Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Inga Gołowska (spr.) Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek WSA Borys Marasek Protokolant: Specjalista Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2026 r. sprawy ze skargi X. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 października 2023 r., nr SKO.OŚ/4170/148/2023 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 28.196 zł (dwadzieścia osiem tysięcy sto dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 31 października 2023r., nr SKO.OŚ/4170/148/2023 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2023r. nr PD-01-7.3139.4505.2018.EH, którą określono wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec A. w K. (dalej: skarżąca), jako właściciela nieruchomości położonych w K., przy ul. [...] działka nr [...], ul. [...] działka nr [...], za poszczególne miesiące w okresie od 1 listopada 2020r. do 28 lutego 2022r.

Łączna wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 listopada 2020r. do 28 lutego 2022r. wynosi 1.737.826,20 zł plus należne odsetki za zwłokę (na dzień wydania decyzji do zapłaty pozostaje kwota 1.518.406,27 zł plus należne odsetki za zwłokę).

Skarżąca złożyła nowe deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w dniu 5 listopada 2021r., z datą powstania przyczyny złożenia nowych deklaracji od 1 listopada 2020r. Wypełniony został druk deklaracji DB, czyli deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W związku z podjętymi przez Radę Miasta Krakowa uchwałami: nr XLVI/1261/20 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości oraz nr XLV/1197/20 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, z dniem ich wejścia w życie tj. od dnia 1 listopada 2020r. nastąpiła konieczność złożenia przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy nowych (kolejnych) deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym m.in. przez domy pomocy społecznej, akademiki, bursy, internaty itp.

Organ I instancji zaznaczył przy tym, że do daty ww. zmian deklaracje DM i DB nie różniły się sposobem naliczenia opłaty (wysokość naliczana była tylko i wyłącznie od rodzaju i ilości pojemników oraz częstotliwości ich opróżniania). Natomiast od 1 listopada 2020r. w formularzach DM należało już wskazać dla części zamieszkałej ilość mieszkańców, a dla części niezamieszkałej rodzaj i ilość pojemników oraz częstotliwość ich opróżniania. Skarżąca wypełniła druki deklaracji DB, czyli deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Wskazano, że w trakcie weryfikacji deklaracji złożonych za okres od 1 listopada 2020r. do 28 lutego 2022r., stwierdzono wystąpienie nieprawidłowości w ich treści w zakresie wypełnienia błędnych formularzy deklaracji. Zgodnie z ustaleniami oraz stosownym orzecznictwem, obiekty typu akademiki powinny być zakwalifikowane do nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, wobec czego do powyższych nieruchomości powinny być stosowane formularze typu DM, uwzględniające w części zamieszkanej faktyczną ilość osób zamieszkujących w obiekcie (tj. studentów) oraz w części niezamieszkanej ilość pojemników i częstotliwość ich wywozu.

W związku z powyższym w dniu 22 marca 2022r. wszczęto postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 listopada 2020r. do 28 lutego 2022r., o czym strona została poinformowana pismem, które zostało doręczone w dniu 29 marca 2022r.

Następnie organ I instancji decyzją z dnia 1 czerwca 2022r. nr PD-01-7.3139.4505.2018.EH określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla przedmiotowych nieruchomości za ww. okres.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 24 października 2022r. nr SKO.Oś/4170/247/2022 uchyliło ww. decyzję I instancji określającą (po raz pierwszy) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ww. okres i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Przeprowadzono na nowo analizę przepisów będących postawą rozstrzygnięcia, w tym w szczególności przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz wydanych na jej podstawie przepisów prawa miejscowego, w tym m.in. ww. uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLV/1200/20 z dnia 16 września 2020r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Organ odniósł się do zdefiniowanego pojęcia mieszkańca, której to definicji, nie można było, zdaniem Kolegium, pominąć dokonując ustalenia, czy nieruchomości zabudowane akademikami są nieruchomościami zamieszkiwanymi, na których zamieszkują mieszkańcy, czy też nie.

Rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 1 marca 2023r. znak: PD-01-7.3139.4505.2018.EH określił ponownie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec strony skarżącej. Organ wskazał, że zamieszkiwanie studentów w akademiku jest rodzajem pobytu, który cechuje się zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych studenta. W przypadku obiektów takich jak akademiki, internaty, bursy, nie można zatem przyjąć, że są to obiekty niezamieszkane.

Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało decyzję z dnia 31 października 2023r., o której mowa na wstępie. W uzasadnieniu powołano m.in. treść art. 6m, art. 6o, art. 6c, art. 6q, art. 6j, art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 2519 ze zm., dalej: u.c.p.g.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca nie zdefiniował użytych w art. 6c ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. pojęć "nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" oraz "nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy". Zatem kluczowe w rozpatrywanej sprawie było ustalenie znaczenia pojęcia "zamieszkiwanie" w rozumieniu u.c.p.g. W tym celu odniesiono się w pierwszej kolejności do orzecznictwa sądów administracyjnych, na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, formułującego i wyjaśniającego pojęcie "zamieszkiwania" na danej nieruchomości.

Zdaniem Kolegium nie można pomijać faktu, że danej osobie fizycznej mogą zdarzyć się sytuacje życiowe, kiedy osoba ta przez pewien czas będzie przebywać, czyli zamieszkiwać, w miejscu innym, niż miejsce określone w art. 25 k.c., np. w wynajmowanych mieszkaniach, akademikach, internatach, bursach, domach pomocy społecznej oraz w innych miejscach. W przypadku obiektów takich, jak domy pomocy społecznej, akademiki, internaty i bursy szkolne, ich mieszkańcy zamieszkują te obiekty w rozumieniu art. 6c ust. 1 i art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., choćby przebywały w nich okresowo. Zatem powyższe obiekty nie mogą być kwalifikowane, jako obiekty (nieruchomości) niezamieszkane. Uzasadnionym było przyjęcie, iż obiekty typu akademiki, powinny być zakwalifikowane do nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, wobec czego do powyższych nieruchomości, powinny być stosowane formularze deklaracji typu DM, uwzględniające w części zamieszkałej faktyczną liczbę osób zamieszkałych w obiekcie, tj. studentów oraz w części niezamieszkałej liczbę i wielkość pojemników oraz częstotliwość ich wywozu.

W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, zasadnym było złożenie korekty deklaracji (od 1 listopada 2020r.), w przypadku zamieszkiwania studentów na terenie akademików A. w K. w tym okresie, o czym strona została poinformowana pismami z dnia 19 lipca 2021r., 2 września 2021r. oraz 16 listopada 2021r.

Wobec niezastosowania się do wezwania o dokonanie korekty za ww. okresy, zdaniem organu odwoławczego, zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 listopada 2020r. do 28 lutego 2022r. w odniesieniu do ww. nieruchomości.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że opłata wynikająca z obowiązującej od 1 listopada 2020r. deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (deklaracja DM), jest naliczana odrębnie dla części zamieszkanej i odrębnie dla części niezamieszkanej, gdzie ostateczna wysokość opłaty, stanowi sumę tych dwóch składowych.

Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając m.in. naruszenie:

- art. 233§1 pkt 1 O.p. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,

- art. 121§1 O.p. poprzez niedopełnienie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, polegającego na nieuzasadnionej zmianie dotychczas przyjmowanej przez organ klasyfikacji nieruchomości zabudowanych domami studenckimi (akademiki), jako nieruchomości niezamieszkałych w rozumieniu u.c.p.g., a co za tym idzie obciążeniu odwołującego nową opłatą za wywóz odpadów komunalnych wraz z odsetkami za opóźnienie w spłacie należności, w sytuacji w której odwołujący, w oparciu o składane deklaracje uiszczał terminowo wszystkie opłaty za wywóz odpadów komunalnych, a zatem nie pozostawał w zwłoce, która mogłaby narazić go na zapłatę odsetek,

- art. 122 w zw. z art. 187§1 O.p. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym oraz niedostateczne rozważenie istotnych dla sprawy okoliczności z pominięciem stanowiska odwołującego, wyrażanego w toku postępowania podatkowego,

- art. 191 O.p. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, brak odniesienia się do stanowiska odwołującego prezentowanego w toku postępowania podatkowego, co w konsekwencji doprowadzało do błędnego przyjęcia, że nieruchomości zabudowane domami studenckimi (akademiki) należy traktować, jak "nieruchomości zamieszkałe" w rozumieniu przepisów u.c.p.g.

