Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/13/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej G. K. kwotę 480 (czterystu osiemdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

G. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. G. K. wniosła o ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, J. K.

Burmistrz Gminy K., decyzją z 16 maja 2019 r., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej jako "u.ś.r."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 9 września 2019 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r. wydanym, w sprawie sygn. akt III SA/Gd 738/19 uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że organy wadliwie uznały, że skarżąca nie mogła uzyskać świadczenia z tego względu, że niepełnosprawność jej męża istnieje od 53-go roku życia. W wytycznych, które organy powinny uwzględnić, sąd wskazał na konieczność pominięcia art. 17 ust. 1b u.ś.r. w orzekaniu o przyznaniu świadczenia na rzecz skarżącej. Sąd zauważył ponadto, że w zaskarżonej decyzji, ani też w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie podniesiono wprost, aby przeszkodą dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pobierania przez skarżącą innego świadczenia, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ograniczono się bowiem tylko do przytoczenia treści art. 17 ust. 5 u.ś.r. (organ pierwszej instancji) oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. (organ odwoławczy) nie czyniąc jakichkolwiek ustaleń w sprawie.

Powtórnie rozpoznając sprawę, decyzją z 23 października 2020 r., organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność J. K. datuje się od 53 roku życia. SKO w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 8 lutego 2021 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz, decyzją z 6 kwietnia 2021 r., odmówił wnioskodawczyni przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę odmowy wskazano na art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność J. K. datuje się od 53 roku życia. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 4 października 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, po raz kolejny nie zgadzając się z dokonaną przez ten organ oceną braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na zasadność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dotyczącego zakresu opieki nad J. K.

Decyzją z 1 grudnia 2021 r. Burmistrz po raz kolejny odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jako podstawę odmowy przyznania żądanego świadczenia organ wskazał art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu złożonego odwołania, decyzją z 10 czerwca 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ I instancji wprawdzie niezasadnie odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na przepis art. 17 ust. 1b ustawy, bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/14. Niemniej jednak, zdaniem organu odwoławczego, decyzję odmowną uzasadnia brak spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a zatem w sprawie nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też jego niepodejmowaniem, a opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 647/22 uchylił decyzję organu odwoławczego. Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do uznania, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy a opieką nad niepełnosprawnym mężem. Sąd stwierdził, że Kolegium co najmniej przedwcześnie oceniło, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. W ocenie Sądu organ II instancji nie zbadał w sposób wystarczający zebranego materiału dowodowego, z którego wynika, że skarżąca podjęła zatrudnienie jako sprzedawca w 1981 r. Po przepracowaniu ośmiu lat, od 11 sierpnia 1989 r. przez pięć lat korzystała z urlopu wychowawczego po zakończeniu którego zaprzestała pracy ze względu na dzieci. Jak wynika z oświadczenia skarżącej ma ona dwóch synów, urodzonych w 1988 r. i w 1991 r., zatem w momencie rozwiązania w 1994 r. przez skarżącą umowy o pracę mieli oni odpowiednio 6 lat i 3 lata. Zdaniem Sądu, zrozumiałym jest, że matka zrezygnowała w przeszłości z zatrudnienia z uwagi na chęć wychowania dzieci i brak jest podstaw, by z tego tytułu wywodzić negatywne dla skarżącej skutki. W sprawie istotne jest określenie, czy skarżąca w okresie objętym postępowaniem nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad mężem. Organ administracji nie dokonał żadnych ustaleń odnośnie do przyczyn niepodejmowania pracy w tym okresie, z uwzględnieniem okoliczności, do kiedy skarżąca zajmowała się synami, przyczyn braku podejmowania pracy zarobkowej po zakończeniu opieki nad synami, a także wyjaśnienia od kiedy skarżąca w istocie podjęła się opieki nad mężem (z dokumentacji medycznej z 11 października 2018 r. wynika, że J. K. mający dużych rozmiarów oponiaka miał problemy zdrowotne prawdopodobnie od wielu miesięcy).

