Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1377/13 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca

2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1377/13 oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,3549 ha. Organ ustalił, że na mocy ww. decyzji właścicielem gruntu staje się A. B.. W pkt 3 decyzji organ ustalił opłatę za przekształcenie w wysokości 4.856.413,00 zł. Udzielona została bonifikata w wysokości 50% za grunt w granicach fundamentowania budynku "[...]" w kwocie 86.893,00 zł. Po bonifikacie opłata za przekształcenie wyniosła 4.769.520,00 zł i winna zostać wniesiona na konto Urzędu Dzielnicy [...] w terminie 14 dni od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B.. Zarzuciła, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, iż przekształcenie może być dokonane pod rządami ustawy z dnia

29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) – dalej: ustawa z 2005 r., podczas, gdy powinno ono nastąpić w oparciu o ustawę z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) – dalej: ustawa z 1997 r., względnie ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) – dalej: ustawa z 2001 r. Ponadto wskazała na błędne ustalenie stanu faktycznego i obrazę prawa materialnego poprzez przyjęcie, że przekształcana nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe lub przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dacie składania wniosku

(2 marca 2000 r.) obowiązywała ustawa z 1997 r., która weszła w życie z dniem

1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu pierwotnym, przepisy ustawy stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem jej wejścia w życie (nowelizacja z 1998 r. rozszerzyła ten krąg o następców prawnych) i złożyły wniosek do dnia 31 grudnia 2000 r. W okresie obowiązywania powyższej ustawy została uchwalona ustawa z 2001 r., która weszła w życie 24 października 2001 r. Ta ustawa rozszerzała krąg osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego.

Kolegium wskazało, że z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z 2005 r., a w myśl jej art. 9 utraciły moc obydwie poprzednie ustawy z 1997 r. i z 2001 r. Nowa ustawa w art. 1 ust. 1 w dalszym ciągu stwarzała dla osób fizycznych, będących w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, uprawnienie do zgłoszenia żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Takie żądania, w świetle art. 1 ust. 3, mogą zgłosić również osoby fizyczne będące następcami prawnymi wymienionych wyżej osób. W art. 8 ustawy z 2005 r. ustawodawca postanowił, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy.

Kolegium wskazało także, że w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., I SA/Wa 171/10, wydanym w wyniku rozpatrzenia skargi dotyczącej wydanych uprzednio w niniejszej sprawie decyzji organów administracji obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie budzi wątpliwości nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] położonej przy ul. [...] przed 13 października 2005 r., a spór sprowadza się do tego, czy budynki posadowione na gruncie przeznaczone są na cele mieszkaniowe. Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Sąd zobligował do rozstrzygnięcia tego sporu w wyniku analizy i oceny całości materiału dowodowego ze szczególnym uwzględnieniem dowodów wskazanych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku i wskazał, że dopiero rozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego ocena pozwoli na wydanie decyzji zgodnej z art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r.

W związku z powyższym Kolegium wskazało, że związanie oceną prawną o której mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – p.p.s.a.) oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jednakże ocena prawna traci moc w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kolegium wskazało, że po wyroku w rozpoznawanej sprawie stan prawny uległ istotnym zmianom w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Stosownie do nowej treści

art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r., osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października

2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przepis ten obecnie nie wymaga badania sposobu wykorzystywania nieruchomości, co do której prawo ma nastąpić przekształcenie.

Kolegium wskazało także, iż wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., P 31/10, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 8 ustawy z 2005 r. w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 1997 r. dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w pierwotnym brzmieniu i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że na gruncie ustawy z 1997 r., użytkownikom wieczystym, którzy w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. prawidłowo złożyli wnioski o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, przysługiwała maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia własności podlegająca ochronie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji) oraz gwarancji ochrony praw majątkowych, w tym prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji). Dotyczyło to wszystkich użytkowników wieczystych bez względu na przedmiotowe cechy nieruchomości objętej wnioskiem (art. 1 ustawy z 1997 r.). Niewłaściwe ukształtowanie przepisu intertemporalnego art. 8 ustawy z 2005 r. regulującego sposób załatwiania od 13 października 2005 r. spraw będących w toku zgodnie z zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej, prowadzące do "wygaszenia" maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw nabycia własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych nieruchomości zabudowanych na cele inne niż mieszkaniowe, garażowe lub rolne narusza zasady konstytucyjne wynikające z art. 2 Konstytucji. Zasada państwa prawnego, a zwłaszcza wynikająca z niej zasada ochrony praw nabytych, nakazują, by sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją była poddana właściwym przepisom przejściowym.

Mając powyższe na uwadze Kolegium wskazało, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, wnioskodawczyni spełnia warunki dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Prawo użytkowania wieczystego powstało w wyniku zawarcia umowy z dnia 28 lutego 1989 r. Rep. A Nr - [...] Państwowym Biurze Notarialnym w Piasecznie przed notariuszem M.M. zostało ujawnione w księdze wieczystej dnia

7 lipca 1989 r. Bezcelowe jest zatem, zdaniem organu odwoławczego, kontynuowanie polemiki, co do przeznaczenia objętej wnioskiem nieruchomości. Okoliczność ewentualnego przeznaczenia nieruchomości, w świetle obowiązujących aktualnie przepisów, nie ma znaczenia dla sprawy i z tego powodu Kolegium nie ustosunkowało się w tym zakresie do zarzutów pełnomocnika prezentowanych w odwołaniu.

Odnośnie do odpłatności za przekształcenie, organ odwoławczy stwierdził, że żadne z alternatywnych żądań zawartych w odwołaniu, a dotyczących ustalenia odpłatności na podstawie ustawy z 2001 r. lub z 1997r. nie może zostać uwzględnione. Wniosek złożony został w dniu 2 marca 2000 r., w związku z czym nie obowiązywała jeszcze ustawa z 2001 r., co bezspornie wyklucza jej zastosowanie. Ponadto w ustawie z 1997 r. zasady określenia wysokości opłaty za przekształcenie zawierały przepisy art. 5 i art. 5a. Z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, tj. z dniem 14 kwietnia 2000 r., stwierdzającego ich niekonstytucyjność, przepisy te zostały wyeliminowane z systemu prawnego, a zatem, zdaniem Kolegium, nie mogą stanowić podstawy do ustalenia odpłatności w rozpoznawanej sprawie.

Jednocześnie Kolegium podniosło, iż przepis przejściowy ustawy z 2005 r., tj. art. 8 w zw. z art. 9 stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 1997 r. lub ustawy z 2001 r. i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z 2005 r. Kolegium wskazało także, że zarówno nieobowiązujący art. 4a ust. 3 pkt 2 ustawy z 1997 r., jak i art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy z 2005 r. dotyczą możliwości udzielenia bonifikaty. Organ właściwy do orzekania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mógł uprzednio i obecnie zastosować bonifikatę z powołaniem się na uchwałę rady gminy. Zatem aktualnie sytuacja wnioskodawczyni, zdaniem Kolegium, kształtuje się podobnie, jak w dacie obowiązywania ustawy z 1997 r. Poprzednio, jak i obecnie wysokość bonifikaty jest zależna od woli właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku Rady W. owziętej w formie uchwały.

Organ odwoławczy podniósł, że nowelizacją ustawy z 2005 r. dostosowano przepisy do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., K 9/08.

W efekcie uwzględnienia stanowiska Trybunału, przyznanie bonifikaty przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez jednostkę samorządu terytorialnego ma charakter uznaniowy. Zgodnie z obecną regulacją, tj. art. 4 ustawy z 2005 r. osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. W decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia i do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Opłata wynika z ustalonej wartości nieruchomości pomniejszonej o kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, a dalsze przepisy art. 4 tej ustawy w ust. 7, 9, 11 a, i 12 określają możliwe do uzyskania bonifikaty, obniżające wysokość opłaty z tytułu przekształcenia. Przypadki nieodpłatnego przekształcenia ustawodawca określił wyłącznie w art. 5 tej ustawy, który nie ma zastosowania w tej sprawie.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 10 ustawy z 2005 r., w odniesieniu do nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, opłatę, o której mowa w ust. 1, obniża się o 50 %. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków potwierdził, że ochroną prawną na mocy decyzji o wpisie do rejestrów zabytków objęty jest wraz z gruntem w granicach jego fundamentowania budynek willi "[...]" (karta 110). Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zasadnie, zdaniem Kolegium, uwzględnił tę okoliczność, a bonifikata wskazana w art. 4 ust. 10 ustawy jest obligatoryjna.

Kolegium stwierdziło również, że fakultatywna bonifikata przewidziana w uchwale Nr XXX/945/2008 Rady W. dnia 8 maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma zastosowania w przypadku, gdy użytkownik wieczysty korzysta z bonifikaty określonej w art. 4 ust. 8-10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (§ 2 ust. 2 uchwały).

Na potrzeby ustalenia odpłatności za przekształcenie został sporządzony w dniu 8 maja 2011 r. operat szacunkowy, a aktualność operatu została zatwierdzona klauzulą aktualizacyjną. Wobec powyższego Kolegium wskazało, że badając cechę, jaką jest przeznaczenie nieruchomości, rzeczoznawca jest związany art. 154 ust. 2 u.g.n. W przypadku braku planu miejscowego ustala się przeznaczenie nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia 12 października 2012 r. rzeczoznawca stwierdził, że wobec uchylenia części planu zagospodarowania przestrzennego, tj. Uchwały Rady W. dnia 22 czerwca 2006 r. Nr LXXVII/2422/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca Południowego, w celu ustalenia odpłatności powinna zostać sporządzona nowa opinia o jej wartości. W opinii rzeczoznawcy określona wartość rynkowa działki nr [...] z obrębu [...] mgła ulec zmianie. Organ wskazał również, iż wprost z art. 156 ust. 3 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wobec tego Kolegium podniosło, że utrata mocy obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o niemożności wykorzystania operatu z dnia 8 maja 2011 r. Jeśli więc znajdujący się w aktach operat utracił aktualność, co wynika ze stanowiska rzeczoznawcy, to konieczne jest sporządzenie nowego szacunku aktualnego na dzień wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zaniechanie, zdaniem Kolegium, przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., skutkującym wadliwością decyzji. A w związku z tym przed wydaniem w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzji organ pierwszej instancji winien ocenić walory dowodowe nowo sporządzonego operatu.

Kolegium wskazało również, że ustalenia wymaga przez organ pierwszej instancji, kiedy miała miejsce ostania aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste przed 2 marca 2000 r. dla jednoznacznego wykluczenia podstaw do zastosowanie art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. B. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. obrazę przepisów ustawy z 1997 r., a także przepisów ustawy z 2001 r. przez ich niezastosowanie; 2. zastosowanie art. 8 ustawy z 2005 r. pomimo jego sprzeczności z Konstytucją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, w wyniku trwającego wiele lat postępowania wielokrotnie zmieniał się stan prawny i wydano w tej sprawie już szereg decyzji, w tym: decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 r. o odmowie przekształcenia, uchyloną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją SKO w W. z dnia [...] lutego 2006 r.; decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o odmowie przekształcenia, uchyloną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją SKO w W. z dnia [...] grudnia 2008 r.; decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. o odmowie przekształcenia, utrzymaną w mocy decyzją SKO w W. z dnia [...] października 2009 r. Dwie ostatnie decyzje zostały natomiast uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., I SA/Wa 171/10.

Dodatkowo Sąd wskazał, że – jak zauważył organ I instancji, a pominęło tę okoliczność Kolegium – Prezydent W. ostateczną decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez A.B. prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy z 2001 r. (k. 264 akt administracyjnych).

W celu odniesienia się do argumentów skargi, w szczególności do podnoszonej w niej ekspektatywy nabycia prawa w sposób i na warunkach z chwili złożenia wniosku o przekształcenie, opisanych w ustawie z 1997 r., Sąd przedstawił ewolucję przepisów w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, od chwili stworzenia przez ustawodawcę takiej możliwości.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 1997 r. w brzmieniu pierwotnym, jej przepisy stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy (nowelizacja z 1998 r. rozszerzyła ten krąg o następców prawnych) i złożyły wniosek (ostatecznie) do dnia 31 grudnia 2002 r. W zamian za przekształcenie prawa ustawa w art. 4 i 5 przewidywała opłatę wnoszoną na rzecz dotychczasowego właściciela (jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa), której wysokość, w formie opłat rocznych, zależała od czasu trwania użytkowania wieczystego. W art. 6 wymieniona została grupa użytkowników wieczystych i ich następców prawnych uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98 (OTK ZU 2000 r. Nr 3, poz. 87) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność szeregu przepisów tej ustawy, na skutek czego część przepisów utraciła moc (art. 1 ust. 2a, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5). W orzeczeniu tym Trybunał uznał, że błędne uregulowanie kwestii odpłatności, nie dające jednostkom samorządu terytorialnego prawa do opłaty opartej o rynkową wartość nieruchomości jest niezgodne z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał podkreślił, że zasadą jest odpłatność takiego przekształcenia. Z kolei ustawodawca w noweli z 2001 r. dostosowującej ustawę do wyroku Trybunału, do tekstu ustawy wprowadził art. 4a, określający zasady ustalania jednorazowych opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W okresie obowiązywania ustawy z 1997 r. uchwalona została ustawa z 2001 r., która w art. 1 ust. 1 określała krąg osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Stosownie do tego przepisu, w wersji pierwotnej, osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe i 2) stanowiących nieruchomości rolne przysługiwało roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości. Podobnie jak w ustawie z 1997 r. ostateczna decyzja orzekająca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej (art. 1 ust. 4). Zmianę przepisów ustawy z 2001 r. wprowadziła ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), która w art. 15 nadała nowe brzmienie art. 1 ustawy z 2001 r., według którego, po nowelizacji, osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna. Uprawnienie do nabycia prawa własności nieruchomości nabyły także osoby fizyczne będące następcami prawnymi tych osób (art. 1 ust. 2). Na skutek tej ostatniej zmiany swego rodzaju "prawo dzielnicowe" stało się prawem ogólnokrajowym.

W dniu 29 lipca 2005 r. uchwalona została obecna ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która weszła w życie z dniem 13 października 2005 r. Jednocześnie w myśl jej art. 9 utraciły moc obydwie dotychczasowe ustawy: z 1997 r. oraz z 2001 r. Nowa ustawa w dalszym ciągu, w obecnym brzmieniu, stwarza dla osób fizycznych i prawnych będących w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości uprawnienie do zgłoszenia żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (art. 1 ust. 1), z pewnymi modyfikacjami, nieistotnymi dla tej sprawy. Jako zasadę przyjęła jednak odpłatne nabycie prawa własności z możliwością zastosowania bonifikaty (art. 4). Natomiast nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności następuje tylko na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a albo ich następców prawnych (art. 5), ale nie dotyczy to przypadku z niniejszej sprawy. W art. 8, kwestionowanym w skardze, ustawodawca stwierdził, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., P 31/10 (OTK-A 2011/10/114), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "na gruncie ustawy z 1997 r. użytkownikom wieczystym, którzy w wyznaczonym ustawowym terminie do 31 grudnia 2002 r. prawidłowo złożyli wnioski o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, przysługiwała maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia własności podlegająca ochronie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji) oraz gwarancji ochrony praw majątkowych, w tym prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji). Dotyczyło to wszystkich użytkowników wieczystych bez względu na przedmiotowe cechy nieruchomości objętej wnioskiem (art. 1 ustawy przekształceniowej z 1997 r.). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednie działanie nowego prawa z 2005 r. doprowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które pod rządem poprzedniego prawa wystąpiły o realizację przysługujących im uprawnień i nabyły maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa własności nieruchomości. Osoby te nie doczekały się realizacji swojego uprawnienia pod rządem starego prawa, zaś nowa ustawa doprowadziła do "wygaszenia" przysługującej im ekspektatywy."

Owo wygaszenie ekspektatywy odnosiło się jednak do nabycia własności nieruchomości, w przypadku sprawy rozpoznawanej przez Trybunał zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym, niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. w pierwotnym brzmieniu, która to ekspektatywa wygasła, jak wynika z sentencji wyroku Trybunału, przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), w stosunku do spraw zakończonych do tego dnia ostateczną decyzją.

W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się jednak na temat ekspektatywy odnośnie do zasad odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, na gruncie ustawy z 1997 r. Skarżąca twierdzi natomiast, że stało się tak tylko ze względu na zakres pytania skierowanego do Trybunału. Jej zdaniem cały art. 8 ustawy z 2005 r. jest niezgodny z Konstytucją.

Sąd nie podzielił zdania skarżącej, iż cały art. 8 ustawy z 2005 r. jest niezgodny z Konstytucją. W ocenie Sądu, zasady odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, wynikające z pierwotnego brzmienia ustawy z 1997 r., obowiązujące w chwili złożenia wniosku o przekształcenie (2 marca 2000 r.), a uregulowane w ówczesnym art. 5 uznanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, za niezgodny z Konstytucją, nie mogą być objęte ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną, gdyż były to zasady wadliwe, funkcjonujące poza porządkiem konstytucyjnym. Już w cytowanym wyżej wyroku z 8 grudnia 2011 r., P 31/10, Trybunał Konstytucyjny podsumowując dorobek orzeczniczy w kwestii ochrony ekspektatywy praw majątkowych stwierdził, że "(...) Konstytucja poza gwarancjami nienaruszalności pozostawia prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także bez oparcia w założeniach obowiązującego porządku konstytucyjnego."

Rozdzielenie roszczenia o nabycie prawa, jeśli chodzi o samą zasadę nabycia (ekspektatywę) podlegającą ochronie, i warunki finansowe tego nabycia, dopuścił już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r., SK 7/00 (OTK 2000/7/256), stwierdzając (w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy), że "(...) rozstrzygnięcie Trybunału ogranicza się tylko do przesądzenia samej zasady, czy skarżącą spółdzielnię można było pozbawić ekspektatywy uzyskania prawa własności, a nie ma potrzeby wnikania w problem sposobu, w jaki dzisiaj miałaby zostać ustalona odpłatność za to uzyskanie", traktując to drugie zagadnienie jako odrębne, pozostające poza zakresem skargi konstytucyjnej.