- art. 210 O.p., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności brak uwzględnienia w wydanej na skutek ponownego rozpoznania sprawy decyzji z dnia 1 marca 2023r. wskazań i zaleceń zawartych w decyzji SKO z dnia 24 października 2022r. dotyczących szczegółowego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia,

- art. 6o ust. 1 oraz 6m ust. 2 u.c.p.g., poprzez błędne ich zastosowanie i wydanie decyzji, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do wezwania do złożenia korekty deklaracji i złożył deklaracje DB, w oparciu o które została ustalona wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 listopada 2020r. do 28 lutego 2022 r., które bez zastrzeżeń zostały przyjęte przez organ i nie nastąpiła zmiana danych, będących podstawą do ustalenia wysokości należnej opłaty, jak również nie istniały żadne uzasadnione wątpliwości, co do danych zawartych w tych deklaracjach, które mogłyby stać się podstawą do wszczęcia postępowania podatkowego i wydania decyzji określającej wysokość opłaty z gospodarowanie odpadami komunalnymi,

- §2, §5 i §7 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLV/1197/20 z dnia 16 września 2020r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty (Dz. Urz. z 2020r., poz. 5946) poprzez ich zastosowanie i przyjęcie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz wysokości stawki, wynikających z tych przepisów, podczas gdy nieruchomości zabudowane domami studenckimi (akademikami), powinny być kwalifikowane i zaliczane do nieruchomości niezamieszkałych, ale generujących odpady.

W uzasadnieniu skargi, Skarżąca przedstawiła uzasadnienie merytoryczne ww. zarzutów z przytoczeniem orzecznictwa w tym zakresie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne i powołał się na treść zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lutego 2024r. sygn. akt I SA/Kr 1166/23 oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd wskazał, że z przepisów art. 6c u.c.p.g. wynika, że ustawodawca dla potrzeb zorganizowania odbioru odpadów wprowadził dwie podstawowe kategorie nieruchomości na gruncie u.c.p.g. tj.: nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1), nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2) oraz kategorię mieszaną wywodząca się z dwóch powyższych kategorii, tj. nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (ust. 2b).

Sąd I instancji zauważył, że wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy, jak i osoby przebywające na danej nieruchomości tymczasowo, a nawet nieregularnie. Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy Sąd wskazał, że nie ma najmniejszej wątpliwości, że akademik jest placówką zapewniającą zakwaterowanie studentom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. W okresie odbywania studiów stacjonarnych poza miejscem stałego zamieszkania, akademik stanowi dla studenta centrum życia, a w szczególności stołowania się, uczenia się, wypoczynku po nauce i nocowania. Zamieszkiwanie studentów w akademiku jest więc tym rodzajem pobytu, który cechuje zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych studenta w kwaterze faktycznie zajmowanej. Zatem w akademikach zamieszkują tymczasowo studenci i co jest oczywiste, wytwarzają odpady komunalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że w myśl art. 6i ust. 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Zobowiązanie z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest więc zobowiązaniem powstającym za okresy miesięczne. Przepis ten nie wprowadza możliwości proporcjonalnego podziału opłaty ze względu na ilość "zamieszkiwanych" dni w miesiącu. Zatem jeżeli w okresie danego miesiąca zajdzie zdarzenie warunkujące powstanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czyli dojdzie do zamieszkania studenta w akademiku niezależnie przez ile dni, powstaje obowiązek ponoszenia tej opłaty. W sytuacji, gdy nieruchomość, na której znajduje się akademik, została prawidłowo uznana przez organy orzekające w sprawie za nieruchomość, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, organy orzekające prawidłowo zastosowały stawki opłaty określone w przytoczonych przepisach.

Od ww. wyroku strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zarzucając m.in.

