Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2014 r. w zakresie punktu 1 w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS

W dniu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności administracyjnej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, iż w dniu 12 lutego 2014 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2011r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), informacji w zakresie nieobecności w pracy z powodu choroby A. K. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Dodał, iż pismem z dnia [...] organ odmówił udostępnienia tego zakresu informacji wskazując, że nie spełnia wymogów art. 6 ustawy. Skarżący podkreślił, iż wobec takiego stanowiska organu istotą sprawy jest rozstrzygnięcie, czy wnioskowana przez stronę, w takim zakresie jak to określił, informacja jest informacją publiczną. Skarżący dodał, iż uzasadnieniem dla wystąpienia o tego rodzaju informację był fakt, iż w odpowiedziach na skargi składanych do sądu, jako argument uzasadniający bezczynność, organ wskazywał "długotrwała choroba PINB w B.". Skoro zatem ta okoliczność jest powoływana przez organ administracji w urzędowym piśmie kierowanym do sądu jako bezpośrednia przyczyna bezczynności organu w sprawach skarżącego, to związek absencji chorobowej urzędnika, z powodu której nie została przez niego załatwiona sprawa administracyjna stanowi informację publiczną, która powinna zostać skarżącemu udostępniona. Tym bardziej, iż skarżący nie wnosił o podanie szczegółów choroby, jak choćby rodzaju choroby, przyjmowanych leków, lecz był zainteresowany jedynie czasem nieobecności chorobowej urzędnika. Strona dodała, iż taki zakres informacji pozostaje w dokumentacji organu.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, iż pismem z dnia 12 lutego 2014 r. skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie informacji przez jaki okres czasu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego A. K. była nieobecna w pracy z powodu choroby oraz w jakim dniu została odwołana A. K. ze stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w jakim dniu został powołany na to stanowisko M. R.-P. Dalej, iż w dniu [...] po analizie żądania, organ udostępnił część informacji dotyczącą daty odwołania A. K. i powołania na stanowisko M. R.-P. Odnosząc się zaś do żądania w pozostałym zakresie organ poinformował, że żądana informacja w jego ocenie nie jest informacją publiczną, gdyż nie spełnia wymogów z art. 6 ustawy.

Na rozprawie w dniu 22 maja 2014r. skarżący S. M. popierał skargę i wnosił o zasądzenie kosztów postępowania wg złożonego zestawienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu ograniczone jest do badania przez sąd, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek udostępnienia informacji publicznej i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2011r. o udostępnieniu informacji publicznej i czy bezczynność miała charakter rażący, oraz czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki obligujące do umorzenia postępowania sądowego.

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a..

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż dopuszczalna była kontrola skargi S. M., gdyż skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu, niewątpliwie gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów k.p.a. w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny chociażby w art. 13 ustawy przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielania informacji w terminie. Z uwagi na powyższe uznaje się, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (vide: wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn.akt I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn.akt I OSK 462/10, z dnia 31 marca 2008 r., sygn.akt I OSK 262/08 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Przypomnieć trzeba, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie nieudostępnienia, na wniosek S. M. z dnia 12 lutego 2014 r., informacji publicznej poprzez wskazanie jaki okres czasu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego A. K. była nieobecna w pracy z powodu choroby.

Nie budzi wątpliwości sądu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., stosownie do art. 4 ustawy, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Rozstrzygnięcia wymaga zatem, czy informacja o jaką wystąpił skarżący jest informacją publiczną i czy ewentualnie podlega ograniczeniom przewidzianym ustawą , w szczególności wynikającym z ochrony danych osobowych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ustawodawca w art. 6 ustawy dookreślił poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu, jako informacja publiczna. Udostępnieniu podlegają takie informacje, które w szczególności dotyczą władz publicznych i podmiotów wykonujących zadania publiczne w zakresie: a) ich organizacji, b) przedmiocie działalności i kompetencjach, c) organach i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach, d) zasad funkcjonowania tych podmiotów, w tym m.in. o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych sprawy, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania.