Sąd nie podzielił także stanowiska Kolegium dotyczącego oceny możliwości podjęcia przez skarżącą pracy. Kolegium nie zbadało bowiem okoliczności dotyczących problemów zdrowotnych związanych z padaczką, na którą cierpi J. K., w szczególności nie zbadało jakie zagrożenia niosą ataki choroby i czy w związku z atakami padaczki mąż skarżącej może pozostawać na czas pracy skarżącej bez opieki lub jak twierdzi Kolegium - w kontakcie telefonicznym z opiekunem.

Końcowo Sąd uznał, że podnoszona przez organ okoliczność, że podjęcie pracy przez stronę byłoby utrudnione nie uzasadnia jednak twierdzenia, że skarżąca nie podjęłaby zarobkowania, tym bardziej, że prawodawca zachęca do aktywizacji zawodowej osób, które ukończyły 50 rok życia i długotrwale bezrobotnych, z uwagi na kwestię zapewnienia dochodu oraz świadczenia emerytalnego (skarżąca posiada udokumentowane w ZUS 9 lat i trzy miesiące okresów składkowych oraz 4 lata i 8 miesięcy okresów nieskładkowych).

Dodatkowo Sąd, postanowieniem sygnalizacyjnym z dnia 22 lutego 2023 r., działając na podstawie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako "P.p.s.a.") poinformował Burmistrza Gminy Kartuzy o istotnych naruszeniach prawa, występujących w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wniosku G. K. z 18 kwietnia 2019 r.

W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się w dniu 26 czerwca 2023 r. do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego i ustalenie, czy w sprawie faktycznie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Z uwagi na fakt, że organ I instancji nie przeprowadził zleconego wywiadu Kolegium, decyzją z dnia 12 października 2023 r., uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 13 listopada 2023 r. pracownik socjalny ustalił, że wnioskodawczyni zajmuje się mężem od września 2018 r. W dniu 12 listopada 2018 r., po przeprowadzeniu operacji usunięcia guza mózgu, jej mąż dostał padaczki. Strona nie jest w stanie określić ilości ataków, które były częste. Napady były częste i nadal są. Czas ich trwania jest różny, niektóre trwają nawet do pół godziny, są różnorodne. Zgodnie zaleceniami lekarza, z uwagi na zwiększoną ilość ataków, musiała zwiększyć dawkę leku. Podczas trwania ataku niepełnosprawny przestaje mówić, ma całkowity bezwład prawej strony, drętwienie jednej strony twarzy. Ilość napadów padaczki po leczeniu nie zmniejszyła się, ale - dzięki przyjmowanym na stałe lekom - stały się one mniej agresywne. Niepełnosprawny ma zaburzenia pamięci, związane z chorobą a w czasie ataków jest "nieobecny". Może pozostawać w domu sam na krótkie chwile w okresie drzemek. W tym czasie wnioskodawczyni robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe. Niepełnosprawny nie jest w stanie sam wyjść sam z domu. Jest to możliwe jedynie w asyście żony lub dzieci, w czasie, gdy one odwiedzają rodziców. Do momentu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mąż wnioskodawczyni był często u lekarza, później wizyty odbywały się co pół roku. Z uwagi na stan zdrowia męża wnioskodawczyni nie rozważała możliwości podjęcia zatrudnienia. W jej ocenie rokowania na polepszenie stanu zdrowia męża i wyleczenie są znikome. Od momentu złożenia wniosku strona nie podjęła żadnego zatrudnienia. Wyjaśniła, że po zakończeniu opieki nad synami, krótko poszukiwała pracy, ale bez rezultatu.

Ustalono ponadto, że J. K. zachorował w dniu 18 października 2018 r. i od tego dnia jest uznany przez ZUS za osobę niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS zostało po raz pierwszy wydane w dniu 8 listopada 2018 r. Kolejne orzeczenie niepełnosprawny otrzymał w dniu 14 października 2019 r. Obecnie – jak przyjęły organy administracji - legitymuje się orzeczeniem lekarza ZUS z dnia 11 października 2022r., w którym orzeczono, że jest on niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31 października 2024 r.

Z wcześniejszych wywiadów środowiskowych, przeprowadzonych w dniach 25 marca 2021 r. oraz 18 listopada 2021 r. wynika ponadto, że niepełnosprawny jest pod stałą opieką onkologa, kardiologa, neurologa oraz lekarza chorób naczyń. Niepełnosprawny ma kłopoty z pamięcią, trudności w mówieniu i poruszaniu się, ma napady złości i wycofania. Wymaga pomocy w przygotowaniu posiłków i leków, ubieraniu, sprzątaniu, dojazdach do lekarzy.

Wnioskodawczyni przygotowuje i podaje posiłki oraz lekarstwa, robi pomiary cukru we krwi oraz mierzy ciśnienie, dba o higienę osobistą i czystość męża a także pomieszczeń, w których chory przebywa. Nadzoruje proces leczenia, umawia wizyty lekarskie, realizuje recepty, zapewnia dojazdy do specjalistów i towarzyszy podczas wizyt u specjalistów. W zależności od warunków atmosferycznych raz dziennie wychodzi z mężem na spacer.

Ustalono ponadto, że G. K. ma wykształcenie zawodowe. W okresie od dnia 1 września 1981 r. do dnia 11 sierpnia 1994 r. była zatrudniona, przy czym ostatnio na stanowisku sprzedawcy. Umowa została rozwiązana za porozumieniem stron. Następnie, od dnia 12 sierpnia 1994 r. do dnia 9 grudnia 1995 r. była zarejestrowana w PUP jako bezrobotna. Z pisma ZUS z dnia 21 lutego 2008 r. wynika, że wnioskodawczyni ma udokumentowane 9 lat i 3 miesiące okresów składkowych oraz 4 lata, 8 miesięcy i 11 dni okresów nieskładkowych.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz, decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. odmówił przyznania stronie żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę odmowy po raz wskazano na art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność J. K. datuje się od 53 roku życia. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu, opieka sprawowana przez stronę nie jest tak czasochłonna i absorbująca, by z tego powodu nie mogła ona podjąć pracy lub innego zarobkowego zatrudnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 25 czerwca 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że organ I instancji po raz kolejny nie zastosował się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odnośnie braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r. i w tym zakresie zakwestionowało zaskarżoną decyzję.

W ocenie Kolegium, decyzję odmowną uzasadnia natomiast brak spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i niepodejmowaniem takiego zatrudnienia przez wnioskodawczynię a opieką, jaka deklaruje w związku ze stanem zdrowia męża. Zakres czynności, jakie wykonuje wnioskodawczyni w ramach opieki nad mężem (dokonywanie pomiarów ciśnienia i pomiarów cukru, podanie leków, pomoc w ubieraniu się i ewentualnie pomoc w wykonywaniu czynności higienicznych - rano i wieczorem) można, przy dobrej organizacji, pogodzić z zatrudnieniem.

Zdaniem organu osobną kwestią są ataki padaczki, jakich doświadcza niepełnosprawny. Kolegium wyjaśniło, że nie dało wiary by napady padaczki, mimo leczenia, były ciągłe. Gdyby tak było strona by wskazała, jak często mają one miejsce. Nie wyjaśniła, że zdarzają się one codziennie, czy np. raz na tydzień, kilka razy w miesiącu czy rzadziej. Nie przedstawiła także aktualnych dokumentów medycznych potwierdzających tę okoliczność. W ocenie organu, gdyby wnioskodawczyni nie miała zamiaru ukrycia tych faktów z pewnością podałaby w przybliżeniu ich częstotliwość. Organ wyjaśnił jednocześnie, że nie chodzi o dokładne liczenie tych ataków, lecz zobrazowanie, czy faktycznie ataki te są przyczyną tego, że świadczenie pielęgnacyjne jest niezbędne. W ocenie organu także fakt, że orzeczenia lekarza orzecznika ZUS przyznawane były na krótkie okresy czasu także może wskazywać na to, że stan zdrowia męża strony poprawia się. Kolegium zwróciło uwagę, że obecnie wizyty niepełnosprawnego u lekarzy specjalistów odbywają się co pół roku. Powyższe pozwala na przyjęcie, że takie sytuacje nie zdarzają się stale.