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 121§1 O.p. poprzez niedopełnienie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych polegającego na:

- nieuzasadnionej i bezpodstawnej zmianie dotychczas przyjmowanej przez organ klasyfikacji nieruchomości zabudowanych domami studenckimi (akademiki) jako nieruchomości niezamieszkałych w rozumieniu przepisów u.c.p.g., a co za tym idzie obciążeniu Odwołującego nową opłatą za wywóz odpadów komunalnych wraz z odsetkami za opóźnienie w spłacie należności, w sytuacji w której Odwołujący, w oparciu o składane deklaracje uiszczał terminowo wszystkie opłaty za wywóz odpadów komunalnych, a zatem nie pozostawał w zwłoce, która mogłaby narazić go na zapłatę odsetek,

- braku wyjaśnienia rzeczywistych powodów zmiany dotychczas przyjmowanego przez organ stanowiska i klasyfikacji nieruchomości zabudowanych domami studenckimi jako nieruchomości niezamieszkałych w rozumieniu u.c.p.g., co jest szczególnie rażące w sytuacji braku zmiany tak przepisów powszechnie obowiązujących, jak i przepisów prawa miejscowego oraz braku zmiany stanu faktycznego sprawy, przez co Skarżąca działająca w zaufaniu do organu i terminowo uiszczając opłaty została narażona na zapłatę wysokich odsetek,

- art. 141§4 w zw. z art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2023r. poz. 1634 dalej- p.p.s.a.) polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów jako prawidłowych, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, w szczególności akceptacji błędów popełnionych przez organy w zakresie niezastosowania przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji przyjęcie iż argumenty organu odwoławczego są trafne i przedstawione w sposób wyczerpujący,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 6o ust. 1 oraz 6m ust. 2 u.c.p.g. poprzez błędne ich zastosowanie i wydanie decyzji, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do wezwania do złożenia korekty deklaracji i w konsekwencji wydania decyzji, bowiem Odwołujący złożył deklaracje DB w oparciu o które została ustalona wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 listopada 2020 r. do 28 lutego 2022 r., które bez zastrzeżeń zostały przyjęte przez organ i nie nastąpiła zmiana danych, będących podstawą do ustalenia wysokości należnej opłaty jak również nie istniały żadne uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w tych deklaracjach, które mogłyby stać się podstawą do wszczęcia postępowania podatkowego i wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

2. §2, § 5 i §7 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLV/1197/20 z dnia 16 września 2020r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty poprzez ich zastosowanie i przyjęcie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz wysokości stawki, wynikających z tych przepisów, podczas gdy nieruchomości zabudowane domami studenckimi (akademikami) winny być kwalifikowane i zaliczane do nieruchomości niezamieszkałych, ale generujących odpady podobnie jak hotele, pensjonaty.

W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 176§1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2025r. sygn. akt III FSK 862/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Sąd kasacyjny stwierdził, że Skarżąca zasadnie podnosi zarzut odnoszący się do naruszenia art. 6c ust. 1, 2 i 2b u.c.p.g. poprzez błędne jego zastosowanie i ustalenie, iż domy studenckie (akademiki) stanowią nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (tzw. nieruchomości mieszane).

Kluczowa z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy staje się regulacja art. 6c ust. 2b u.c.p.g., w której normodawca odwołuje się do nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Ustawodawca posługuje się w tym rozwiązaniu legislacyjnym wyrażeniami, których zakres nie został zdefiniowany normatywnie. Konieczne staje się zatem precyzyjne jego ustalenie.

Jeżeli więc chodzi o sytuacje wchodzące w zakres pojęciowy nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy Sąd I instancji odwołał się w tym względzie do kryterium faktycznego zamieszkiwania, stwierdzając, że ,,Nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy", w kontekście konieczności zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, należy wiązać z faktycznym jej zamieszkiwaniem, a nie odwoływać się do wąskiego rozumienia terminu "zamieszkiwania", jakie przypisuje się mu na gruncie ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 1610). Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do uznania określonego miejsca za miejsce zamieszkania konieczne jest, więc łączne spełnienie przesłanek: przebywania w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz woli (zamiaru) stałego pobytu w tym miejscu (animus).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wymienione kryterium jako odpowiadające istocie wymienionego unormowania dotyczącego opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi, gdzie zaakcentowania wymaga kwestia faktycznego zamieszkiwania. Jednakże, jak zauważył Sąd kasacyjny, przyjęcie tego kryterium jako miarodajnego powinno być po pierwsze konsekwentne, a po drugie dawać możliwość jednoznacznego ustalenia dla zastosowania kluczowej regulacji, a zatem art. 6c ust. 2b u.c.p.g. Konieczne staje się odniesienie tego kryterium do wymienionego unormowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wskazał w tym względzie na realia funkcjonowania akademika, stwierdzając, że akademik jest placówką zapewniającą zakwaterowanie studentom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. W okresie odbywania studiów stacjonarnych poza miejscem stałego zamieszkania, akademik stanowi dla studenta centrum życia, a w szczególności stołowania się, uczenia się, wypoczynku po nauce i nocowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba jednakże zauważyć, że określenie samych realiów funkcjonowania akademika nie jest wystarczające jako takich, które jednoznacznie pozwalają zakwalifikować akademik do nieruchomości ,,mieszanych’’, a zatem takich, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Należy bowiem ustalić, jakie to ma znaczenie z punktu widzenia zastosowania art. 6c ust. 2b u.c.p.g. Nie można bowiem poprzestać jedynie na wskazaniu realiów funkcjonowania akademika, bazując na stwierdzeniu, że nakazują one zakwalifikować nieruchomość, na której działa akademik, jako nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2b u.c.p.g.

Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zauważył, że WSA uznał, iż w okresie odbywania studiów stacjonarnych poza miejscem stałego zamieszkania, akademik stanowi dla studenta centrum życia, a w szczególności stołowania się, uczenia się, wypoczynku po nauce i nocowania. Skoro więc WSA zasadnie odstąpił od cywilistycznego pojęcia miejsca zamieszkania, to posługiwanie się sformułowaniem, iż akademik stanowi dla studenta centrum życia nie daje możliwości jednoznacznego przyjęcia kryterium do zastosowania regulacji art. 6c ust. 2b u.c.p.g. w sytuacji, gdy, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, studenci przebywają w akademiku jeden dzień w danym miesiącu, bądź zakwaterowani są na przełomie miesięcy, tj. sytuacja gdy student zakwaterował się 30 września i wykwaterował 2 października.

Sąd I instancji dla prawidłowego zastosowania art. 6c ust. 2b u.c.p.g. powinien wskazać sposób rozumienia zwrotu nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, uwzględniając także określenie normatywne zawarte w tej regulacji, gdzie ustawodawca odnosi się do nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.

Dopiero wskazanie sposobu rozumienia tego zwrotu pozwoli na właściwe jego zastosowanie, mając na względzie także to, że wyrażenie zamieszkują odnosi się do czynności powtarzalnej, a nie jednorazowej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia konsekwencji jakie wiążą się z zastosowaniem tego unormowania w relacji do wielkości obciążenia stawką opłaty.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024r. poz. 1267), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak stanowi art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3§1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W sentencji wyroku z dnia 4 listopada 2025r. sygn. akt III FSK 862/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2024r. sygn. akt: I SA/Kr 1166/23, co zgodnie z przepisem art. 185§1 p.p.s.a. obliguje Sąd I instancji do ponownej oceny skargi A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 października 2023r. nr SKO.OŚ/4170/148/2023 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące od 1 listopada 2020r. do 28 lutego 2022r.

Według przepisu art. 185§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdy sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi.

Tak sformułowany przepis powoduje, że zaskarżone orzeczenie zostaje usunięte z obrotu prawnego, zaś sąd I instancji jest zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy.

Artykuł 190 p.p.s.a. stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykładnia prawa w piśmiennictwie prawniczym określana jest jako zespół czynności zmierzających do ustalenia treści normy prawnej zawartej w przepisie prawnym, ciąg czynności odkodowujących znaczenie wyrażeń wchodzących w skład przepisu prawnego (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012).

Na początku należy zauważyć, że ponownie rozpoznając sprawę administracyjną Sąd nie dysponuje całkowitą swobodą, co oznacza, że zakres jego swobody jest węższy, niż gdy rozpoznawał sprawę po raz pierwszy.

Jak podkreśla się w literaturze prawniczej, sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę przekazaną mu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. - nie stosuje art. 134§1 i art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji z jednej strony pozostaje skrępowany granicami skargi kasacyjnej, nie mogąc wykroczyć poza oznaczony zakres kontroli. Z drugiej strony jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naruszenie chociażby jednego ze wskazanych ograniczeń stanowiłoby pogwałcenie norm o istotnym znaczeniu dla sprawy (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 624).

Sąd I instancji jest więc bezspornie związany interpretacją prawa zaprezentowaną w orzeczeniu Sądu Naczelnego.

