IV SA/Wr 518/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-15	
Data wpływu	2016-11-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Ewa Kamieniecka /sprawozdawca/
Henryk Ożóg /przewodniczący/
Olga Białek	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2058; art. 3 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek, sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego S. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu 23 grudnia 2015 r. S. P., radny Rady Gminy L. P., złożył do Wójta Gminy L. P. na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), dalej u.d.i.p., wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie inwestycji i remontów przeprowadzonych przez Gminę w latach 2013 – 2015 w formie tabelarycznej według wzoru: nazwa inwestycji, remontu, prac budowlanych; okres gwarancji; daty wykonanych przeglądów, w tym przeglądów gwarancyjnych; wykazane usterki i termin ich usunięcia.

Pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. Wójt Gminy L. P. wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ żądana informacja stanowi informację przetworzoną, której przygotowanie wymaga dużych nakładów pracy i jest czasochłonne.

W piśmie z dnia 19 stycznia 2016 r. wnioskodawca wyjaśnił, że żądana informacja stanowi informację publiczną prostą, ponieważ nie można uznać za przetworzenie informacji odszukanie dokumentacji oraz wyciągnięcie z niej nieskomplikowanych danych.

Wójt Gminy w piśmie z 8 lutego 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wójt Gminy L. P. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, ponieważ wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, co stanowi przeszkodę do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji, co wymaga dokonania stosownych działań, tj. analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym.

Organ wyjaśnił, że szeroki zakres zapytania wymaga analizy dokumentacji mającej charakter rozproszony, zgromadzonej w różnych grupach archiwum. Przedmiotem analizy jest w przybliżeniu kilkaset dokumentów. Zestawienie wszystkich umów, protokołów, dokumentacji budowlanych, pism wymaga przeprowadzenia przez odpowiedzialnych merytorycznie pracowników komórek organizacyjnych urzędu szczegółowej analizy poszczególnych dokumentów źródłowych w celu ustalenia (wyszukania) żądanych danych. Dopiero po zweryfikowaniu tych danych możliwe jest ich zestawienie w postaci żądanej przez wnioskodawcę. Udzielenie żądanej informacji wymagałoby sięgnięcia do dokumentacji źródłowej (projektów budowlanych, umów, protokołów i pism), na podstawie której powstałaby jakościowo nowa informacja w formie zestawienia, według kryteriów podanych przez wnioskodawcę. Informacja objęta wnioskiem istnieje fizycznie tylko w ujęciu cząstkowym, nie ma bowiem gotowego dokumentu, którego treść odpowiadałaby intencjom wnioskodawcy i konieczne jest jego opracowanie (wytworzenie), aby informacja mogła przyjąć taką treść i formę, jakiej oczekuje zainteresowany, to zaś wskazuje na proces przetworzenia. Jest to więc nowa informacja, którą organ musi dopiero wytworzyć na podstawie posiadanych dokumentów, co oznacza że wnioskodawca złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Wnioskodawca nie wykazał natomiast, aby uzyskanie żądanej informacji stworzyło mu realną (skuteczną) możliwość poprawy funkcjonowania organu administracji publicznej.

W odwołaniu wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Strona wskazała, że czynności opisane przez organ w uzasadnieniu decyzji muszą być skorelowane z zaangażowaniem intelektualnym podmiotu zobowiązanego, a ta przesłanka w sprawie nie wystąpiła. Konieczność wyszukania danych oraz ich weryfikacji nie daje podstawy do twierdzenia, że żądana informacja wymaga przetworzenia. Organ błędnie zakwalifikował wnioskowane informacje jako informację przetworzoną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wyjaśniając że za informację prostą uznaje się informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji, nie może być uznana za przetworzenie informacji publicznej. Natomiast informacją publiczną przetworzoną jest informacja opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego.

Żądanie wnioskodawcy dotyczy informacji publicznej przetworzonej, ponieważ w dniu złożenia wniosku organ nie dysponował informacją o treści i w postaci wskazanej we wniosku, a zatem żądanie ukierunkowane było na uzyskanie "nowej" informacji, specjalnie dla strony, przygotowanej w oparciu o podane przez niego kryteria. Organ musiałby wyselekcjonować dokumenty z całego zbioru dokumentacji źródłowej w postaci projektów budowlanych, umów, protokołów i pism, przeprowadzić analizę treści tych dokumentów oraz usystematyzować pozyskane informacje w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Także liczba dokumentów, w których te informacje mają swoje odzwierciedlenie, oscyluje według organu wokół liczby około kilkuset.

Według Kolegium interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów i poprawiałoby ochronę interesu publicznego. Materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącego większej społeczności. Charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Tej przesłanki w sprawie brak, nie wynika ona bowiem z wniosku strony i z pism strony, kierowanych do organu pierwszej instancji ani z odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący wskazał, że odszukania dokumentacji oraz wyciągnięcia z niej nieskomplikowanych danych nie można uznać za przetworzenie informacji. Takie czynności nie wymagałyby zaangażowania środków finansowych czy też osobowych, które prowadziłyby do zakłócenia normalnego toku działalności organu. Organ nie wskazał, jakie konkretnie czynności musiałyby zostać podjęte i na czym mają polegać trudności w ich przeprowadzeniu. Powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej nie może być konieczność selekcji, podziału i przeglądu dokumentów oraz obszerność materiału. Ponadto brak udowodnienia przez wnioskodawcę przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego nie zwalnia podmiotu zobowiązanego od dokonania analizy, czy taki interes w konkretnej sprawie występuje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed WSA skarżący wyjaśnił, że jest członkiem komisji rewizyjnej Rady Gminy i interesuje się inwestycjami jako radny, a wójtowi znana jest ta okoliczność. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie skarżący podniósł, że organy zaniechały analizy występowania interesu publicznego w sprawie i nie wykazały braku przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1646) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest charakter żądanej przez wnioskodawcę informacji, a więc czy jest to informacja prosta czy przetworzona, a także obowiązek wykazania szczególnego znaczenia informacji dla interesu publicznego.

Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca rozróżnia więc prawo do "uzyskania informacji publicznej" i prawo do uzyskania szczególnej formy informacji publicznej, jaką jest "informacja przetworzona", a więc taka, której udzielenie wymaga zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy przez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień.

Według poglądów utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu, nowej informacji, którą można określić mianem informacji źródłowej (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05 niepubl.). Podobnie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05 (niepubl.), stwierdzono, iż przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie rożnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązanego czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

W przypadku informacji przetworzonej wprowadzony został wyjątek od zasady, że domagający się udostępnienia informacji nie musi wykazywać interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że podmiot udzielający informacji przetworzonej winien wcześniej rozważyć, czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego".

Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać za nieuzasadniony pogląd skarżącego, że żądana przez niego informacja stanowi informację prostą.

W niniejszej sprawie organ przedstawił działania, które musi wykonać, aby udzielić skarżącemu żądanej informacji. Opis tych działań wskazuje, że w celu udzielenia informacji organ musi dokonać wyszukania i zestawienia różnych dokumentów, wybrania z tych dokumentów danych według kryteriów wskazanych przez skarżącego, a następnie sformułowania na tej podstawie odpowiedzi w formie tabelarycznej, co czyni z żądanej informacji informację przetworzoną. Zakres żądanej przez skarżącego informacji wymaga wybrania, a następnie analizy rozproszonej dokumentacji, zgromadzonej w różnych grupach archiwalnych (umów, protokołów, dokumentacji budowlanej, korespondencji) w celu wyszukania żądanych danych. Dopiero po zweryfikowaniu tych danych możliwe jest ich zestawienie w postaci tabelarycznej żądanej przez wnioskodawcę. W wyniku takich działań organu powstałaby jakościowo nowa informacja w formie zestawienia tabelarycznego, według kryteriów podanych przez wnioskodawcę. Żądane informacje istnieją fizycznie rozproszone w różnych dokumentach, nie ma bowiem gotowego dokumentu, którego treść odpowiadałaby intencjom wnioskodawcy, dlatego też konieczne jest jego opracowanie (wytworzenie), aby informacja mogła przyjąć taką treść i formę, jakiej oczekuje zainteresowany, to zaś wskazuje na proces przetworzenia. Jest to więc nowa informacja, którą organ musi dopiero wytworzyć na podstawie posiadanych dokumentów, a jej wytworzenie wymaga zaangażowania intelektualnego pracowników organu, co oznacza że wnioskodawca złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej o charakterze przetworzonym.

Dalszą kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia związana z wykazaniem szczególnego znaczenia żądanej informacji dla interesu publicznego przez skarżącego. Należy zauważyć, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien więc poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z przepisów u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 20 czerwca 2005 r., II SA/Wa 795/05, LEX nr 874232 oraz WSA we Wrocławiu z 25 stycznia 2006 r., IV SAB/Wr 40/05, LEX nr 887692).

W niniejszej sprawie skarżący, pomimo wezwań organu pierwszej instancji, nie wskazał szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. Należy jednak zauważyć, że w pismach kierowanych do organu pierwszej instancji (wniosek z dnia 23 grudnia 2015 r., odpowiedzi na wezwanie z dnia 19 stycznia 2016 r.) wskazywał, że jest radnym Rady Gminy L. P.. Na rozprawie przed WSA skarżący wyjaśnił, że jest członkiem komisji rewizyjnej Rady Gminy i interesuje się inwestycjami jako radny, a wójtowi znana jest ta okoliczność. W literaturze przedmiotu i judykaturze wskazuje się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, maja wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji przetworzonych. Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazuje się m. in. radnego, gdyż w codziennym działaniu ma on rzeczywistą możliwość wykorzystania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Za udzieleniem radnemu informacji przetworzonej przemawia okoliczność, że określona sprawa, której dotyczy wniosek, stanowi przedmiot prac rady lub sejmiku prowadzonych in gremio, jak również fakt zasiadania przez radnego w merytorycznej komisji rady, z której zakresem działania lub bieżącą aktywnością jest powiązana treść informacji przetworzonej objętej jego wnioskiem. Wniosek o informację publiczną radnego jednostki samorządu terytorialnego wydaje się charakteryzować domniemaniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, które może być obalone przez organ. Zapewnienie radnemu jednostki samorządu terytorialnego dostępu do informacji przetworzonej bezpośrednio potrzebnej w celu wykonywania mandatu radnego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okoliczności tej nie może nie brać pod uwagę z urzędu organ administracji stosujący przywołany przepis u.d.i.p. Ma on wszak obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie (art. 7 k.p.a.). Organ musi rozważyć, czy dana informacja jest potrzebna wnioskodawcy w związku z wykonywanym przez niego mandatem. Organ może zatem odmówić udostępnienia informacji przetworzonej radnemu, jeżeli wykaże, że informacja ta nie jest wnioskodawcy potrzebna w związku z pełnieniem obowiązków radnego danej jednostki samorządu terytorialnego, gdyż wówczas jej uzyskanie przez radnego nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie można pomijać okoliczności, czy przedmiot informacji ma związek z pełnioną przez wnioskodawcę funkcją radnego i ma on możliwość wykorzystania w jej ramach tej informacji oraz, że obowiązek obiektywnej weryfikacji istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy ciąży na adresacie wniosku (wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 660/16).

W rozpatrywanej sprawie, organ nie rozważył i nie wyjaśnił, czy radny jako członek komisji rewizyjnej Rady Gminy, żądając wskazanych we wniosku informacji, mógł mieć na celu zweryfikowanie wykonania gminnych inwestycji, remontów i prac budowlanych oraz wykazanych usterek i terminów ich usunięcia w interesie mieszkańców Gminy, w konsekwencji czego przetworzenie i udostępnienie wnioskodawcy informacji stanowiłoby formę informowania mieszkańców, reprezentowanych przez wnioskującego radnego o sprawach gminnych inwestycji. Takie działanie organu doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien zweryfikować, czy przetworzenie i udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego z uwagi na sprawowanie mandatu radnego jednostki samorządu terytorialnego przez skarżącego i wpływu tej okoliczności na realizację interesu publicznego mieszkańców tej jednostki.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.