W ocenie sądu, informacja o jakiej udostępnienie wystąpił skarżący jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy. Dotyczy bowiem wskazania jaki okres czasu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego A. K. była nieobecna w pracy z powodu choroby. Chodzi tutaj zatem nie o udzielenie informacji dotyczącej osoby prywatnej, gdyż wówczas bezsprzecznie organ nie byłby zobowiązany do jej udzielenia. Niemniej jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobą pełniącą funkcję publiczną uprawnioną do wydawania decyzji administracyjnych. Nadto omawiana informacja dotyczy okoliczności, wskazywanej w uzasadnieniu podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. rozstrzygnięć jako przyczyna zwłoki w podjęciu określonych czynności. Jest to zatem okoliczność – nieobecność w pracy z powodu choroby – która bezsprzecznie ma znaczenie dla oceny funkcjonowania samej instytucji oraz osoby pełniącej funkcje publiczne.

Odnosząc się do argumentu podnoszonego przez organ, że w omawianym przypadku żądana informacja dotyczy sfery prywatnej pracownika, przypomnieć należy, że co do zasady ograniczenia w możliwości udzielenia informacji publicznej znajdują swoje miejsce w decyzji organu. W tym miejscu jedynie więc odpowiadając na zgłaszane wątpliwości, czy w sprawie niniejszej w grę wchodzą ograniczenia w udostępnieniu tej informacji warto przypomnieć, iż stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji jednak o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Na tle przytoczonej normy prawnej wypracowane zostało stanowisko, podzielane przez sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, iż co do zasady prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Niemniej jednak w drugim zdaniu tego przepisu określono, kiedy takie prawo nie podlega ograniczeniom ze względu na prywatność – ograniczenie to nie dotyczy informacji spełniających łącznie dwa kryteria: po pierwsze informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne, i po drugie mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn.akt VIII SA/Wa 621/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Dane osobowe osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą do treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy nie narusza granic koniecznych ograniczeń, zawartych w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na chronioną prywatność osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych, ponieważ koresponduje z zasadą jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn.akt II SAB/Kr 41/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Przy rozstrzyganiu o udostępnieniu określonej informacji publicznej należy mieć na uwadze to, że w myśl art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy, przepisy innych ustaw, w tym ustawy o ochronie danych osobowych zawierają unormowania ograniczające prawo do informacji publicznej. Jednak to nie oznacza, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji, że przysługuje im pierwszeństwo. Obie omawiane ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn.akt I OSK 2872/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Zwrócić trzeba także uwagę na stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn.akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30; Dz.U.2006/49/358) w którym czytamy, iż po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego.

W świetle powyższego, w ocenie sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. niezasadnie ocenił, iż informacja o jaką wystąpił skarżący nie jest informacją publiczną. Informacja o liczbie dni nieobecności w pracy, która to absencja, jak już podkreślił sąd, była argumentem stanowiącym element uzasadnienia dla niepodejmowania, czy zwlekania z podjęciem określonych czynności urzędowych, jest informacją publiczną. Niewątpliwie jest to informacja związana z pełnieniem funkcji publicznej i dotyczy wykonywania tej funkcji publicznej. Absencja w pracy osoby pełniącej funkcję publiczną jest zdarzeniem wpływającym na pełnione funkcje publiczne. A skoro tak, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. winien, stosownie do treści art. 14 ustawy, udostępnić informację publiczną na wniosek w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Winien także mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 13 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust.2).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega zaś na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, jak również mając do czynienia z informacją publiczną, zaprzecza temu w drodze czynności materialno technicznej. W szczególności z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej i wówczas skarga na bezczynność ma na celu zlikwidowanie takiego stanu (wyrok WSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn.akt II SAB/Rz 46/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Z tak opisana bezczynnością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bezsprzecznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i mimo, że żądanie strony odnosiło się do informacji publicznej nie podjął czynności materialno-technicznej (nie udzielił informacji), ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (w przypadku stwierdzenia ku temu podstaw). Z powyższych względów stwierdzić trzeba, iż wobec nie podjęcia przez organ, w nakazanym prawem terminie, działań uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej skarga na bezczynność jest zasadna. Wobec powyższego, należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w sposób prawem przewidziany w zakreślonym terminie, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a.

Badając przedmiotową skargę sąd miał także na względzie, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Oceniając bezczynność organu i mając na względzie okoliczności sprawy, w szczególności czas jaki upłynął od złożenia wniosku do reakcji organu poprzez częściowe uwzględnienie wniosku i wyrażenie stanowiska w pozostałej części, sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego, czemu dał wyraz w pkt 2 sentencji.

O kosztach postępowania na rzecz skarżącego orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.

LP