Wykładnia prawa dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, bowiem jego elementem, według art. 141§4 p.p.s.a. jest podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Analizując dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny ustalenia interpretacyjne, Sąd Wojewódzki ma obowiązek się do nich zastosować.

Wskazana wykładnia prawa dokonana przez Sąd II instancji musi, bo wynika to z przywołanych wyżej przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, znaleźć wyraz w rozstrzygnięciu stanowiącym zwieńczenie ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Nadto Sąd Wojewódzki ma pozostać w granicach, w jakich Sąd II instancji zajmował się sprawą, co powoduje zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. I FSK 1448/13, LEX nr 1643195).

Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu trzeba zważyć również to, że art. 185§1 p.p.s.a. informujący o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia ma ciąg dalszy. Ów ciąg dalszy wyraża się sformułowaniem przepisu o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.

Ponowne rozpoznanie sprawy, jak wskazuje Słownik języka polskiego, to jej rozpoznanie kolejny raz, znowu, raz jeszcze, od początku. Zatem Sąd I instancji raz jeszcze bada zażalenie, kierując się wykładnią zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z art. 190 p.p.s.a. Sąd wyprowadza normę, która nakazuje mu uwzględniać wykładnię dokonaną w sprawie przez Sąd II instancji. Jednocześnie Sąd nie dostrzega w tym przepisie innych determinant swojego orzekania.

Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Składu należy z tego wyprowadzić wniosek, że Sąd II instancji dokonuje wiążącej Sąd I instancji wykładni prawa, jednakże nie nakazuje określonego, idącego w konkretnym kierunku orzeczenia, bo naruszałoby to zawartą w art. 185§1 p.p.s.a. normę nakazującą ponowne rozpoznanie sprawy sądowi, który wydał orzeczenie.

W ocenie ponownie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu uwzględniającego wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, skarga A. w K. okazała się zasadna.

Przedmiotem kontrowersji w sprawie, zasadniczo jest sposób rozumienia art. 6c ust. 2b u.c.p.g. bowiem skarżąca wywodzi, że do 31 października 2020r. uiszczała opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyliczoną od ilości zadeklarowanych pojemników, natomiast uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 września 2020r. nr XLV/1197/20 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty (Dz. Urz. z 2020r., poz. 5946) uiszcza opłatę wyższą bowiem w uchwale przyjęto, że akademiki to nieruchomości zamieszkałe przez mieszkańców. Skarżąca stoi na stanowisku, że akademik (dom studencki) powinien być kwalifikowany jako nieruchomość niezamieszkała.

Ustosunkowując się do tej kwestii, Sąd nie podziela stanowiska, że akademik to nieruchomość niezamieszkała.

W art. 6c ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca wskazuje na nieruchomości zamieszkałe "przez mieszkańców", a więc takie, które służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stałych lub czasowych. W pojęciu "nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy", nie będą się zatem mieścić takie nieruchomości, na których pobyt ma charakter wyłącznie incydentalny, np. nieruchomości, na których świadczone są usługi hotelarskie (zob. też art. 6j ust. 3a u.c.p.g.). Z kolei nieruchomość, którą w części zamieszkują mieszkańcy, a w części nie zamieszkują mieszkańcy, będzie miała charakter mieszany (art. 6c ust. 2b u.c.p.g.).

Student, po spełnieniu określonych warunków formalnych, otrzymuje zakwaterowanie (przydział) pokoju w domu studenckim by zaspokoić potrzeby mieszkaniowe. W ciągu 30 dni od zakwaterowania w domu studenckim, student ma obowiązek meldunkowy wynikający z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności.

Kwestią odrębną jest to czy skarżąca zapewnia mechanizmy monitorowania ilości osób ,,zameldowanych" bowiem w przedmiotowej sprawie (jak podano na rozprawie w dniu 23 lutego 2026r.) skarżąca, zobowiązana przez reżimy sanitarne obowiązujące w pandemii COVI-19, miała obowiązek sprawdzania i raportowania, na bieżąco ilości osób/studentów przebywających w domach studenckich. Skarżąca dysponowała zatem precyzyjnymi danymi, ile osób przebywa w danym domu studenckim, jak długo i jaka jest migracja między akademikami.