Podobnie jak w wyroku K 8/98, o ochronie praw nabytych (a zatem i o ochronie ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej) wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99 (OTK 1999/5/100), stwierdzając, że "Ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki, że prawa uznane przez państwo będą realizowane jest usprawiedliwione. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne." Trudno w tej konkretnej sprawie za usprawiedliwione oczekiwanie uznać sytuację, w której strona skarżąca oczekuje, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpi w oparciu o przepisy pozostające w sprzeczności z Konstytucją, jeżeli o tej sprzeczności orzekł już Trybunał Konstytucyjny, nawet jeśli nastąpiło to po złożeniu wniosku o przekształcenie. Skoro w grę nie wchodzi ochrona praw nabytych (bo tych strona skarżąca jeszcze nie uzyskała), to wobec tego nie można uznać, że mamy do czynienia z ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną na dzień złożenia wniosku o przekształcenie (jeśli chodzi o zasady opłaty za przekształcenie), gdyż w tym zakresie ekspektatywa była wadliwa, sprzeczna z porządkiem konstytucyjnym, jeśli orzeczenie o tej sprzeczności zapadło przed wydaniem decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Z tego też powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi, że art. 8 ustawy z 2005 r. w całości jest sprzeczny z Konstytucją. Poza tym zakresem art. 8, który w wyroku TK z dnia 8 grudnia 2011 r., P 31/10, został uznany za niezgodny z Konstytucją, w pozostałej części, zdaniem Sądu, odpowiada on normom konstytucyjnym. W szczególności, nakazując do spraw wszczętych na podstawie poprzednich ustaw i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie ustawy z 2005 r. w jej obecnym brzmieniu, zapewnia (co do zasady) realizację ekspektatywy nabycia prawa własności, ukształtowanej na podstawie ustawy z 1997 r., a jak wykazano wyżej konstrukcja opłaty za przekształcenie ukształtowana w pierwotnym brzmieniu ustawy z 1997 r. nie podlega ochronie konstytucyjnej, gdyż w tym zakresie ekspektatywa nie może być uznana za ostateczną (maksymalnie ukształtowaną).

Ponadto, zdaniem Sądu, jeśli się zważy, że o odmowie przekształcenia użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej do przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy z 2001 r. rozstrzygnęła już ostateczna decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2005 r., nr [...], to nie ma obecnie potrzeby odnoszenia się do zarzutu o możliwości przekształcenia w oparciu o tę ustawę, z pominięciem art. 8 ustawy z 2005 r. W odpowiedzi na końcową tezę skarżącej, że ze względu na jednoczesne obowiązywanie ustawy z 1997 r. i ustawy z 2001 r. przekształcenie powinno w stosunku do skarżącej nastąpić w oparciu o art. 1 ust 1 i 2 ustawy z 1997 r., w zakresie samego istnienia uprawnienia do żądania przekształcenia, a w zakresie odpłatności – w oparciu o ustawę z 2001 r. (przekształcenie nieodpłatne), Sąd stwierdził, że żaden z przepisów ustawy z 1997 r. (jeśli hipotetycznie miałaby być ona stosowana co do zasady) nie odsyłał do stosowania art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. i nie nakazywał nieodpłatnego przekształcenia.

Sąd zauważył, że Trybunał Konstytucyjny badając zgodność z konstytucją art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. po wejściu w życie ustawy z 2005 r. postanowieniem z dnia 9 stycznia 2006 r., K 44/04 (OTK-A 2006/1/9) umorzył postępowanie stwierdzając, że "wejście w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego spowodowało nie tylko uchylenie ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, ale także całkowicie wyłączyło możliwość stosowania jej przepisów", a wszystko to w kontekście art. 8 i art. 9 ustawy z 2005 r. Ponadto w postanowieniu tym Trybunał zauważył, że "w związku z tym, że zarzuty wnioskodawców w niniejszej sprawie oparte są na tezie, iż w ustawie o przekształceniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości brak przepisu przewidującego odpłatność za przekształcenie prawa albo że kwestia ta budzi wątpliwości, Trybunał Konstytucyjny uznaje za celowe przypomnienie swojego stanowiska wyrażonego w wyroku pełnego składu z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. K. 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności niektórych przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746) z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, uznając, że naruszają one przysługujące gminom prawa majątkowe przez nieprawidłowe uregulowanie kwestii odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i podkreślając, iż zasadą jest odpłatność takiego przekształcenia."

Sąd wskazał końcowo, że uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.) spowodowane zostało natomiast zdezaktualizowaniem się dotychczasowego operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości w celu ustalenia opłaty za przekształcenie. Sąd podzielił pogląd, że ta okoliczność stanowiła podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jako że operat jest dowodem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, że po przesądzeniu, iż przekształcenie może się odbyć wyłącznie o przepisy ustawy z 2005 r., a więc na warunkach finansowych innych, niż oczekiwała tego strona, musi ona wypowiedzieć się, czy podtrzymuje w takiej sytuacji wniosek o przekształcenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B., podnosząc następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a) oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a poprzez niewłaściwą kontrolę nad działaniami organów administracji, przejawiającą się w niedokonaniu przez Sąd pierwszej instancji korekty zastosowania przez organy administracyjne przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości,

2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie

i oddalenie skargi, mimo że postępowanie administracyjne było dotknięte wadą naruszenia prawa materialnego, polegającą na naruszeniu art. 8 oraz art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z 2005 r.,

3. naruszenie art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe i w wymijający sposób dokonane odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skarżącej, iż powinna być przez organ zastosowana ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości samodzielnie lub w połączeniu z ustawą z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, skutkujące tym samym nieodniesieniem się WSA do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącej;

4. obrazę art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym poprzez niezadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności art. 8 ustawy przekształceniowej z 2005 r. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepisy ustawy przekształceniowej oraz jej nowelizacji z 2011 r. nakazują stosowanie tych ustaw do postępowań o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub przeznaczonej na cele mieszkaniowe wszczętych przed wejściem w życie ustawy przekształceniowej z 2005 r. oraz jej nowelizacji z 2011 r. - pomimo, iż istniały przesłanki do skierowania takiego zapytania;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. obrazę przepisów ustawy przekształceniowej z 1997 r. w jej brzmieniu na dzień 2 marca 2000 r. a także przepisów ustawy przekształceniowej z 2001 r. na dzień jej wejścia w życie poprzez ich niezastosowanie, w tym w szczególności niezastosowanie art. 1 ust 1 i art. 5 ustawy przekształceniowej z 1997r. oraz art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z 2001r. oraz uznanie, iż nie powinny one znaleźć zastosowania w sprawie, a skarżąca nie nabyła ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność w oparciu o przepisy tych ustaw;

2. obrazę przepisów ustawy przekształceniowej z 2005 r. oraz przepisów nowelizacji tej ustawy z 2011 r. w ich aktualnym brzmieniu poprzez ich zastosowanie, w tym w szczególności zastosowanie art. 1 ust 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 8 ustawy przekształceniowej z 2005 r. oraz art. 5 ust. 1 po nowelizacji z 2011 - pomimo ich sprzeczności z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i uznanie, iż wskutek stosowania tych przepisów rozpoznanie sprawy powinno nastąpić pod rządami ustawy przekształceniowej z 2005 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika.

Wniosła ponadto o zwrócenie się z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie oceny zgodności art. 8 ustawy przekształceniowej oraz art. 5 ust. 1 jej nowelizacji z 2011 r. z art. 2 w związku z art. 21 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepisy ustawy przekształceniowej oraz jej nowelizacji z 2011 r. nakazują stosowanie tych ustaw do postępowań o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub przeznaczonej na cele mieszkaniowe wszczętych przed wejściem w życie ustawy przekształceniowej z 2005r. oraz jej nowelizacji z 2011 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów, podtrzymując jednocześnie dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko co do niekonstytucyjności art. 8 ustawy przekształceniowej z 2005 r.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie kwestionuje, iż sądy administracyjne władne są do stosowania norm Konstytucji RP bezpośrednio, jednak w przedmiotowej sprawie stan prawny istniejący wskutek wyroków Trybunału z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10 oraz z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98 powoduje komplikacje we stosowaniu dwóch wyroków Trybunału odnoszących się do ustaw przekształceniowych z 1997 r. oraz 2005 r.

Zdaniem skarżącej, art. 8 ustawy przekształceniowej z 2005 r. stracił z dniem wyroku Trybunału w sprawie P 31/10 domniemanie zgodności z Konstytucją również w zakresie, w jakim nie został w tej sprawie uznany za sprzeczny z Konstytucją w/w wyrokiem. Jedyną znaczącą różnicą w stanie faktycznym sprawy rozpoznawanej przez Trybunał w porównaniu ze sprawą objętą niniejszą skargą kasacyjną było to, iż w sprawie przed Trybunałem nieruchomość objęta wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności byłą zabudowana budynkiem biurowo - warsztatowym, podczas, gdy w sprawie obecnie zawisłej nieruchomość w użytkowaniu wieczystym skarżącej zabudowana jest (i była w roku 2000) na cele mieszkalne.

W ocenie skarżącej, art. 8 ustawy przekształceniowej z 2005 r. nie został w w/w wyroku uznany za niezgodny z Konstytucją w całości wyłącznie z powodu związania Trybunału zakresem zapytania prawnego skierowanego do Trybunału przez WSA. Tym samym przedwczesne jest przekonanie Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie można przesądzić o zgodności tego przepisu z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zbyt pochopnie zrezygnował z możliwości rozstrzygnięcia tej materii przez Trybunał Konstytucyjny.

Ponadto, zdaniem skarżącej, Sąd całkowicie pominął rolę, jaką w przedmiotowej sprawie odgrywa ustawa przekształceniowa z roku 2001r. Wynika to z przyjęcia przez Sąd, iż kwestia przekształcenia w trybie tej ustawy załatwiona została decyzją z dnia 2 września 2005 r. Sąd nie zwrócił jednak uwagi, iż od dnia 16 lipca 2003 r. ustawa przekształceniowa z 2001r. zakładała przekształcenie nieruchomości z mocy samej ustawy, a decyzja organu miała charakter wyłącznie deklaratoryjny. Tym samym nie sposób zgodzić się z WSA, iż nie ma potrzeby odnosić się do zarzutu niedokonania przekształcenia w oparciu o tę ustawę. W ocenie skarżącej, skoro zgłosiła ona wniosek o przekształcenie zanim jeszcze ustawa przekształceniowa z 2001 r. weszła w życie, tak organy administracyjne, jak i WSA powinny zbadać kwestię możliwości przekształcenia w oparciu o tę ustawę by zdecydować, jaki reżim prawny będzie stosowany. Nie powinno mieć znaczenia czy wniosek złożony przez skarżącą pierwotnie obejmował przekształcenie na podstawie ustawy z 1997 roku, czy z 2001 roku. Skarżąca nie ma obowiązku wskazywania podstawy prawnej swoich wniosków, a to po stronie organu leży obowiązek zbadania, jakie ustawy i dlaczego mogą być zastosowane. Skarżąca podniosła, że nie składała wniosku o przekształcenie pod reżimem ustawy przekształceniowej z 2005 r., która zastosowana została wbrew jej zdecydowanemu sprzeciwowi - idąc zatem tokiem rozumowania WSA, skoro nie złożono wniosku w trybie ustawy przekształceniowej z 2005 r. - przekształcenie nie powinno w ogóle nastąpić.

W ocenie skarżącej, jedynym sposobem racjonalnego pogodzenia ze sobą zakresów wyroków Trybunału Konstytucyjnego K 8/98 oraz P 31/10 jest uznanie, iż ustawa przekształceniowa z 2005 r. znajduje zastosowanie do wniosków

o przekształcenie złożonych po dniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia

12 kwietnia 2000 r., natomiast wnioski złożone przed tym dniem podlegają załatwieniu w oparciu o przepisy ustaw z 1997 r. oraz 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie norm prawa materialnego, jak też przepisów postępowania.

Istota sporu sprowadza się jednak do rozstrzygnięcia zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, czyli art.1 ust.1 i art.5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawa własności, art.1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez uznanie, że przepisy te nie powinny znaleźć zastosowania w sprawie oraz art. 1 ust.1, art.4 ust.1 i 2 i art.8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przez ich zastosowania, a ponadto art.5 ust.1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. nowelizującej ustawę o przekształceniu z 2005 r. Tym samym do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy osoby które złożyły wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w czasie obowiązywania ustawy z 1997 r., a następnie ustawy z 2001 r., a których wnioski zostały rozpoznane dopiero pod rządem ustawy z 2005 r. mają prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za odpłatnością ustaloną według ustawy z 1997 r. lub nieodpłatnie, jak to przewidywała ustawa z 2001 r. , czyli na zasadach obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z 2005 r.

Zacząć należy od wskazania, że w ustawie przekształceniowej z dnia 4 września 1997 r. zasady odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności regulowały art.5, 5a i 6 ust.1. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2000 r. , sygn. K 8/98 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 5, 5a i 6 ust.1 pkt 4 i 5 ustawy z 1997 r. z art.2, art.165 oraz 167 ust.1 i 2 Konstytucji, wskazując m.in., że pozbawienie gmin należnych im opłat za użytkowanie wieczyste stanowi naruszenie przysługujących im praw majątkowych. Wskazane przepisy, jak podkreślił Trybunał ograniczają dochody gmin, w sferze cywilnoprawnej oznaczają odebranie lub bardzo daleko idące ograniczenie przysługujących gminom praw majątkowych. Trybunał uznał, że sprzeczność z art.2 Konstytucji dotyczy przepisów przewidujących preferencyjne warunki finansowe przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a zatem przepisów - art. 5, 5a i 6 ust.1 pkt 4 i 5 ustawy z 1997 r. Po utracie mocy obowiązującej art.5, 5a i art.6 ust.1 pkt 4 i 5 do skorzystania z odpłatności na preferencyjnych warunkach według ustawy z 1997 r. skorzystać mogły jedynie osoby wymienione w art.6 ust.1pkt 1, 2, 3, 3 a i 6 oraz w art. 1 ust.4. Skarżąca nie należy do żadnej z wymienionych kategorii podmiotów. Nie można mówić o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art.5 ustawy z 1997 r. przez jego niezastosowanie, skoro był to przepis niezgodny z Konstytucją. Natomiast art.1 ust.1 ustawy z 1997 r. stanowił jedynie, o tym, że ustawa określa zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi. Przepis ten w powiązaniu z art.5 tej ustawy nie został także naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia art.1 ust.1 ustawy z 2001 r. jest on również niezasadny. Przepis ten po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz. U. Nr 64, poz. 592) stanowił, że osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o nabyciu prawa własności stała się ostateczna. Rzecz jednak w tym, że ustawodawca w przytoczonym przepisie przewidział dwa wymogi, które użytkownik wieczysty musiał spełnić: nieruchomość musiała być zabudowana na cele mieszkaniowe albo stanowiła nieruchomość rolną. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Prezydent W. odmówił stwierdzenia nabycia przez skarżącą A. B. prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy z 2001 r. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Niezasadne jest twierdzenie pełnomocnika skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, że ustawa z 2001 r. zakładała przekształcenie z mocy samej ustawy, a decyzja miała jedynie charakter deklaratoryjny. Twierdzenie to jest o tyle niezrozumiałe, że aby nabyć określone prawa z mocy ustawy, to trzeba spełniać określone warunki. Wspomnianą ostateczną decyzją z dnia [...] września 2005 r. Prezydent W. stwierdził, że skarżąca takich warunków nie spełniła.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo również orzekł Sąd pierwszej instancji co do braku podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art.8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i art.5 ust.1 ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2011 r.

Stosownie do art. 8 ustawy z 2005 r. : Do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art.9 (ustawy z dnia 4 września 1997 r. i ustawy z dnia 26 lipca 2001 r.) i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. P 31/10 orzekł, że art.8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w zakresie w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 187, poz. 1110) do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo –warsztatowym niewymienionej w art.1 ust.1 ustawy z 29 lipca 2005 r. przed nowelizacją tej ustawy dokonaną ustawą z 28 lipca 2011 r. jest niezgodny z art.2 w związku z art.21 ust.1 i art.64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Autor skargi kasacyjnej zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym art.8 ustawy z 29 lipca 2005 r. stracił z dniem wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie sygn. P 31/10 domniemanie zgodności z Konstytucją również w zakresie, w jakim nie został uznany za sprzeczny z Konstytucją.

Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji Trybunał Konstytucyjny w wymienionym wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. wypowiedział się jedynie co do maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa własności nieruchomości określonej kategorii podmiotów, które nie doczekały się realizacji swojego uprawnienia pod rządem starego prawa ( ustawy przekształceniowej z 1997 r.), zaś nowa ustawa doprowadziła do wygaszenia przysługującej im ekspektatywy ( dotyczyło to osób będących użytkownikami wieczystymi gruntów zabudowanych budynkami biuro- warsztatowymi ). Trybunał nie wypowiadał się natomiast w kwestii ekspektatywy odnośnie do zasad odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak trafnie też wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasady odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, wynikające z pierwotnego brzmienia ustawy z 1997 r., uregulowane w art.5 tej ustawy, który to przepis został uznany za niekonstytucyjny ( wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98) nie mogą być objęte ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną z tego powodu, że były to zasady wadliwe od samego początku, oparte na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Trafnie też uznał Sąd pierwszej instancji, że przepis art.8 ustawy z 2005 r. nakazując stosowanie tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną co do zasady zapewnia realizację nabycia prawa własności ukształtowanej pod rządami ustawy z 1997 r. Podzielić należy także wnioski, jakie wysnuł Sąd pierwszej instancji z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. K 44/04, w uzasadnieniu którego stwierdził, że wejście w życie ustawy z 2005 r. spowodowało nie tylko uchylenie ustawy z 2001 r., ale także całkowicie wyłączyło możliwość stosowania jej przepisów. Ponadto w uzasadnieniu powyższego postanowienia Trybunał w jednoznaczny sposób, nawiązując do treści art. 8 i 9 ustawy z 2005 r., uznał za celowe przypomnienie swego wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. K8/98, wskazanego na wstępie niniejszych rozważań.

Przywołane w skardze kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą kwestii nabycia prawa, nie zaś zasad odpłatności za przekształcenie prawa.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego. Nietrafnie zarzucono temu Sądowi naruszenie art.134 §1 i art.141 §4 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego niezastosowania przepisów ustawy z 2001 r. i stanowisko swe w sposób wyczerpujący uzasadnił. W prawidłowy sposób dokonał też kontroli wydanych w sprawie decyzji, co czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art.135 p.p.s.a.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma także zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art.3 §2 pkt 8 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie podziela motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że Sąd naruszył wskazane przepisy. Przepisy te mogłyby stanowić zasadną podstawę kasacyjną, gdyby WSA w Warszawie w ogóle nie wywiązał się z powinności dokonania kontroli administracji publicznej z zastosowaniem dopuszczalnych środków procesowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.