Kolegium zwróciło również uwagę na złożoną przez wnioskodawczynię deklarację, że gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad mężem, podjęła by ona pracę zarobkową. Zdaniem jednak Kolegium, strona takiej pracy nie podjęłaby nawet gdyby jej mąż był zdrowy. Wnioskodawczyni ma obecnie 58 lat i od roku 1994 nigdzie nie pracowała zawodowo. Nie poszukiwała pracy, bo jak wyjaśniła, nie mogła jej znaleźć. Oznacza to, że nawet gdyby jej mąż nie był osobą niepełnosprawną, pracy zarobkowej nie podjęłaby zarówno z uwagi na wiek, jak i wykształcenie, a także - jak oświadczyła w wywiadzie z dnia 13 listopada 2023 r. - poszukiwania pracy bez rezultatu. Kolegium wyjaśniło, że Powiatowy Urząd Pracy w Kartuzach prowadzi od kilku już lat program aktywizacji zawodowej dla mieszkańców powiatu, w tym dla osób w wieku 55 lat i starszych, znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy. Zdaniem organu strona mogła przed chorobą męża skorzystać z tego programu czy też innych form pomocy wsparcia i podnoszenia kwalifikacji.

Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że nie wszystkim osobom sprawującym opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje. Pomoc taka przysługuje jedynie takim osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania takiej opieki. Zdaniem organu w niniejszej sprawie strona z zatrudnienia nie zrezygnowała, bo od 1994 r. takiego zatrudnienia nie podejmowała. Gdyby bowiem wnioskodawczyni chciała faktycznie pracować, mogłaby podjąć się np. wykonywania pracy chałupniczej lub takiej, którą można wykonywać w domu za pomocą komputera (praca on-line) po odpowiednim przeszkoleniu. PUP w Kartuzach prowadzi dla osób bezrobotnych, poszukujących pracy wiele szkoleń, w tym umożliwiających podjęcie pracy on-line. Zakres czynności opiekuńczych świadczonych mężowi jest niewielki (poza czynnościami dotyczącymi prowadzenia gospodarstwa domowego) i strona z pewnością po uzyskaniu nowych kwalifikacji (posiada wykształcenie zawodowe) nie miałaby z podjęciem takiej pracy większego problemu. Wnioskodawczyni mogłaby podjąć taką pracę nawet na część etatu. Można zatem obiektywnie przyjąć, że gdyby chciała z pewnością podjęła by zatrudnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie Kolegium do wydania - w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku - rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji i przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 kwietnia 2019 r. do 31 października 2024 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. skutkujące uznaniem, że przyjęcie zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia nie występuje wniosek przyczynowy. Zarzuciła ponadto naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a"), bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jakkolwiek od jej ostatniego zatrudnienia minął dość spory okres, tak nie sposób uznać, że sytuacja na moment złożenia wniosku i obecnie jest taka sama, jak wcześniej. Wyjaśniła, że zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością wychowywania dzieci. Mimo, że dzieci dorosły nie wróciła do pracy. Niemniej jednak, zdaniem skarżącej, przy ocenie związku przyczynowego między rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez opiekuna należy brać pod uwagę moment złożenia wniosku, a zatem sytuację obecną a nie przeszłą, w której do rezygnacji z zatrudnienia mogło dojść z innych przyczyn, niż sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca podkreśliła, że na moment złożenia wniosku nie podejmuje zatrudnienia (do podjęcia, którego obecnie jest zdolna) w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym należy przyjąć, że w sprawie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaniem opieki.

Końcowo, uzasadniając wniosek o wydanie zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie wniosek złożyła w 2019 r. W sprawie wydano 5 decyzji w pierwszej instancji, 6 decyzji w instancji odwoławczej, 2 wyroki sądu administracyjnego i 1 postanowienie sygnalizacyjne. Mimo tego, każda decyzja wydawana przez organ I instancji zawiera praktycznie taką samą treść, wskazującą na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., mimo jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. Dodatkowo zwróciła uwagę na brak współpracy organu I instancji z organem odwoławczym, przejawiającym się w niezrealizowaniu uzupełniającego postępowania dowodowego na zlecenie Kolegium. W ocenie skarżącej przedmiotowe postępowanie jest prowadzone przez organy w sposób patologiczny, przewlekły, sprzeczny z zasadą prostoty i szybkości postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 25 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/13/24, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma przy tym charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Dokonana przez sąd ocena prawna ma na celu wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, natomiast wskazania co do dalszego postępowania zakreślają obszar działań organu w toku ponownego rozpoznania sprawy. Tak więc organ czy sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę, nie powinien pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniej wydanym wyroku w tej samej sprawie (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2022 r. III FSK 680/21).

Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r. III FSK 920/21).

W przedmiotowej sprawie wydane zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku już dwa orzeczenia. Po raz pierwszy miało to miejsce w dniu 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 738/19, a po raz drugi w dniu 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 647/22. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, że wskazania tut. Sądu zawarte w obu wyrokach nie zostały zrealizowane.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zmn.; dalej jako: "u.ś.r"), a w szczególności jej art. 17, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powyższych unormowań wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).

W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skierowanym do Burmistrza Gminy K. wystąpiła żona wymagającego opieki J. K. Organ I instancji decyzją z dnia odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał art. 17 ust. 1b u.ś.r., a więc okoliczność, że niepełnosprawność podopiecznego nie powstała w żadnym z wymienionych w tym przepisie okresów tj. do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyżej do ukończenia 25 roku życia, a także art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. że zakres świadczonej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia.

Z akt sprawy wynika, że kolejno wydawanych decyzjach z 23 października 2020 r., 6 kwietnia 2021 r. i 1 grudnia 2021 r., przyjmował ocenę prawną odmienną od dokonanej w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 13 lutego 2020 r. (sygn. III SA/Gd 738/19). Co więc w decyzji z dnia 30 listopada 2023 r., czyli już po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowienia z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 647/22, ponownie jako podstawę odmowy przyznania świadczenia wskazał brak wypełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ ustalony stopień niepełnosprawności niepełnosprawnego datuje się od października 2018 r., a na ten czas niepełnosprawny miał ukończone 53 lata. Organ I instancji dokonał tego, pomimo że pismem z dnia 30 marca 2023 r. zobowiązał się do stosowania do stanowiska wyrażonego przez Sąd w wydanych w przedmiotowej sprawie.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 647/22. Przywołując jego treść należy jeszcze raz zaznaczyć, że sposób procedowania przez organ I instancji wskazuje nie tylko na rażący brak znajomości bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, ale także na uporczywe i nieprzychylne dla wnioskodawców, instrumentalne traktowanie składanych przez nich wniosków w sprawach o bardzo istotnym dla nich znaczeniu z punktu widzenia życia codziennego. Prowadzi on do ignorowania wiążących organ orzeczeń sądowych oraz nieakceptowalnych z punktu widzenia realizacji zadań organów pomocy społecznej oraz zasad postępowania administracyjnego skutków, polegających na braku wykonywania ustawowych obowiązków i abstrahowaniu od obowiązującego porządku prawnego. Wniosek inicjujący niniejsze postępowanie datowany jest na 18 kwietnia 2019 r. Postępowanie organu I instancji stanowi więc nie tylko bezpośrednią przyczynę rażącej, gdyż kilku letniej przewlekłości w jego ostatecznym rozpoznaniu, ale przede wszystkim rażąco godzi w interes skarżącej, która na skutek wyroku sądu z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 738/19 uzyskała, w oparciu o art. 153 P.p.s.a., gwarancję rozpoznania sprawy w kierunku wytyczonym prawomocnym orzeczeniem sądu wydanym uprzednio w jej sprawie. Niewątpliwie też, postępowanie organu w niniejszej sprawie godzi w konstytucyjną i nadrzędną w funkcjonowaniu organów administracji publicznej zasadę legalizmu, czyli działania na podstawie prawa i w jego granicach oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy, wynikającą z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), z której wynikać powinien profesjonalizm w ich działaniu korelujący z głębokim poszanowaniem praw obywatelskich. Jednocześnie, pomimo wydania postanowienia sygnalizującego, organ nagminnie w toku rozpoznawania sprawy dokonuje istotnych naruszeń prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jednakże Kolegium w swojej decyzji wskazało, że brak podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. W przekonaniu organu II instancji brak jest jednak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też jego niepodejmowaniem a opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Nie ulega wątpliwości, że mąż skarżącej otrzymał orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 8 listopada 2018 r. o całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji do 31 października 2019 r. Kolejne orzeczenie z 14 października 2019 r. stwierdza natomiast całkowitą niezdolność do pracy i do samodzielnej egzystencji do 31 października 2022 r.

W swojej decyzji Kolegium wskazuje, że przedłożone zostało kolejne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 11 października 2022 r. stwierdzające niezdolność do pracy i do samodzielnej egzystencji do 31 października 2024 r. Dokumentu tego nie ma w nadesłanych przez organ administracji aktach sprawy, co jest niewątpliwie uchybieniem prowadzącym do naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W swojej decyzji organ II instancji wskazuje, że orzeczenia lekarza orzecznika ZUS były wydawane na krótkie okresy czasu, w związku z tym stan zdrowia niepełnosprawnego poprawia się. Brak wskazanego orzeczenia wyklucza możliwość weryfikacji ustaleń organu administracji w zakresie podstawowej przesłanki przyznania świadczenia.

Jednocześnie Kolegium nie zrealizowało wskazań tut. Sądu zawartych w wyroku z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 647/22. W orzeczeniu tym Sąd zobowiązał organ do określenia, czy skarżąca w okresie objętym postępowaniem nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad mężem.

Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Organ administracji jest obowiązany do ustalenia, czy osoba ubiegająca się o świadczenie jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (wyrok NSA z 28.8.2019 r. I OSK 940/19, Lex 2778880; wyrok WSA w Białymstoku z 30.04.2020 r. II SA/Bk 133/20, LEX nr 3018171; wyroki WSA w: Krakowie z 26.5.2020 r. III SA/Kr 346/20, Lex 3021647; Olsztynie z 30.6.2020 r. II SA/Ol 211/20, Lex 3033857; Poznaniu z 1.7. 2020 r. IV SA/Po 451/20, Lex 3055973).

Z dokumentacji medycznej bezsprzecznie wynika, że niepełnosprawny cierpi na padaczkę i związane z nią zaburzenia pamięci. Jednocześnie nie dokonano żadnych ustaleń w zakresie problemów z pamięcią, a istotnym jest – z uwagi na ocenę zakresu opieki - w jakim stopniu wpływają one na codzienne życie. Nie wiadomo, czy skarżący jest chociażby w stanie rozpoznawać chociażby miejsce swojego zamieszkania, czy członków swojej rodziny. O złym stanie pamięci świadczyć może chociażby agresja w stosunku do pracowników pomocy społecznej. Istnieje duże zagrożenie dla zdrowia niepełnosprawnego w przypadku, gdyby zaburzenia te były znaczące. Dla przykładu osoba taka mogła by wyjść z miejsca zamieszkania i nie być w stanie do niego wrócić.

Ponadto Kolegium ponownie wskazało, że odwołująca się, gdyby chciała faktycznie pracować, mogłaby podjąć się np. wykonywania pracy chałupniczej lub takiej, którą można wykonywać w domu za pomocą komputera (praca on-line) po odpowiednim przeszkoleniu. Jednocześnie nie dostosowało się do wytycznych zawartych w orzeczeniu sądowym, ponieważ nie odniosło się do wykonywanego przez skarżącą zawodu sprzedawcy, ani do wykształcenia i nie oceniono pod tym kątem możliwości podjęcia pracy. Z akt sprawy nie wynika na ile wskazana możliwość podjęcia pracy on-line jest w przypadku wnioskodawczyni realna (np. czy posiada ona komputer i potrafi go obsługiwać).

Zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do uznania, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy a opieką nad niepełnosprawnym mężem. Sąd ponownie stwierdził zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze co najmniej przedwcześnie oceniło, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organ dopuścił się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego z art. 17 ust. 1 pkt 4.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności winien uwzględnić - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 647/22, by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (pkt 2 wyroku).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.