III OSK 1615/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-12	
Data wpływu	2024-05-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Windak
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 450/23	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 4 ust. 1 pkt 5 art. 13 ust. 1 art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 450/23 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie wniosku z dnia 11 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz M. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 450/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, ze skargi M.P. (dalej także jako: "skarżący") na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "skarżący kasacyjnie", "Spółka") w przedmiocie wniosku z dnia 11 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej: w punkcie pierwszym – zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego M.P. z dnia 11 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność [...] z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego M.P. kwotę 580 (słownie pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W piśmie z dnia 29 września 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu podmiotowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej; dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku realizacji wniosku;

2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku skarżącego nie jest informacja publiczna;

3) art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niezastosowanie, polegające na braku udostępnienia informacji publicznej na wniosek;

4) art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku realizacji wniosku w ustawowym terminie.

Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku z dnia 11 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności wraz z aktami sprawy, o stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2022 r. wniósł o udzielenie następujących informacji publicznych:

1) zestawienia obrazującego ilość faktycznie zawartych transakcji na rynku międzybankowym stanowiących podstawę do ustalenia stawek WIBOR z podziałem na poszczególne dni każdego roku kalendarzowego od momentu, kiedy Spółka pełni rolę administratora wskaźnika referencyjnego WIBOR;

2) zestawienia obrazującego kwotowania uczestników fixingu na poszczególne terminy z podziałem na poszczególne dni każdego roku kalendarzowego od momentu, kiedy Spółka pełni rolę administratora wskaźnika referencyjnego WIBOR;

3) zestawienia obrazującego ilość faktycznie zawartych transakcji na rynku międzybankowym stanowiących podstawę do ustalenia stawek WIBOR z podziałem na poszczególne dni każdego roku kalendarzowego sprzed okresu, kiedy Spółka pełni rolę administratora wskaźnika referencyjnego WIBOR;

4) zestawienia obrazującego kwotowania uczestników fixingu na poszczególne terminy z podziałem na poszczególne dni każdego roku kalendarzowego sprzed okresu, kiedy Spółka pełni rolę administratora wskaźnika referencyjnego WIBOR.

W odpowiedzi na ten wniosek Spółka w piśmie z dnia 23 sierpnia 2022 r. wskazała, iż wnioskowe informacje nie stanowią informacji publicznej.

Skarżący podkreślił następnie, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jako podmiot, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275; dalej jako: "u.o.k.k."). Z informacji ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym akcjonariuszem Spółki jest [...] w [...] S.A. (dalej także jako: "[...] S.A."). Z kolei z informacji ujawnionych na stronie internetowej [...] S.A. wynika, że udział głosów Skarbu Państwa na walnym zgromadzeniu wynosi 51,80%. W konsekwencji Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Tym samym Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Ponadto, skarżący podniósł, że Spółka realizuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 5 ustawy. Zgodnie bowiem z Rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 2019/482 z dnia 22 marca 2019 r. zmieniającym rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2016/1368 ustanawiającym wykaz kluczowych wskaźników referencyjnych stosowanych na rynkach finansowych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1011 (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 82, str. 26), w Polsce kluczowym wskaźnikiem referencyjnym na podstawie art. 20 ust. 1 Rozporządzenia BMR jest wskaźnik referencyjny WIBOR, którego administratorem jest Spółka. Ze względu na znaczenie dla gospodarki, w szczególności dla konsumentów będących stronami umów kredytów hipotecznych, ustalanie stawek WIBOR jest "zadaniem publicznym".