Dodatkowo, należy wskazać, że akademiki są kwalifikowane jako budynki zbiorowego zamieszkania (vide rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 października 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) grupa 113, klasa 1130 (Dz. U z 1999r. Nr 112, poz. 1316) oraz rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (tekst jedn. Dz. U z 2022r. poz. 1225) - §3 pkt 5 rozporządzenia- akademiki jako budynki zamieszkania zbiorowego).

Powyższe zatem oznacza, że nie sposób traktować akademika jako obiektu, który nie jest zamieszkały jak chce tego skarżąca. Akademik, poza całkowitym wyłączeniem z użytkowania (np. remont itp.) praktycznie zawsze jest zamieszkały nawet w okresie pandemii, co pokazała niniejsza sprawa. Akademik nie jest też hotelem (art. 6j ust. 3a u.c.p.g.).

Przyjęta przez organ kwalifikacja akademików jako nieruchomości w których częściowo zamieszkują mieszkańcy była prawidłowa bowiem w akademikach wyodrębnić można także te części nieruchomości, które nie są zamieszkałe a odpady jednak powstają.

Przechodząc do istoty problemu, zdaniem Sądu, sposób rozumienia pojęcia ,,nieruchomość na której zamieszkują mieszkańcy" winien w realach działania domu studenckiego, opierać się na kryterium osobo/dnia czyli iloczynu liczby osób i liczby dni pobytu w danym akademiku. Dzień rozpoczęcia i zakończenia zakwaterowania liczony jako jeden dzień.

Godzi się przypomnieć, że celem ustawy, zgodnie z jej nazwą, jest utrzymanie czystości i porządku w gminach. Choć utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.c.p.g.), to obowiązki z tym związane spoczywają też na właścicielach nieruchomości. Właściciele nieruchomości obowiązani są między innymi ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Przyjęty przez ustawodawcę podział na "nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" oraz "nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy", a także związany z tym system gospodarowania odpadami, oparte są na założeniu, że "nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" generują większą ilość odpadów, niż "nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy". Przy tym założeniu obojętne jest, czy nieruchomość zamieszkiwana jest przez osoby fizyczne z zamiarem stałego pobytu, czy też nie. "Zamieszkiwanie" oznacza także czasowe przebywanie w miejscowości w celach osobistych lub zawodowych. Kluczowy jest faktyczny pobyt na nieruchomości, co w tej sprawie wykazano, bowiem skarżąca przedstawiła zestawienia ilości osób zamieszkałych w akademikach.

Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności zasadniczej, że w akademikach mieszkają studenci i wytwarzają odpady komunalne. Oczywiście można analizować dynamikę wytwarzania odpadów komunalnych w ciągu całego roku akademickiego lecz nie zmienia to zasadniczej konstatacji, że odpady takie powstają i musza być usuwane regularnie z uwagi na przepisy sanitarne.

Co więcej, nawet pobyt jednodniowy jest związany z wytworzeniem odpadów komunalnych.

Ustosunkowując się do kwestii wadliwości §2, §5 i §7 uchwał Rady Miasta Krakowa z dnia 16 września 2020r. nr XLV/1197/20, to Sąd zauważa, że jest ona prawem miejscowym, obowiązującym. Skarżąca nie skorzystała z możliwości zakwestionowania, wadliwych w jej ocenie przepisów wobec czego, w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest władny wypowiadać się w tym zakresie.

Zdaniem skarżącej - nieruchomości zabudowane domami studenckimi (akademikami) powinny być kwalifikowane i zaliczane do nieruchomości niezamieszkałych, ale generujących odpady. Wbrew twierdzeniem skarżącej takiego poglądu nie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2021r., III OSK 1089/21.

W konkluzji sądowej kontroli w tej sprawie Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 6c ust. 2b u.c.p.g. okazał się zasadny.

Sąd stwierdził w konsekwencji, że w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji o czym orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu (art. 153 p.p.s.a.) organ podatkowy zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej poczynionej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku, tj. przeprowadzenia postępowania dowodowego uwzględniającego wyliczenie pobytu studentów w akademikach liczonego jako osobo/dzień.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku, działając na podstawie art. 200, art. 205§2 w zw z art. 209 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w kwocie 28.196,00 zł składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 17.379,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w łącznej kwocie 10.800,00 zł, ustalone w każdej ze spraw na podstawie § 2 pkt 7 w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023r. poz. 1935 ze zm.) oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł.