia, zawierającego błędy logiczne, niezawierającego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co skutkuje niemożliwością jednoznacznej rekonstrukcji przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, i poddania zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.

W uzasadnieniu spółka odniosła się do powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 16 maja 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 26 maja 2022 r. spółka wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z 30 maja 2022 r. skarżące Stowarzyszenie wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W tej sytuacji skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autorka skargi kasacyjnej podniosła jeden zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest uzasadniony.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części, np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej. Sąd pierwszej instancji wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia, jednakże nie w pełni, w następstwie czego jej nie wyjaśnił w sposób pozwalający na prześledzenie pełnego toku rozumowania i argumentacji Sądu pierwszej instancji, która doprowadziła go do treści zaskarżonego wyroku.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniosek złożony przez skarżącą dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz że G. S.A. w T. (dalej organ) jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż po pierwsze, podmiot ten wykonuje zadania publiczne, a po drugie, jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Odnosząc się do kwestii kwalifikacji wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, Sąd przeprowadził wysoce abstrakcyjne rozważania na temat istoty informacji publicznej, które zakończył stwierdzeniem, że w jego ocenie "wniosek odnosi się do informacji publicznej z tego względu, że stanowi informację o wydatkowaniu środków publicznych" (ostatnie zdanie na s. 7 i pierwsze na s. 8 uzasadnienia). Nie wskazał jednak podstawy prawnej wskazującej, że organ dysponował w latach 2017-2018 środkami publicznymi, które przeznaczył na finansowanie swojej działalności, w tym na wypłacenie swoim pracownikom nagród, o które to informacje zawnioskowała skarżąca. Zgodzić się oczywiście należy z Sądem pierwszej instancji, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacja o dysponowaniu majątkiem publicznym, w skład którego wchodzi wydatkowanie środków publicznych, jest informacją publiczną. Rolą Sądu pierwszej instancji było w takiej sytuacji wskazanie podstawy prawnej, z której wynika, iż G. S.A. w T. dysponowała w latach 2017 – 2018 środkami publicznymi, a następnie jej wyjaśnienie. Z obowiązku tego Sąd nie wywiązał się w sposób odpowiadający treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, że podmiot ten wydatkował środki publiczne. Dopiero wyjaśnienie tego zagadnienia upoważniałoby Sąd do prowadzenia dalszych rozważań na temat przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W zaistniałej sytuacji rozważania odnośnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. są przedwczesne.

Sąd pierwszej instancji stanął również na stanowisku, iż G. S.A.

w T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Rozważania te zawarte na s. 6 uzasadnienia są mało precyzyjne, stwarzając pewne trudności interpretacyjne. Analiza wszystkich wątków poruszonych w uzasadnieniu pozwala przyjąć, że G. S.A.

w T. według Sądu zobowiązana jest do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze do zwrotu "w szczególności" u.d.i.p., gdyż wykonuje zadania publiczne oraz na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p,, gdyż jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wykonywanie zadań publicznych zastrzeżone jest dla organów władzy publicznej, a w pierwszym rzędzie dla organów administracyjnych. Wykonywanie tego rodzaju zadań przez inne podmioty jest w świetle rozlicznych podstaw prawnych wchodzących w skład systemu prawa polskiego możliwe, lecz musi to wynikać albo z przepisu rangi ustawy, który expresiss verbis zleca wykonywanie konkretnemu podmiotowy oznaczonego wolumenu zadań publicznych, albo z generalnego upoważnienie zawartego w ustawie uprawniającego organ do delegowania wykonawstwa oznaczonych zadań publicznych na rzecz podmiotów prywatnych lub z tzw. trzeciego sektora oraz skonkretyzowanego aktu prawnego (decyzji, umowy lub innego aktu), mocą którego dochodzi do ich powierzenia (tj. do skorzystania z owego generalnego upoważnienia do zlecenia wykonania zadań publicznych). Opisane wyżej zjawisko prywatyzacji zadań publicznych musi mieć bardzo precyzyjne podstawy prawne rangi ustawowej, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 1 Konstytucji sprawowanie władzy wykonawczej, a właśnie w jej ramach dochodzi do wykonywania zadań publicznych, zastrzeżone jest dla władzy wykonawczej, a ewentualna decentralizacja władzy publicznej, którą gwarantuje ustawodawca konstytucyjny w przepisie art. 15 ust. 1 (ale także w art. 16, 17) Konstytucji, musi mieć podstawę ustawową, gdyż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 ust. 1 Konstytucji).

Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż G. S.A. w T. wykonuje zadania publiczne obligowało go do wskazania w pisemnym uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej, z której to wynika, a następnie jej wyjaśnienia. Z obowiązku tego Sąd się nie wywiązał w ogóle. Rozważania z tego zakresu zostały natomiast przemieszane z rozważaniami w odniesieniu do podstawy prawnej z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodzić się należy z poglądem, że spółki prawa handlowego, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 ust. 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2021, 275 t.j.) zobowiązane są na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się w oparciu o rozumowanie per analogiam z przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w spółce, jeśli jego udział w kapitale zakładowym wynosi co najmniej 40%. Sąd pierwszej instancji poczynił ustalenia faktyczne, z których wynikało, że w G. S.A. w T. Skarb Państwa był właścicielem 33 % akcji. Stwierdził następnie, że "nie oznacza to jednak, że udział w mniejszym procencie niż 40% nie uzasadnia dominującej pozycji szczególnie biorąc pod uwagę, że G. S.A. z siedzibą w T. została uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa". Rozumowanie takie sprzeczne jest z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodzić się należy także z autorką skargi kasacyjnej, iż z faktu zaliczenia powyższej spółki w oparciu o § 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, nie wynika, że spółka ta wykonuje zadania publiczne.

Z przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 735 oraz z 2021 r. poz. 159, 255, 1551 i 1561) wynika, że do grupy takich spółek mogą być zaliczone spółki z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, prowadząca działalność gospodarczą, której przedmiotem jest materia szczegółowo określona w tym przepisie. Zaliczenie więc spółki do grupy spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa nie oznacza, że wykonuje ona zadania publiczne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie doszło do wskazania podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia w aspekcie uznania G. S.A. w T. za spółkę, w której Skarb Państwa jest podmiotem dominującym. Tym samym brakiem dotknięte jest uzasadnienie w zakresie uznania G. S.A. w T. za podmiot wykonujący zadania publiczne oraz za pomiot, który dysponowały w latach 2017 – 2018 środkami publicznymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż Sąd pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku odpowiedniego wyjaśnienia sprawy, tak w aspekcie faktycznym, jak i formalnym. Z faktu niedopełnienia obowiązku przeprowadzenia koniecznych ustaleń faktycznych, a następnie niepoczynienia rozważań prawnych nie wynika, iż Skarb Państwa nie jest podmiotem dominującym w tej spółce. Poza sporem jest, iż posiada on 33 % akcji spółki. Akcjonariuszami spółki jest jednak szereg innych podmiotów (vide [...]), w których Skarb Państwa jest także akcjonariuszem. Analiza powszechnie dostępnych danych rynkowych na stronach internetowych pozwala zorientować się w niezwykle skomplikowanych wzajemnych zależnościach kapitałowych spółek, w których Skarb Państwa jest akcjonariuszem. Może to oznaczać, choć nie musi, iż pośrednio poprzez inne spółki będące akcjonariuszami G. S.A. w T., Skarb Państwa zyskał pozycję dominującą w G. S.A. w T. Rolą Sądu pierwszej instancji będzie także ustalenie daty badania ewentualnej pozycji dominującej Skarbu Państwa w G. S.A. w T. W świetle najnowszych informacji medialnych (vide: [...]) Skarb Państwa bezpośrednio oraz przez inne spółki dysponującymi akcjami G. S.A. posiada prawie 47% akcji, a drodze planowanych działań biznesowych chce uzyskać ponad 50 % akcji. Poza tym rolą Sądu pierwszej instancji będzie także ustalenie daty badania ewentualnej pozycji dominującej Skarbu Państwa w G. S.A. w T.

Zgodzić należy się tym samym z autorką skargi kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a., a braki w tym zakresie wpływają w sposób istotny na treść zaskarżonego wyroku, uniemożliwiając prześledzenie rozumowania Sądu pierwszej instancji, w związku z lakonicznością uzasadnienia, brakiem wskazania podstaw prawnych dla wszystkich argumentów wskazanych w pisemnym uzasadnienia oraz należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku przez Sąd drugiej instancji. Wobec tego odnoszenie się do zarzutów sformułowanych na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.