W ocenie skarżącego, żądana przez niego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Kwotowania poszczególnych uczestników fixingu służą Spółce do realizacji prawem powierzonych zadań, tj. do ustalania stawek referencyjnych WIBOR. Niewątpliwie udostępnienie skarżącemu danych, w zakresie kwotowań poszczególnych uczestników fixingu, umożliwi zweryfikowanie i skontrolowanie prawidłowości ustalania stawek referencyjnych WIBOR przez Spółkę. Natomiast uzyskanie danych w zakresie faktycznie zawartych transakcji przez uczestników fixingu pozwoli na ustalenie, czy opublikowane stawki WIBOR opierają się na transakcjach rzeczywiście zawartych (kwotowania modelowe), czy też na kwotowaniach wiążących. Całość uzyskanych danych pozwoli na społeczną kontrolę tego, czy stawki referencyjne WIBOR ustalane są zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/1011 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie indeksów stosowanych jako wskaźniki referencyjne w instrumentach finansowych i umowach finansowych lub do pomiaru wyników funduszy inwestycyjnych i zmieniające dyrektywy 2008/48/WE i 2014/17/UE oraz rozporządzenie (UE) nr 596/2014 (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 171, str. 1 ze zm.).

Skarżący podkreślił, że wyznaczanie stawek referencyjnych WIBOR ma ogromne znaczenie dla całego kraju oraz całej gospodarki. Wskaźniki referencyjne, w tym WIBOR, mają kluczowe znaczenie dla kształtowania się cen w transakcjach transgranicznych, ułatwiając tym samym skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego w sytuacji różnorodności instrumentów finansowych i usług finansowych. Wskaźniki referencyjne odgrywają istotną rolę przy ustalaniu cen licznych instrumentów finansowych i w ramach licznych umów finansowych oraz stosowane są do pomiaru wyników wielu funduszy inwestycyjnych. Przekazywanie danych na potrzeby ustalenia wskaźników referencyjnych i administrowanie wskaźnikami referencyjnymi jest w wielu przypadkach podatne na manipulację, a osoby zaangażowane często znajdują się w sytuacji konfliktu interesów. Z uwagi na powyższe niezbędna jest kontrola społeczna.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska zaskarżony podmiot stwierdził, że zaskarżona przez skarżącego bezczynność Spółki nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Skarga ta nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, w której Spółka byłaby zobowiązana do wydania decyzji, postanowienia, innego aktu czy czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., a tylko wówczas, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. możliwe jest zaskarżenie bezczynności organu. Spółka nie jest organem administracji i nie dysponuje władztwem publicznym do kształtowania sytuacji prawnej osób fizycznych czy prawnych. Wobec tego skargę należy uznać za niedopuszczalną.

Spółka wyjaśniła następnie, że nie jest organem władzy publicznej ani osobą która pełni funkcje publiczne, a zatem podmiotem, który jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Nie wykonuje bezpośrednio czy nawet pośrednio władzy publicznej ani zadań organów władzy publicznej, nie pełni jakichkolwiek funkcji publicznych, jak również nie wykonuje żadnych zadań zleconych czy powierzonych przez państwo. Żądane przez skarżącego informacje nie mieszczą się w katalogu informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Spółka podkreśliła, że nie wykonuje zadań publicznych. Nie została ujęta w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1782). W konsekwencji spółka nie jest podmiotem wykonującym istotne dla gospodarki zadania publiczne. Spółka działa w formie spółki prawa handlowego. Jest administratorem wskaźników referencyjnych, wpisanym do rejestru ESMA, którego działalność jest regulowana przez rozporządzenie nr 2016/1011. Działalność Spółki jest działalnością regulowaną i komercyjną, nie publiczną.

Zdaniem spółki, nie można powiedzieć, że wyznaczanie wskaźników referencyjnych jest zadaniem publicznym. Wyznaczanie wskaźników referencyjnych nie mieści się zatem w zakresie wykonywania zadań publicznych, bowiem nie służy realizacji podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli, nie zaspokaja podstawowych potrzeb społeczeństwa i nie jest niezbędne dla funkcjonowania państwa (a także społeczeństwa) oraz nie angażuje odpowiednich środków publicznych. Spółka w ramach opracowywania wskaźnika referencyjnego gromadzi, analizuje i przetwarza dane wejściowe na potrzeby wyznaczania wskaźnika referencyjnego. Dane te stanowią tajemnice bankową bądź tajemnicę przedsiębiorstwa i nie są powszechnie dostępne. Powszechnie dostępna jest natomiast wartość wskaźnika referencyjnego co zapewnia ochronę konsumentów. Zgodnie bowiem z art. 27 rozporządzenia nr 2016/1011, administrator publikuje, w sposób zapewniający sprawiedliwy i łatwy dostęp, oświadczenie dotyczące wskaźnika referencyjnego w odniesieniu do każdego wskaźnika referencyjnego lub – w stosownych przypadkach – do rodziny wskaźników referencyjnych, które można stosować w Unii. Powszechna (dostępna publicznie) jest zatem wartość wskaźnika referencyjnego nie zaś dane, na podstawie których ten wskaźnik jest wyznaczany.

Zaskarżony podmiot przytoczył następnie przepisy rozporządzenia nr 2016/2011 regulujące sposób zarządzania informacjami przez Spółkę, w szczególności wprowadzające generalną zasadę poufności informacji. Jego zdaniem, choć publikacja Danych Wejściowych Wskaźników Referencyjnych Stopy Procentowej służyłaby przejrzystości opracowywania wskaźników, jednocześnie godziłaby w podstawowy cel BMR, czy europejskiego prawa rynków finansowych w ogóle, tj. eliminację ryzyka manipulacji cenami (w tym wypadku stopami procentowymi). Transparentność nie jest bowiem wartością samą w sobie, a jedynie środkiem służącym eliminacji manipulacji na rynku. Ponadto, dane przekazywane są objęte tajemnicą bankową – właśnie dlatego powinny one zostać odpowiednio zabezpieczone przez Spółkę jako administratora Wskaźników Referencyjnych Stopy Procentowej, ponieważ są wrażliwe, dotyczą wartości chronionych konstytucyjnie i ustawowo. Dane te jako pojedynczy zasób informacji są także tajemnicą przedsiębiorstwa podmiotów przekazujących dane, a zbiorczo jako baza danych Spółki – są tajemnicą przedsiębiorstwa Spółki.

Spółka stwierdziła, że usługi świadczone przez nią w zakresie udostępniania Wskaźników Referencyjnych Stopy Procentowej do stosowania i korzystania nie są powszechnie dostępne i użyteczne dla ogółu, jak np. dostarczanie energii czy utrzymywanie infrastruktury wodno-kanalizacyjnej. Stąd też Dane Przekazywane nie są informacją publiczną.

Spółka podniosła również, że nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów u.d.i.p. ani też nie reprezentuje osób, które dysponują takim majątkiem publicznym. Spółka nie otrzymała żadnego majątku publicznego, czy to w postaci środków pieniężnych, czy to w postaci majątku trwałego, który zostałby wykorzystany do realizacji zadań władzy publicznej.

Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego nie mają pozycji również pozycji dominującej w Spółce, bowiem należy przez to rozumieć sytuację, w której Skarb Państwa posiada w danej osobie prawnej udziały lub akcje stanowiące 40% lub więcej kapitału zakładowego tej osoby prawnej. Tymczasem Skarb Państwa nie jest akcjonariuszem Spółki i nie posiada w Spółce żadnych akcji. Skarb Państwa posiada jedynie 35,01% udziałów w kapitale zakładowym spółki [...] w [...] S.A., która jest jedynym akcjonariuszem Spółki, co stanowi wartość mniejszą niż wymagana.

Spółka podkreśliła ponadto, że w dniu 24 sierpnia 2022 r. poinformowała skarżącego, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Spółka zrealizowała zatem obowiązek zawiadomienia skarżącego. W zaistniałym stanie faktycznym spółka nie była zobowiązana do udostępnienia informacji ani też do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji na podstawie u.d.i.p., bowiem informacje, których udostępniania domagał się skarżący, nie miały charakteru informacji publicznej.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 450/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w punkcie pierwszym – zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego M.P. z dnia 11 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego M.P. kwotę 580 (słownie pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Spółka zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenia (uchybienia) miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, nieuwzględniającą reguł interpretacyjnych wynikających z art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 Konstytucji, poprzez błędne przyjęcie, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p. i tym samym zobowiązanym do rozpoznania wniosku Skarżącego – podczas gdy poprawna wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. powinna doprowadzić do wniosku, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p. i tym samym nie jest zobowiązana do rozpoznania wniosku Skarżącego;

b) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, nieuwzględniającą reguł wynikających z unijnego rozporządzenia BMR – poprzez błędne przyjęcie, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p. i tym samym zobowiązanym do rozpoznania wniosku Skarżącego – podczas gdy poprawna wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. powinna doprowadzić do wniosku, iż przepisy rozporządzenia BMR stanowią lex specialis wobec przepisów u.d.i.p. i dlatego Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p. i tym samym nie jest zobowiązana do rozpoznania wniosku Skarżącego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

ewentualnie

2) gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy;

3) z ostrożności procesowej, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż istnieje kolizja norm wynikających z art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i zagadnienie to budzi poważne wątpliwości, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego:

Czy biorąc pod uwagę konieczność dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów, art. 61 ust. 1 Konstytucji ma pierwszeństwo zastosowania wobec przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeśli ujawnione zostaną rozbieżności w zakresach normatywnych tych regulacji?

4) z ostrożności procesowej, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że relacja unijnych regulacji rozporządzenia BMR do regulacji prawa polskiego (tj. ustawy o dostępie do informacji publicznej) budzi wątpliwości prawne, na podstawce art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej o skierowanie następującego pytania w trybie prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE):

Czy rozporządzenie BMR stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim może być rozważana kwestia dostępu do jakiejkolwiek informacji o wskaźnikach referencyjnych opracowanych w zakresie regulowania BMR i czy rozporządzenie BMR ustanawia autonomiczny model zapewnienia dostępu do informacji dotyczących działania administratorów wskaźników referencyjnych?

5) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

6) na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, skarżący wniósł o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości, albowiem skarga nie ma uzasadnionych podstaw;

2) oddalenie wniosku o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA;

3) oddalenie wniosku o skierowanie pytania w trybie prejudycjalnym do TSUE;

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

5) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię: 1) nieuwzględniającą reguł interpretacyjnych wynikających z art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 Konstytucji – poprzez błędne przyjęcie, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p. i tym samym zobowiązanym do rozpoznania wniosku skarżącego (zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz 2) nieuwzględniającą reguł wynikających z unijnego rozporządzenia BMR – poprzez błędne przyjęcie, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p. i tym samym zobowiązanym do rozpoznania wniosku skarżącego (zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej).

Przedmiotowe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się nieskuteczne.

W sprawie jest sporne, czy [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem rozważenie, czy mieści się ona w zakresie podmiotowym u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ponieważ skarżąca kasacyjnie Spółka jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jednym akcjonariuszem skarżącej kasacyjnie Spółki jest [...] w [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]. Innymi słowy, skoro [...] w [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] jest jednym akcjonariuszem skarżącej kasacyjnie Spółki, to oznacza, że [...] S.A. mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem Skarb Państwa ma w nim pozycję dominującą.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Konstrukcja przedmiotowego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze – podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści omawianego przepisu zwrot "w szczególności", podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 – 5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika zatem, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Innymi słowy, już sam fakt, że dany podmiot jest "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" wystarczy do uznania, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. jest on podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Prawidłowa jest zatem taka wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którą podmioty, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, są jednocześnie podmiotami zobowiązanymi do udostępniania każdej informacji, jaką u.d.i.p. kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy (por. wyroki NSA z dnia: 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 559/21, 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2010/21, 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 325/23).

Jak już wskazano, Skarb Państwa ma w skarżącej kasacyjnie Spółce pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pojęcie pozycji dominującej zostało w u.o.k.k. zdefiniowane w art. 4 pkt 10, zgodnie z którym pozycja dominująca to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Przedmiotowe pojęcie odnosi się do pozycji przedsiębiorcy na rynku, na którym prowadzi on działalność, w związku z czym nie jest adekwatne do przedmiotu regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Dalej, zauważyć należy, że przepisy u.o.k.k. wyróżniają także "dominację" w rozumieniu kontroli nad innym podmiotem. W tym kontekście u.o.k.k. posługuje się w art. 4 pkt 3 pojęciem "przedsiębiorcy dominującego", czyli takiego, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 4 u.o.k.k., przez posiadanie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców. Uprawnienia takie tworzy w szczególności dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami (art. 4 pkt 4 lit. a u.o.k.k.). W konsekwencji przyjąć należy, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nakazuje w istocie pozycję dominującą ustalać w kontekście ww. stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. Konieczne jest więc zbadanie w indywidualnej sprawie relacji związanych ze strukturą własnościową spółki (por. wyrok NSA z dnia: 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16 oraz 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 3386/21). Taką analizę Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie przeprowadził, wykazując, że z informacji dostępnych na stronie internetowej [...] wynika, że według stanu na dzień 26 lutego 2021 r. Skarb Państwa posiada w niej 35,01% akcji. Akcje, w których posiadaniu jest Skarb Państwa są to akcje uprzywilejowane, które dają 51,80% głosów na walnym zgromadzeniu. Z kolei na dzień 27 kwietnia 2018 r. Skarb Państwa posiadał w Spółce 35% akcji uprzywilejowanych, co dawało 51,76% głosów na walnym zgromadzeniu. Natomiast jednym akcjonariuszem skarżącej kasacyjni Spółki jest [...] w [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]. W konsekwencji Skarb Państwa miał zatem na dzień składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także na dzień wydania zaskarżonego wyroku, pozycję dominującą w skarżącej kasacyjnie Spółce, ponieważ spełnione było kryterium określone w art. 4 pkt 3 i pkt 4 lit. a u.o.k.k. W związku z tym w sprawie zasadnie uznano, że skarżąca kasacyjnie Spółka jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, czego bezpośrednią konsekwencją jest posiadanie przymiotu podmiotu zobowiązanego, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej. Jak już wskazano, samo ustalenie faktu posiadania ww. pozycji dominującej, wystarczyło do uznania, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. [...] S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (patrz: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 325/23).

Nadmienić należy również, że skarżąca kasacyjnie Spółka realizuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 5 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z Rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 2019/482 z dnia 22 marca 2019 r. zmieniającym rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2016/1368 ustanawiającym wykaz kluczowych wskaźników referencyjnych stosowanych na rynkach finansowych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1011 (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 82, str. 26) w Polsce kluczowym wskaźnikiem referencyjnym na podstawie art. 20 ust. 1 Rozporządzenia BMR jest wskaźnik referencyjny WIBOR, którego administratorem jest Spółka. Ponadto, co wprost wynika z § 2 ust. 2 Statutu [...] S.A., będącego załącznikiem do Uchwały Nr 19/2022 Rady Nadzorczej [...] S.A. z dnia 25 października 2022 r. w sprawie przyjęcia jednolitego tekstu Statutu Spółki, skarżąca kasacyjnie Spółka prowadzi działalność mając na celu interes Grupy Kapitałowej [...] w [...] S.A. na zasadach określonych w Kodeksie Grupy Kapitałowej [...] w [...] S.A., o ile nie jest to sprzeczne z przepisami prawa i wymogami związanymi z prowadzeniem przez Spółkę działalności regulowanej lub na podstawie udzielonego zezwolenia. W konsekwencji ze względu na znaczenie dla gospodarki, w szczególności dla konsumentów będących stronami umów kredytów hipotecznych, ustalanie stawek WIBOR jest "zadaniem publicznym", tym samym należy uznać skarżącą kasacyjnie Spółkę za podmiot wykonujący zadania publiczne w oparciu o charakter prowadzonej przez nią działalności i przez pryzmat użyteczności dla gospodarki, a przez to dla ogółu społeczeństwa.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił skargę M.P. w niniejszej sprawie, gdyż Spółka jako podmiot zobowiązany nie rozpatrzyła w trybie u.d.i.p. wniosku skarżącego, mimo że jest podmiotem zobowiązanym, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej. Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje zaś na obecnym etapie to, czy na skutek wyroku skarżąca kasacyjnie Spółka powinna udostępnić żądaną przez skarżącego informację czy też istnieją podstawy do wydania przez skarżącą kasacyjnie Spółkę decyzji odmownej w tym zakresie.

W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. z dnia 24 sierpnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).