Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 427/11 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Szefa Służby Celnej na rzecz A. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 427/11 oddalił skargę A. L. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w O. w dniu [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), mianował A. L. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. A. L. w odwołaniu domagał się uchylenia powyższego aktu i mianowania go na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Szef Służby Celnej pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wyjaśnił skarżącemu, że nie przysługuje mu odwołanie, gdyż mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej kierownik urzędu został zobowiązany do mianowań funkcjonariuszy na aktualne stopnie służbowe. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach został uregulowany w art. 223 ust. 2-6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Odwołujący domaga się mianowania na stopień należący do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który wskazane w nim wymogi spełniał bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w tej dacie A. L. zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Stanowisko inspektora celnego nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Również posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy starszego dyspozytora celnego nie upoważniał do określenia mu stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego mianowanie przez Dyrektora Izby Celnej w O. na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej było zgodne z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

W ocenie Szefa Służby Celnej art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. odnosi się wprost do stanu sprzed dnia wejścia w życie ustawy. Nie ma podstaw do zastosowania rozszerzającej wykładni tej normy. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał rozszerzyć krąg osób, które powinny być w tym trybie mianowane do wymienionego korpusu, to unormowałby taką sytuację stosowanym zapisem. Trudno zgodzić się z argumentacją, że użyty w art. 223 ust. 3 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie nowej pragmatyki służbowej. Powołany przepis umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Oznacza to, że jest to przepis regulujący wyłącznie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Nie chodzi w tym przypadku o odniesienie się do stanów mających miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to niedostosowanie czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności lecz w istocie awansowanie funkcjonariuszy. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 omawianej ustawy generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3, stanowiło awans. Zmiany prezentowanego stanowiska odnośnie interpretacji zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie mogą uzasadniać przywołane przez skarżącego orzeczenia sądowe, w których wyrażono pogląd, że jeżeli przepis stanowi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. Zostały one bowiem wydane w odniesieniu do spraw, w których występowały inne okoliczności faktyczne i prawne niż w niniejszej sprawie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. L., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił "naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy", to jest błędną wykładnię zawartego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy".

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm),dalej powoływana jako P.p.s.a., skargę A. L. oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W sytuacji niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu, czy przepisu. Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe". Zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2- 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów, w których został użyty w tym artykule. Skoro celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, sprowadzająca się do twierdzenia, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Skoro skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, to w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

W skardze kasacyjnej A. L., reprezentowany przez radcę prawnego, domagał się uchylenia powyższego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej przez jego błędną wykładnię i uznanie, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy oraz niezastosowanie tego przepisu przy rozstrzygnięciu sprawy;

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach nr [...], nr [...] oraz nr [...];

b/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania art. 7 i art. 77 k.p.a. i w efekcie niewyjaśnienie niezbędnego stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników;

c/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji nieprzewidzianej w tym ostatnim przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie orzekając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżący w okresie od 2 listopada 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. zajmował stanowisko kierownika oddziału, które było związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie odwołującego na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi do interpretacji rozszerzającej omawianego pojęcia. Taki sposób interpretacji został wprost wykluczony w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, w którym stwierdzono, że wykładnia rozszerzająca pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" stwarza pozaustawowe kryterium, sprowadzające się do tego, że okres przed wejściem w życie ustawy jest traktowany wyłącznie jako okres trwający co najmniej do dnia jej wejścia w życie. Tymczasem zakreślenie kryteriów czasowych, powinno być jednoznacznie wskazane w ustawie. Zatem, jeżeli przepis stanowi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. Interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zaprezentowana przez WSA w Warszawie może być traktowana wyłącznie w kategoriach wykładni contra legem. W polskiej nauce prawa i praktyce sądowej powszechnie przyjmuje się, że przy egzegezie przepisów prawnych ich językowe rozumienie ma charakter priorytetowy. Nawet z zastosowania wykładni celowościowej wynika, że ustawodawca dyspozycją przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej objął okresy poprzedzające wejście w życie ustawy, a więc takie, które nie zazębiały się z tym dniem. Mając również na uwadze wykładnię systemową prawa, nie można przedmiotowego przepisu interpretować w sposób prowadzący do jego sprzeczności z innymi przepisami wyrażonymi w tej samej ustawie. Jeżeli celem ustawodawcy było m.in. utworzenie sprawnej i doświadczonej administracji celnej, to zwrot "przed dniem wejścia w życie" musi odnosić się do dowolnego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że decyzja narusza art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej za podstawę prawną swej decyzji nie przyjął przepisu powszechnie obowiązującego, lecz rozstrzygnął sprawę w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w jego pismach. Taki sposób orzekania jest niedopuszczalny, gdyż podstawę decyzji mogą stanowić wyłącznie normy aktów prawa powszechnie obowiązującego, a nie akty wewnętrzne. Ponadto Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję w przedmiocie mianowania skarżącego bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Natomiast Szef Służby Celnej Organ w ogóle nie wypowiedział się w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego, pomimo, że decyzja organu I instancji dotyczyła zarówno stopnia jak i korpusu. Zaistniałą sytuację należy uznać za niedopuszczalną. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa organ II instancji nie może ograniczyć się w sentencji wyłącznie do części sprawy (w tym przypadku korpusu), skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej dotyczyła dwóch elementów tj. korpusu i stopnia służbowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, mimo iż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są zasadne.

Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co słusznie dostrzegły orzekające w niej organy celne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i strona, jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także w art.223 ust.1 tej ustawy stanowiącym podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącemu aktualnego stopnia służbowego.

Rozumienie omawianego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu ustalenia jego treści, niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Dlatego przyjmuje się niekiedy, że dokonanie wykładni nie jest zbędne nawet wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), gdyż samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje właśnie w procesie interpretacyjnym. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby rozumieć przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit., str. 61). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (op. cit., str. 60 i 244). Znaczenie przepisu –jak zauważył L. Morawski (Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002. s. 77)- zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, takich jak między innymi cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni. Stąd argumentacja skarżącego kasacyjnie odnosząca się do zagadnień natury językoznawczej nie wymaga szerszego omówienia. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że twierdzenia o racjonalności i logice ustawodawcy oraz dyrektywie stanowienia przezeń jasnych przepisów nie zwalnia z obowiązku dokonania ich wykładni, zwłaszcza że w praktyce przepisy nie zawsze są formułowane poprawnie językowo, co potwierdza orzecznictwo sądowe i Trybunału Konstytucyjnego. Występujące na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości nie należą zatem do odosobnionych. Dlatego rolą sądów jest ustalenie znaczenia normy prawnej stosownie do woli ustawodawcy w świetle przepisów Konstytucji, w zgodzie z regulacjami prawa międzynarodowego i adekwatnie do istniejących w dacie jej dokonywania warunków (wykładnia dynamiczna), a w konsekwencji dokonanie takiej interpretacji, która uwzględniałaby zarówno tekst prawa, jak i sens jego wydania.

Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W projekcie tego aktu prawnego zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej. Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak niespornych reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się do ustawodawcy postulat rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem nierespektowanie tej zasady skutkuje koniecznością rozwiązywania takich problemów przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza sądy. (Sławomira Wronkowska, Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str. 81).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach. Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, podobnie jak nadanie nowego stopnia przypisanego do określonego korpusu, stanowią istotny element procesu kształtowania nowej sytuacji prawnej funkcjonariuszy, jednakże kwestie ustalenia miejsca i warunków pełnienia służby nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.

Dlatego wytyk naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za chybiony. Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

Z powyższych względów za chybiony również należy uznać wytyk złamania zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Sądowi I instancji można zarzucić naruszenie art.145 § 1 pkt.1 li. a P.p.s.a, tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Jeżeli zaś Sąd zasadnie nie dopatrzy się istotnego naruszenia prawa materialnego i rozpatrywaną skargę oddali, to nie można mu skutecznie postawić omawianego zarzutu. W niniejszej sprawie nie doszło ani do błędnej wykładni wskazanego przepisu ustawy pragmatycznej ani niewłaściwego jego zastosowania. Toteż zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszeniu przez WSA w Warszawie 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej również uznać należy za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest ponadto wytyk dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobną regulację w prawie administracyjnym zawiera art. 6 k.p.a., zgodnie, z którym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta nazywana jest w nauce prawa zasadą praworządności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle tego przepisu konsekwentnie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, które stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznacza art. 8 i 9 oraz przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, co do zasady należy zgodzić się z poglądem, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Taki bowiem charakter miały wyjaśnienia Szefa Służby Celnej. Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca zobowiązując kierownika urzędu do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi organ winien posługiwać się przy dokonywaniu przedmiotowych aktów mianowania. W art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazał, iż określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Powyższe kryteria nie zostały zmienione a jedynie uściślone przez Szefa Służby Celnej działającego na podstawie art.10 ust.3 pkt.1 i 3 ustawy. Wyjaśnienia Szefa Służby Celnej i opracowane przez niego kryteria punktowe zmierzały do ustalenia jednolitych, jawnych, czytelnych oraz bardziej szczegółowych zasad przy dokonywaniu mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. To że były one pomocniczo stosowane w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza jeszcze, że to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji. Bezsporne bowiem jest, że decyzje także w przedmiocie mianowania skarżącego kasacyjnie na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie można więc twierdzić, że organy administracji naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art.7 Konstytucji RP i art.6 k.p.a., a w konsekwencji także zasadę przewidzianą w art.2 Konstytucji RP. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych przepisów przez nieuchylenie decyzji organów administracji, które miały być wydane ze złamaniem powołanych norm, uznać należy za bezpodstawny.

Skarga kasacyjna zasługuje jednak na uwzględnienie, gdyż za zasadny należy uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności ponownie przypomnieć należy, że zgodnie z art.222 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej dotychczasowi funkcjonariusze celni stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej pragmatyki służbowej i na zasadach ustanowionych tą ustawą. Służba przez wszystkich funkcjonariuszy miała być kontynuowana na nowych warunkach, a zatem niezbędne było podjęcie stosownych działań zmierzających do zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą. Taka transformacja miała być z woli ustawodawcy dokonana w trybie szczególnym przewidzianym w przepisach przejściowych nowej ustawy. Ustawodawca zdecydował przy tym, że chociaż działania w tym zakresie mają być prowadzone w kilku etapach, to w całości zmierzać one będą do ustalenia od nowa wszystkich istotnych elementów nowo wykreowanych stosunków służbowych. Oprócz ustalenia nowego miejsca pełnienia służby, stanowiska czy uposażenia kierownik urzędu został zobowiązany także do mianowania funkcjonariuszy na aktualnie obowiązujące stopnie służbowe (art.223 ust.1 ustawy). Przemianowanie takie było niezbędne, gdyż nowa ustawa pragmatyczna wprowadziła nowy katalog stopni służbowych, zmieniając nomenklaturę niektórych z tych stopni. Wprowadziła też nieznane wcześniej korpusy osobowe, a ponadto pogrupowała wszystkie stopnie służbowe do poszczególnych korpusów. Mając na uwadze treść art.223 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, miejsce usytuowania tej normy w przepisach przejściowych oraz cel regulacji zawartych w tych przepisach przejściowych, należy przyjąć, że przedmiotowego aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie nie można utożsamiać z aktami mianowania, o jakich mowa w przepisach ogólnych ustawy. Mianowanie przewidziane w art.223 ust.1 ustawy nie łączy się jedynie ze sferą dyspozycyjności i podległości służbowej funkcjonariusza. Jest to instytucja szczególna, która ma zastosowanie tylko w celu dokonania transformacji funkcjonariuszy pod rygory zmienionej pragmatyki służbowej. Funkcja przedmiotowego aktu mianowania jest podobna do innych działań organów celnych określających aktualne warunki służby. Wszystkie takie przedsięwzięcia łącznie realizują ustawowy obowiązek ustalenia przez organy celne istotnych elementów nowo kreowanych stosunków służbowych. Taki akt mianowania stanowi jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej. Z uwagi na charakter sprawy (zmiana w treści stosunku służbowego) oraz kategoryczne brzmienie art.223 w zw. z art.222 ust.1 ustawy, który zobowiązuje organ celny do podjęcia określonych działań dostosowawczych, uznać należy, że sprawa mianowania funkcjonariusza w omawianym trybie na aktualny stopień służbowy w określonym korpusie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Należy ją przy tym zakwalifikować do kategorii spraw wymienionych w art.188 ustawy. Z treści tego ostatniego przepisu i art.189 ustawy wynika bowiem, że spory dotyczące istnienia stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów mają charakter administracyjny i droga sądowa przed sądem powszechnym jest w nich wyłączona. Oznacza to, że mianowania na podstawie art.223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlegają w pełnym zakresie kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Zauważyć ponadto należy, że art.223 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów powołanego artykułu wynika, że organ określa "stopień w korpusie". Z kolei art.115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone stopnie służbowe. Dany stopień służbowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy od razu determinuje przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga zatem jedynie o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie. Przedmiotowy akt mianowania zarówno w znaczeniu procesowym jak i materialnym stanowi jedną niepodzielną decyzję administracyjną. Żaden z elementów takiego rozstrzygnięcia nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nadając aktualny stopień służbowy, jednocześnie określa się przypisany do niego przez ustawodawcę korpus. Natomiast samo określenie korpusu osobowego bez mianowania funkcjonariusza na aktualny w nowej hierarchii służbowej stopień służbowy jest niedopuszczalne.

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w O. aktem z dnia [...] listopada 2009 r. mianował A. L. na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. W odwołaniu funkcjonariusz nie zgłaszał w ogóle zastrzeżeń, iż stopień młodszego aspiranta celnego został przyporządkowany przez ustawodawcę do korpusu aspirantów. Kwestionował natomiast rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, wskazując, że bezzasadnie został mianowany stopień na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów zamiast na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Mimo takiego odwołania oraz treści zaskarżonej nim decyzji Dyrektora Izby Celnej Szef Służby Celnej orzekł o utrzymaniu tej decyzji w mocy jedynie w zakresie określenia korpusu.

Organ błędnie przy tym przyjął, że sprawy mianowania na stopień służbowy na podstawie art.223 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej nie podlegają żadnej kontroli. Jego zdaniem taki pogląd ma wynikać z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010r. II PZP 5/10. Powołując się na tę uchwałę, Szef Służby Celnej nie zwrócił jednak uwagi na to, że uchwała została podjęta w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu, czy dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem pracy w sprawie o roszczenie dotyczące zmiany gradacji korpusu i mianowanie na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 20029r. o Służbie Celnej. Wymieniona uchwała przesądza zatem wyłącznie o braku właściwości sądu pracy do rozpoznawania spraw wynikłych na gruncie przepisów przejściowych zawartych w nowej ustawie o Służbie Celnej, nie zaś o wykluczeniu takich spraw z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.

Umknęło ponadto uwadze organu, że istota postępowania odwoławczego polega na tym, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę, która została rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy powinien zakończyć prowadzone postępowanie, rozstrzygając o sprawie tożsamej ze sprawą, które była przedmiotem orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Przepisy art.138 § 1 i 2 k.p.a. zawierają wyczerpujący katalog decyzji, jakie mogą być wydane po zakończeniu postępowania odwoławczego. Enumeratywnie określona ilość i rodzaj decyzji mogących zapaść w postępowaniu odwoławczym nie daje jakichkolwiek podstaw do wniosku, że przewidziane w powołanych przepisach typy decyzji mogły podlegać regułom wykładni rozszerzającej.

Z powyższych względów należy przyjąć, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej, którą utrzymano w mocy akt mianowania w zakresie dotyczącym wyłącznie korpusu, została wydania z oczywistym naruszeniem art.138 k.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Szef Służby Celnej nie tylko wydał bowiem decyzję niemieszczącą się w katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego, ale w ogóle nie rozpoznał całości sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Potwierdza to nie tylko sentencja zaskarżonej decyzji, ale także i jej uzasadnienie, w którym brak jakiegokolwiek odniesienia do zasadniczych zarzutów odwołującego się dotyczących mianowania go na stopień służbowy.

Pominięcie powyższych uchybień i oddalenie zaskarżonym wyrokiem skargi, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, stanowi naruszenie art.145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.138 k.p.a., które w okolicznościach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust.2 pkt.2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. (Dz. U. Nr. 163, poz.1349 ze zm.).